极化：美国大分裂的前生今世（二）

十九二十世纪国会体制的转变与极化的关系

又是一周过去，拜登政府依然没有搞出啥大新闻，而大家集体沉迷Clubhouse，这不赶紧把极化文章更新下，好方便明天继续CH划水。

上篇文章说到，极化作为一个美国社会近几十年最为重要，影响最深远的社会/政治现象显然是无法单用一篇文章或一种分析方式去解读梳理的。在系列开篇文章基本系统性阐述了造成极化现象出现/发展的几大原因之后，接下来的几篇更新都会聚集具体的几个方面，尝试把问题稍微梳理的简单易懂一点。

渐行渐远

国会作为受到政治极化冲击最大的权力机构，其实是最好的一个切入点。过去的一百年时间中，国会内部政治生态和制度的改革变迁，既反应了美国选民愈发极化的现实，也同时扮演了推动极化走向极端的角色。而通过解读穿插在这几十年风云变幻之中发挥了关键作用的几次重大历史事件（主要是选举），能比较的好理解为何国会制度的改革变相加剧了美国政治的极化。

国会和极化

一般来说，再谈政治极化对国会的影响时，几乎所有的讨论都是围绕着众议院所展开的。这并不是因为极化没有对参院原有的政治生态造成极大的冲击，事实上极化使得本就低效的参院在今天进入了立法全面瘫痪的状态，而是因为参院从宪法设计和议事规则层面来讲，并非是一个完全的多数决机制（Majoritarian System）。

相比于完全由多数党乾纲独断的众院，参院的冗长议事规则（Filibuster）虽然历史上和今天长期被滥用，但也确实保证了参院的少数党保有一定的权力，不至于和众院少数党一样任人宰割。

Mr. Smith Goes to Washington

而基本按照多数党意志来运作，又是由来自“小”选区议员组成的众院，更能直接的反应政治极化给美国政坛和国会所带来的变化。在五六十年代两党政治联盟和政党纪律松散的年代，众议院尚能在维持多数决机制下，仍有少数党议员积极发挥立法影响力的空间。

当然，二十世纪中叶国会能进入“黄金时代”，有战后/冷战的时代背景与民主党长期独霸国会的因素作祟。随着时间的推进，新一轮政客的登台加上国会自身内部制度的改革变迁，使得众议院变成了如今的这个极化样子。作为“人民院” （the People’s House）的众议院，也确实能更好地比参议院展示极化现象是怎样崛起，又如何“吞噬”国会的。（所以先讲众院，参院得专题另讲）

国会权力结构的变迁

俗话说得好，天下大势分久必合，合久必分。套用到众议院和整个美国国会的发展史上，就会发现国会领导层，特别是众议院议长（Speaker）一职的相对权威和权力，是一直在发生变化的。内战后，议长的权力一度登峰造极，达到了大权独揽说一不二的境界。而绝对的权力，自然而然地引来了外界的反感，导致了1910逼宫事件的出现，剥夺了大部分议长的权力。

随后，众议院进入了事实上的封建制状态，各大委员会主席如同诸侯王一般各自为政。国会领导层缺乏约束各委员会山头的办法，更多只能扮演周天子/盟主调解纠纷，通过好言相劝来推动进程的角色。虽然这一时期国会立法机制运行得非常健康，但到了60年代，长期把持委员会主席岗位的南方民主党人阻挠民权法案和自由派议程的行为，引发了作为民主党主流的北方/自由派民主党人强烈反弹。所以水门事件后，众议院推动了“削藩“举措，开始重新把权力集中在国会领导层和议长身上，削弱委员会对立法的控制权。

委员会权限的变化影响深远

经过了二十多年的发展，议长权力在金里奇1994年引导共和党革命（Republican Revolution）之后再登巅峰。此后的时间里，议长的权威虽稍逊1910年前的水平，但在众院也是保持着说一不二的地位。而曾经是立法程序核心环节的各大委员会，逐渐随着权力的集中变得可有可无，离开了权力的中心。

金里奇的重要性，得专门讲

具有讽刺意味的是，早年改革者“削藩”是为了提高立法/国会效率，最终所导致的却是政治极化彻底吞噬绑架了国会，使得立法权完全进入目前半死不活的状态。只能说，许愿需谨慎（be careful what you wish for!）。

从“沙皇议长”到“委员会治世”

美国建国早期国会的规章制度较为松散，除了宪法规定的议长职位一直存在之外，并没有今天的两党领导层这种机关存在。早期的众院议长大部分是短期性职务，并不直接发挥政党领袖的作用。在这一时期，议长的权力和影响力因人而异，时高时低。十九世纪美国政坛三巨头之一亨利·克雷（Henry Clay）担任议长期间，议长的政治能量甚至可以和当时的几位总统比拟。而其他人担任议长时，历史都不会多记几笔，高下立判。

政坛巨擎亨利·克雷

时间推进到内战后，近代国会的生态开始成型。正是在这一时期，众议院修订了议事规则，废除了众议员通过冗长辩论（Filibuster）来阻挠法案通过的可能,正式的让众院成了一个制度上由多数决原则主导的机构。

众院废除冗长辩论后，少数党所能使用的阻挠工具只剩下了在法定人数（Quorum）上做文章这一项。这一漏洞的来源，是立法机构开展立法工作需要满足法定人数标准，也就是需要三分之二的议员出席。在多数党不拥有三分之二席位的情况下，如果少数党拒绝出席，那么立法工作就无法开展，一些少数党反对的法案也就没法通过。

这一拖延战术，一度让多数党吃尽了苦头。尤其是实际操作中，少数党议员并非真正的不出席，而是在众院议事时通过动议要求众院清点最低人数。到点名时，明明在却不回答，这种所谓消失的最低人数（Disappearing Quorum）让多数党无可奈何。直到“沙皇”瑞德上台，这问题才被解决。

出席人数也是个学问

时势造英雄，十九世纪末出现了两位政治能量极大的议长，将议长的权力推向了巅峰。一时间，大权独揽的议长被媒体拿来和同时代的帝俄沙皇作比较，因此两人被冠名“沙皇议长”。两人中首先出场的，是缅因州共和党人托马斯·瑞德（Thomas Reed），1889-1991和1895-1899六年时间里两度出任众院议长。

瑞德能在这一时代的一票议长中脱颖而出，靠的不仅是他上台后强硬的手段和霸道的作风，同时还和他在出任议长前的经历有关。前面提到，众院在内战后废除了冗长议事机制，给众院的法案辩论时间和方式施加了限制。具体到操作层面，这项工作是由众院法规委员会（Rules Committee）来执行。在这一机制下，所有的国会法案在通过了原先的委员会审核之后，还需要经手法规委员会才能最终由全院表决。

沙皇瑞德

也就是说，法规委员会掌握了所有众院法案的生杀大权，除了极少数达成条件极难的议会工具可以让法案绕过法规委员会外，其余都要受到法规委员会的管控。瑞德在当选议长之前，担任了法规委员会的主席，他也深知这一权力要害机关的重要性。所以在出任议长之后，瑞德破天荒地继续亲自兼任法规委员会的主席一职，保证了不会出现大权旁落的现象，而这一传统，被后续的几位议长都学了去，极大的扩充了议长的权威。

法规委员会那可就关键了

与此同时，瑞德还在1890年强行废掉了少数党通过操控法定出席人数来阻挠众院议事的权力。在民主党继续玩消失的法定人数这一套时，瑞德要求众院的书记官在少数党议员不回答的情况下仍将其记录为出席。经过了一番斗争后瑞德彻底关闭了法定出席人数这一漏洞，进一步巩固了众院由多数党全权主导的传统。

1910 “反叛”

瑞德之后的另一位共和党“沙皇“议长，伊利诺伊州的约瑟夫·加农（Joseph Cannon）则是接过了他的衣钵，把议长的权力推向了”古典时代“的巅峰。

加农在担任议长的期间内，不仅兼任的法规委员会主席，还同时把其他委员会名额和主席分配的权力牢牢掌握在自己的手中。众院最重要的三项权力：委员会分配，法案审核，和议程控制均被议长一人所独享。这个时代的众院，更像是西敏制下的内阁。议长等同于首相，大权独揽，而委员会主席则是他的阁员部属，因为权力和地位完全取决于议长，必须要唯唯诺诺，事事紧跟。

大权独揽的加农

然而，物极必反，加农权力过大，引发了众院两党基层成员的一直不满。特别是加农作为一个保守派共和党人，和同时期的进步派共和党总统老罗斯福政见不合，时常阻挠同党总统的立法议程，引起了党内进步派议员的强烈不满。

于是，在后来的进步派大佬内布拉斯加州众议院乔治·诺里斯（George Norris）的带领下，共和党的部分议员在联合了在一旁幸灾乐祸正愁没机会羞辱加农的民主党议员发动了一场“起义”。具体的过程非常复杂，涉及到节假日（圣派特里克节）缺席和议会拉锯，这里就不具体谈了。

进步派共和党人诺里斯

总之，结果就是，1910之后，议长被禁止同时兼任法规委员会主席，委员会分配也改由筹款委员会（Ways and Means Committee）来负责。而委员会主席的任命，则由原先的议长亲自决定，改为完全按照资历（Seniority）来决定。那位多数党的成员在一个委员会干的时间最长，他就自动会成为委员会主席。

这样一来，众院议长的权力受到重挫，此后的六十多年时间里一蹶不振。反观，从沙皇制议长淫威下独立出来的各大委员会主席，权力大大增长。不需要向政党本身和领导层负责的委员会事实上形成了一个个的独立王国，委员会主席也就成了割据势力（Committee Barons）。众院本身完成了从沙皇议长到“委员会治世”的转型。

罗斯福新政和保守派联盟

1910后长达半个多世纪的“委员会治世”时代中，众院议长和国会领导层缺乏管束委员会主席和基层议员的手段。即便是担任了17年议长的政坛传奇山姆·雷本（Sam Rayburn），他施展权力靠的也是劝说利诱的怀柔手段，而并非强硬的逼迫手下就范。

雷本和罗斯福

罗斯福新政开启的第五政党体系决定了民主党长期在美国政坛处于绝对的主导性地位。但新政联盟自身内部存在的意识形态分歧，决定了少数党（共和党）仍有在立法过程中影响政策的机会，

这一时期国会各大委员会主席，由于是纯粹按资历决定，绝大部分都是由南方民主党人担任。这是因为民主党内战后在南方长期一党独大，在任议员除了初选偶遇风险外，毫无连任压力。北方民主党人倒霉时，南方民主党人根本不受政治大风变动的影响，一来一往资历就远比他们北方同僚资深许多。

罗斯福新政

意识形态层面，特别是种族问题上较为保守的南方民主党通过对委员会的控制，直接堵死了不利于维护种族隔离制度一切法案通过国会的通道。即便是罗斯福新政早期民主党占据国会四分之三席位的时候，大部分通过的新政举措和项目仍要在原则上遵循南方种族隔离的制度。随着新政规模越来越大，相当一部分南方的保守派更是开始拒绝和罗斯福政府合作，积极阻挠新的新政立法出台。

南方保守派民主党人的出格行为，可是惹恼了罗斯福。为了进一步推动自己的新政，罗斯福在1938年中期选举亲自出马到南方各地拉票，支持在民主党初选中将保守派拉下马。然而，罗斯福本人超高的人气，仍不足以掀翻大部分在南方根深蒂固的老牌政客。经济复苏的缓慢，再加上前一年罗斯福试图扩充高院的余波，让民主党在1938年中期选举中蒙受巨大损失。

FDR失败的清党行动

38年选举的直接影响就是由保守派民主党人和保守派共和党人所组成的反新政的“保守派联盟”（Conservative Coalition）实际上成为了国会的新主人。之后二十多年的时间内，保守派联盟牢牢地把持着国会的控制权。尽管这一期间民主党除了短暂四年中断外，名义上一直掌控着国会，但美国国内有关民生议题的重大立法成就并不多。

两党保守派在委员会层面的串通一气，运用他们对立法程序的高超理解，有效的阻挡了两党自由派势力推动民权相关的法案和其他进步主义立法。如果说罗斯福和杜鲁门的时代还有二战作为借口，整个艾森豪威时代在温和派共和党总统搭民主党国会的境况下只有《州际公路》一项重大民生有关的立法出台，则充分说明了这一时期国会在“委员会治世”下，保守派联盟是多么的高效。

民权法案和新时代

但是，政治周期永远是反反复复的。委员会治世时代过于分散的权力，低效的立法进程，都让民主党内的自由派和改革势力越来越不满。而在民主党长期把持国会的情况下，民主党主流（既自由派）的政策理念得不到贯彻，自然会引发对旧制度的巨大反弹，他们所需要的，只是一个理由和契机。

果不其然，进入到60年代后，随着民权运动的声浪越来越高，反对南方种族隔离制度的美国人越来越多，国会被迫要面对必须在民权问题上有所作为的尴尬局面。作为国会多数党的民主党，更是被夹在了一个极其被动，腹背受敌的位置，既不能放弃传统的南方一翼，又不能开罪影响力越来越大的北方民主党人。

民权运动带来的巨大社会压力使得国会不得不采取行动

最终，在多重压力之下，民主党总统肯尼迪选择了公开为民权运动站台，正式准备向国会提交一份民权法案。但是在完成之前肯尼迪便遇刺去世，接替他的林登·约翰逊是来自德州的南方民主党人，这让许多人怀疑民权法案是否还有通过国会的希望。

出乎意料的是，林登·约翰逊很快证明了他推动民权法案的决心并不比他的前任差。相反，在很多问题上，约翰逊的立场要比肯尼迪还要激进，更加自由派。事实上如果没有作为前参院多数党领袖，立法能力在历史上堪称第一的约翰逊的极力推动，民权法案未必能顺利躲过保守派联盟的绞杀最终成文。

LBJ和JFK

不过，国会对民权法案的抵制，并没有因为民主党总统的支持而消散。有冗长辩论机制的参院先不谈，法案光是通过众院就花了九牛二虎之力。时任众议院法规委员会主席霍华德·史密斯（Howard Smith），作为一个来自弗吉尼亚的南方民主党人和种族隔离制度坚决拥护者，用尽了一切手段阻止民权法案通过。

而由于在委员会治世时代，法规委员会脱离了议长的控制，完全是按照委员会主席的意志在运行，史密斯的反对让法案长期卡在委员会层面无法进入表决阶段。史密斯本以为他的权威足以让法案胎死腹中，却没能想到民权运动带来的巨大社会压力，给予了两党基层议员破釜沉舟的决心。

Judge Smith

在两党议员纷纷准备签署“放行决议“（Discharge Petition），让法案绕过规章委员会直接进入表决之后，为了避免被羞辱的史密斯只得无奈给法案放行，承认了自己的失败。

插曲

这里还有一个很有意思的插曲，既史密斯在放行民权法案之后，又在最终表决前提出了一个修正案，将性别（SEX）加入到了民权法案第七章受保护的人群/类别之中。这一个小小的变动给未来几十年美国社会带来了巨大的意外影响，70年代兴起的女权运动和21世纪的婚姻平权均在不同程度上受益于这个变动。（最近就是高院去年六月的判决）

但是，史密斯的举动究竟是出于什么用心，学界却一直存在着巨大的分歧。传统的观点认为史密斯属于夹带私货，试图通过引入两性问题来分裂支持民权的非南方议员（因为传统上工会反对女权），最终让民权法案无法通过。这一观点长期来作为学界主流，总是以一种嘲讽的目光看待史密斯这种弄巧成拙，搬起石头砸自己的脚的行为。

女权先锋？

然而事实可能未必那么简单，尽管我们无法真正了解史密斯当时真正在想什么，但作为一个种族主义者的史密斯，在女权问题上却有着十分进步的立场和历史。在担任国会议员期间，史密斯多次投票支持了平权修正案（Equal Rights Amendment），他也是同一时代的女权运动领袖爱丽丝·保尔（Alicee Paul）的好友兼国会政治盟友之一，长期以来一直在推动对女性权益的保护。

当然，对于史密斯来说，他关心的只会是白人女性。但种族主义和女权主义在那个年代并不是一个矛盾的事情，这种今天看来不可思议的情况比比皆是。所以说，史密斯把“性“这个词加入民权法案，未必就不是真心的举动。毕竟羞辱北方民主党人的同时，还可以达成自己的政治目的，保护本州的白人女性。

如何理解法律原意？

史密斯立法意图的模糊性，同样还给美国法律中盛行的原教旨主义（Originalism）带来了理论上的挑战。既然原教旨主义讲究的是判案时要揣测立法者的原始意图，那么你怎么衡量类似史密斯和民权法案第七章的例子呢？戈萨奇大法官在去年高院六月份的判决中用的是文本主义（Textualism）的解读方法去解决这个纠纷，那么其他时候又该怎么办呢？

总结

不管怎么说，民权法案还是在历经艰险后通过了众院，在参院又经过了两个月的冗长辩论阻挠之后，最终由林登·约翰逊签署生效。

随后的1964年大选中，LBJ带领着民主党取得了历史性的大胜，国会自由派的势力达到鼎盛，变相打破了保守派联盟的枷锁。随后的两年时间中，重大民生立法议题接连出台，林登·约翰逊的伟大社会又一次的改变了美国社会的本质生态，让自由主义在美国达到了巅峰。

划时代的事件

然而民权法案开启了新政联盟的垮台。随后的十几年中，民主党失去了作为美国政坛主导政党的地位，在1968年到1988年二十年期间仅赢了一次总统大选。但与此同时，共和党也并没有取代民主党成为政坛的主导，国会仍长期被民主党把持。

众院牢不可破的民主党优势地位更是让外界怀疑共和党是否已经永远在众院层面沦为少数党。在民权法案证明了委员会制度不再是牢不可破的铁板之后，新的风暴的出现只是时间问题。70年代的水门事件，正是摧毁国会旧秩序的一个关键性事件。

万恶之源水门事件

没有水门事件，也不会有后来的里根，金里奇革命。

而美国政坛极化的故事，才刚刚开始。

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