织金光伏项目引发的用地思考

作者注：动笔之前，不得不声明，本文涉及的所有数据和事实均来源于相关部门回复和庭审证据。全文所述内容以事实为依据，以法律为准绳，透过表象看本质，还原事物真相。

在这个快节奏的社会里，生活和工作琐事已让人应接不暇，若不是触及底线，谁愿意如此较真；若不是某些人欺人太甚，谁愿意浪费时间死磕到底。发此长文，希望相关人员引以为戒，不要再执迷不悟，不知悔改了，法海无边，回头是岸！

光阴似箭，日月如梭。一转眼，织金光伏项目占地已一年有余，虽然部分光伏方阵被按下暂停键，升压站被移交侦查。蓦然回首，所有经历仍然挥之不去……

光伏项目占地为何屡禁不止

地方经济要发展，工业建设必不可少。招商引资更是带动地方经济发展的引擎。然而，很多地方为了拉动GDP增长，一不小心就触碰法律红线，最后硬着头皮上项目，牵一发动全身，拔出萝卜带出泥，大部分都不能寿终正寝，如此案例不胜枚举。

福建省“漳浦绿农光互补电站”违法占用耕地案。该项目为福建省当时最大的农光互补光伏项目，由中电国际新能源控股公司和福建绿领农业科技有限公司共同投建。项目于2016年4月20日正式并入国家电网发电。项目总投资12亿元，占地2000亩。2016年7月8日，当时的福建省漳州市漳浦县国土部门公开通报该项目非法占用土地，于2016年5月立案调查：责令将非法占用的土地退还给赤土乡浯源村委会；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米22元共计144736.24元的罚款。

包头市土默特右旗某光伏电站违法占用耕地。2011年12月，内蒙古山路能源集团有限责任公司建设光伏电厂、专家楼、30万m3加气站项目，违法占用耕地1274.2亩。2011年12月，当时的土默特右旗国土局下达责令停工通知书，2012年1月依法作出行政处罚：责令退还违法占用的土地、没收地上建筑物并处罚款849.47万元。2012年4月，土默特右旗国土资源局向土默特右旗公安局移送追究该公司法定代表人刑事责任，同日向法院申请强制执行。该公司缴纳罚款849.47万元。

在光伏项目实际用地中，大多是以租用之名启用征收之实，擅自将农用地转为建设用地，是名副其实的“以租代征”。即通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。其结果必然会严重冲击用途管制等土地管理的基本制度，影响国家宏观调控政策的落实和耕地保护目标的实现。“以租代征”在各地已成为一种普遍的违法形式。

目前，关于光伏用地的管理规定仅有《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，该规定作为《土地管理法》《农村土地承包法》的补充性文件，明确规定光伏项目占用农用地的，必须办理土地审批及农用地转建设用地手续，即使是“复合项目”也需要审批同意，没有不需要办理审批手续的说法。

织金光伏项目用地是与非

言归正传，现在我们把目光转向织金光伏项目，深度解析，透过表象看本质，揭开织金光伏项目的神秘面纱。

2020年4月3日，《贵州华电洪家渡水光互补织金300MW光伏发电项目投资开发框架协议》正式签订。

2020年8月26日，织金县洪家渡水光互补300MW农业光伏电站开工仪式在织金县茶店乡举行。

随后，开发洪家渡水电站的贵州乌江水电开发有限责任公司开始进驻织金，注册了贵州乌江水电开发有限责任公司织金新能源分公司，负责运行“光伏项目”，并与织金县茶店乡、八步街道办事处、金龙乡签订了《织金县洪家渡水光互补农业光伏电站土地租赁协议》，总计划用地面积为11800亩，其中八步街道约2000亩、茶店乡约8000亩、金龙乡约2000亩。“升压站”用地18.849亩，织金光伏项目的开发建设由此拉开序幕。

光伏项目施工过程中，强行占用当事人的3.98亩土地，铲除土地上的全部果木，至今没有得到有效和彻底解决。

2021年年初，织金县茶店乡大营村支书陈某某与当事人兄弟联系，需要使用当事人承包基本农田修建光伏项目，要求配合大营村、贵州乌江水电开发有限责任公织金新能源分公司丈量和清点附属物，因当事人不在户籍地，请求其兄弟参与丈量和清点，当场对使用面积和果木数量进行清点确认。后来，织金县大营村村委会、贵州乌江公司并没有向当事人及其兄弟出示和提交关于使用土地的任何资料，也没有要求签订协议。

2021年4月清明节，当事人回乡扫墓，发现贵州乌江公司正在当事人承包地上安装光伏支架和光伏板，全部果木已经被铲除，将平整的两块土地推成偏坡。当事人当即进行了阻止，并与施工人员发生争执，最后不听劝阻，依然进行野蛮施工，并口出狂言威胁当事人。随后当事人进行报案，但是至今没有得到任何书面回复。

一路坎坷 逆风前行

鲁迅先生说过：“希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路，其实地上本没有路，走的人多了，也便成了路”。对当事人来说，为迎接正义之光，即使赴汤蹈火，也要披荆斩棘，所有的坚持并非为了自己。

2021年4月，当事人分别向相关平台反映问题。相关部门按程序转办后，织金县自然资源局、茶店乡对当事人进行回复。茶店乡的回复：“……茶店乡工作组联系您的弟弟，征得您弟弟的同意，可以先行施工……”；织金县自然资源局的回复：“……在完成丈量后，你弟弟口头同意贵州乌江开发有限责任公司织金新能源分公司进场施工……”。言必有据，话可不能乱说，若不能提交证据证实，就涉嫌诬告和诽谤，这可是要承担法律责任的。

你们调查过当事人吗？你们居然在公开文书上作出如此不负责任的结论！是想故意激化矛盾吗？《宪法》第三十八条规定：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。《民法典》第九百九十五条规定：人格权受到侵害的，受害人有权依照本法和其他法律的规定请求行为人承担民事责任。受害人的停止侵害、排除妨碍、消除危险、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉请求权。当事人将向司法机关申请裁决，维护自己的合法权益。

《土地管理法》明确规定，禁止任何形式非法占用基本农田。

2021年8月4日，织金县的复查意见书载明：织金光伏项目没有占用基本农田。而当事人被占用的承包地为持证基本农田又作何解释呢？当然你们的理由是基本农田数据库里没有该地块，如此回复令人质疑，既然进行了调整为何不通知当事人更换承包证？为何不公开公示调整情况？到底是想隐藏什么呢？如此说法明显证据不足，无法服众。

茶店乡回复意见书还载明：“……我乡多次与您户协商未果、茶店乡李某打电话给您弟弟和弟媳的单位，主要是告知其相关政策及补偿标准，并能从侧面给您户做好沟通解释工作，按照《织金县洪家渡水光互补300MW农业光伏电站土地流转及征地补偿方案》规定的执行标准流转您户的土地，至今未做通您户的工作，而且您弟弟和弟媳的单位并未对您弟弟和弟媳有任何名义和形式上的处罚，因此，您反映茶店乡人民政府及负责人失职、违纪的行为不属实，我们不予支持。”

该回复有几个问题需要解读。一、因织金光伏项目无流转土地合法手续，当事人拒绝流转土地合法合理，再者土地流转应遵循自愿原则；二、李某作为当时茶店乡的一把手，可以直接给当事人亲属打电话，为何剑走偏锋给当事人亲属工作单位打电话，是想表达什么？还是想施加压力让当事人屈服？三、当事人反映的李某违纪问题，由茶店乡来认定，程序涉嫌违法。当时李某的做法不是在解决问题，而是制造问题。

没有诚意的沟通

沟通是解决问题的最好方法，有诚意地沟通更能化干戈为玉帛，平息世间纷争。

不得不承认，织金光伏项目占用当事人3.98亩土地后，茶店乡组织过两次沟通。当事人百忙之中驱车前往，沟通中茶店乡、乌江公司各执一词，因没有诚意解决问题，最后都不欢而散。当事人一直要求根据《土地复垦条例》《土地管理行业标准：土地复垦质量控制标准TDT/T1.36-2013》编制土地复垦方案，恢复土地原状、恢复耕作道路；赔偿被破坏的附属物、闲置期间损失、复垦后5年的培肥及恢复土质等。这点要求过分吗？最后，贵州乌江公司同意复垦土地，后面却杳无音讯，这是每次沟通无果而终的根本原因。这种没有诚意的沟通分明是在浪费时间，谁还愿意与你们沟通？

值得一提的是，沟通中茶店乡一直在扮演协调角色，错位理解自己的责任和担当，导致事情发生到如此地步。织金光伏项目是以茶店乡名义制定《织金县洪家渡水光互补300MW农业光伏电站土地流转及征地补偿方案》，方案涵盖了八步街道、金龙乡等三个地方的用地，《土地管理法》明确规定，批准征收土地的行政机关只有省级政府和国务院，制定征收方案的行政机关为县级人民政府。

根据《土地管理法》第七十九条规定：无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。茶店乡本来就没有土地征收批准文件和征收资格，这样制定的征收流转方案和启动的征收程序有效吗？

人无完人，知错就改也是好同志，连解决问题的诚意都没有。承担责任的魄力也没有，那还沟通什么呢？

多一些责任与担当

时代在进步，法治化进程将不断推进，法律法规将会越来越完善，特别是土地管理方面的法律法规更趋于“多、细、化”，莫伸手，伸手必被捉，再怎么狡辩都会被绳之以法，再折腾也是时间的问题。

织金光伏项目计划用地11800亩，而这么大的项目，无论是否占用农用地都应该依法办理土地使用审批手续。该项目占用耕地的事实在当地引发广泛关注，当地村民已经启动仲裁、复议、诉讼程序，依法主张合法权益。

大千世界无奇不有。庭审中也出现一些奇葩现象，一些让人感觉不适的杂音，茶店乡更是将全部责任甩锅给贵州乌江公司，认为整个项目与自己没有一毛钱关系。但是你们忽略很多问题，你们制定了流转及征地补偿方案，把土地租赁给乌江公司，作为丙方与农户签订了协议，你们敢说一点责任没有吗？

而乌江公司对强行占用当事人承包的3.98亩基本农田的行为，一会说是大营村委会同意的，一会又说是当事人兄弟口头同意施工的，自始至终没有拿出有效证据证明，这不是废话吗？祸从口出，没有证据的话建议不要乱说，这不是在制造一些新矛盾吗？

更为奇葩的是，当事人追加乌江公司作为第三人参诉，目的就是证明他们破坏土地的依据。若对其权益进行辩护无可厚非，你偏要插一脚为被告茶店乡辩护，人家委托你们了吗？没有辩护资格进行的辩护当然无效，你这不是咸吃萝卜淡操心吗？土地是你们占用的，附属物也是你们挖掘的，你们却连自己测量的土地面积都不承认，如此狡辩让人百思不得其解。是黔驴技穷？还是故意激化矛盾？

什么原因导致事件持续发酵

2021年4月起开始反映问题，至今一年多了，事情仍然久拖不决，相关涉及部门并没有积极有效处理诉求。

当事人反映了三个问题。一是光伏方阵用地问题；二是升压站的未批先建问题；三是当事人3.98亩土地被强行征用的问题。根据织金县自然资源局的回复，升压站的违法用地问题已经移交侦办，对其他问题没有任何正式回复。

根据《违反土地管理规定行为处分办法》第六条规定：行政机关及其公务员有下列行为之一的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；（二）通过调整土地利用总体规划，擅自改变基本农田位置，规避建设占用基本农田由国务院审批规定的；（三）没有土地利用计划指标擅自批准用地的；（四）没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的；（五）批准以“以租代征”等方式擅自占用农用地进行非农业建设的。

法律面前人人平等，单位也不例外，违法就要承担责任。根据《农村土地承包法》第三十八条规定：土地经营权流转应当遵循以下原则：……（四）受让方须有农业经营能力或者资质……根据国家企业信用信息公示系统显示：贵州乌江水电开发有限责任公司、贵州乌江水电开发有限责任公司织金新能源分公司没有农业经营能力或者资质，不具备接受流转土地的资格。

不是被逼无奈，谁又愿意走上这条曲折和坎坷的道路。如果我们都能换位思考，所有问题都会迎刃而解，期待后续。（图文为原创作品，不经授权可以转载）