土地律师：这些人员不属于非法占用农用地罪责任主体

引言

近年来在生态文明建设的总体部署下，各级政府不断提高耕地、林地、草地等农用地的保护水平，加大对违法占地案件的查处力度，强化土地行政执法中涉嫌土地犯罪案件移送工作衔接，导致非法占用农用地的刑事案件数量大幅攀升。但因为土地资源赋存的特殊性、非法占地的现实复杂性和土地管理的专业性，非法占用农地刑事案件中存在罪与非罪、罪轻罪重、责任分担和证据采信等诸多疑难争议问题。在非法占用农用地罪辩护过程中，辩护律师不仅要掌握一般刑事案件的辩护技能，还必须要熟练运用土地资源开发利用管理法律政策，有效结合面积测量、地类认定、破坏程度、土地审批等方面专业知识，针对具体案件做出精准、有效的辩护。笔者根据多个非法占用农用地案件辩护的实务经验，结合近几年对非法占用农用地罪的系统研究，撰写了非法占用农用地罪辩护要点系列文章，供读者参考。

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源开发事关国计民生和在非法占用农用地犯罪中，除自然人作为主体犯罪外，单位犯罪是一种常见的表现形态。根据《刑法》的规定，单位犯非法占用农用地罪的，对单位判处罚金，并追究其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。即对于单位犯罪，既要处罚单位本身，又要处罚其中具有直接责任的自然人。笔者认为在单位犯非法占用农用地罪的情形下，正确认定责任人员范围，需要考虑行为人身份、行为和责任等多种因素，按照审慎的原则综合认定。国家安全。

一、单位犯罪中责任人员认定的主要标准

我国《刑法》第三十一条虽然规定了单位犯罪的处罚原则，但对于“直接负责的主管人员”和“直接责任人员”未做明确界定。为了进一步规范司法机关对于单位犯罪中责任人员的认定，《最高人民法院研究室关于如何理解“直接负责的主管人员”和“直接责任人员”问题的复函》（以下称《最高院研究室复函》）《最高人民法院关于印发<全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要>的通知》（以下称《审理金融犯罪案件纪要》）《最高人民法院、最高人民检察院、海关总署关于印发<办理走私刑事案件适用法律若干问题的意见>的通知》（以下称《办理走私刑事案件意见》）《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》《最高人民检察院关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》《最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发<关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见>的通知》《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》（以下称《办理环境污染刑事案件纪要》）等司法解释和政策文件中就“直接负责的主管人员”和“直接责任人员”的认定问题做了相应规定。

虽然上述规定关于责任人员具体表述有所区别，但从中仍然能够看出一些共性的逻辑，即应通过对一些因素的考量来界定“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”。笔者认为，结合上述文件中规定的考量因素，单位犯罪中责任人员的认定首先应从身份、行为和作用三个方面加以判断，且这三个方面必须同时具备，缺一不可。

第一，“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”应是单位的内部人员，在形式上可以是单位的正式职工也可以是单位的聘任或雇佣人员。虽然理论界对于追究单位犯罪中特定自然人刑事责任的理论根据存在诸多学说，但对于追究单位犯罪中特定自然人刑事责任的理由却基本一致，即认为单位只是法律拟制的人，其犯罪意志是单位中的一些成员的集体意志，其犯罪行为是通过单位中的一些自然人来实施的。因此，直接负责的主管人员和直接责任人员等自然人应当对自己决定实施的单位的犯罪活动承担刑事责任。所以，单位犯罪中责任人员的认定应首先进行身份要素的判断，即只有单位的内部人员方可认定为“直接负责的主管人员”或“其他直接责任人员”。若单位外部的人员参与了相应的犯罪行为并在单位犯罪中起到了重要作用，则应考虑共同犯罪的适用，而非将其认定为单位犯罪的责任人员。

第二，“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”应实施了参与单位犯罪的行为。单位犯罪中的直接责任应当是行为责任，而非身份责任，不能仅仅以某人具有单位负责人的身份，就将其认定为单位犯罪的责任人员。《最高院研究室复函》中关于“单位的领导人如果没有参与单位走私的组织、决策、指挥，或者仅是一般参与，并不起决定作用的，则不应对单位的走私罪负刑事责任”的规定，就明确体现了这一观点。此外，《审理金融犯罪案件纪要》《办理环境污染刑事案件纪要》中对关于“直接负责的主管人员”的规定，实质上也是对行为类型的列举。因此，单位内部人员能否被认定为单位犯罪的责任人员应以其实际参与了单位犯罪为必要条件。即使是对犯罪事项享有决策权的人员，若其未参与单位犯罪，也不应将其认定为单位犯罪的责任人员。

第三，“直接负责的主管人员”应是参与单位犯罪并起决定或支配作用的内部人员，“其他直接责任人员”应是参与单位犯罪并起重要或较大作用的内部人员。《最高院研究室复函》中规定，仅是一般参与，并不起决定作用的单位领导人不应对单位犯罪承担刑事责任。《审理金融犯罪案件纪要》中规定，其他直接责任人员是在单位犯罪中具体实施犯罪并起较大作用的人员；受单位领导指派或奉命而参与实施了一定犯罪行为的人员，一般不宜作为直接责任人员追究刑事责任。《办理走私刑事案件意见》中规定：“对于受单位领导指派而积极参与实施走私犯罪行为的人员，如果其行为在走私犯罪的主要环节起重要作用的，可以认定为单位犯罪的直接责任人员。”由此可见，并非所有参与单位犯罪的单位成员均应被认定为单位犯罪的责任人员，还需要通过其在单位犯罪中所起的作用进行具体甄别。

二、单位犯罪非法占用农用土地罪情形下几类典型人员的分析

根据《刑法》第三百四十二条之规定，非法占用农用地罪是指自然人或者单位违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。实践中行为人非法占地的类型多样、情况复杂，所以对非法占用农用地单位犯罪中责任人员的认定应在遵循基本认定标准的基础上，结合犯罪情形的特殊性进行具体分析。

（一）法定代表人是否属于责任人员的认定

《公司法》规定，公司法定代表人依照公司章程的规定，由董事长、执行董事或者经理担任。由于这些人员往往属于公司的经营管理者，导致司法实践中有观点认为，只要认定单位犯罪就当然地将法定代表人作为“直接负责的主管人员”予以追究。如前所述，笔者认为法定代表人作为责任人员的认定，也应综合考量身份、行为、作用以及责任等要素，结合具体案情进行具体判断。第一，法定代表人是否属于“直接负责的主管人员”，取决于法定代表人是否实际参与了单位犯罪。实践中，违法占地行为的实施往往不需要法定代表人进行决策，公司主管领导、项目负责人等依据自身权限决定以公司名义实施违法占地行为的情形并不鲜见。此种情形下，法定代表人实际上并未参与单位的犯罪行为，不应追究其刑事责任。此外，由于各种原因，“挂名法定代表人”的现象在实践中较为常见，如有的大型集团公司要求集团副总担任下属企业的法定代表人，但并不参与实际管理；有的企业投资人委托其父母、兄弟姐妹等近亲属担任法定代表人等。此时，“挂名法定代表人”同样由于缺少行为要件而不能被认定为单位犯罪的责任人员。第二，非法占用农用地罪属于故意犯罪，单位犯罪中法定代表人承担刑事责任要以其对犯罪行为具有主观故意为要件。如果法定代表人不知道单位实施非法占地行为的真实情况，不知道自己的行为是单位犯罪的重要环节，就不应追究法定代表人的刑事责任。实践中，法定代表人作为公司的管理者，其对具体业务的实施流程未必了解，特别是对于一些投资关系复杂的大型公司，法定代表人可能是投资人根据公司章程委派的，对于生产经营中的具体事项未必知晓。此种情形下，即便法定代表人参与了单位犯罪，也不能据此认定其为单位犯罪的责任人员。第三，单位犯罪的最终目的是获取利益，在判断法定代表人所起作用时，应将其是否在单位犯罪中获利作为重要的考量因素。如果法定代表人通过领取高额薪酬、行使利润支配权等方式在单位犯罪中获得了利益，则说明其在单位犯罪活动中发挥组织领导作用的可能性较大。相反，如果法定代表人仅是挂名而未在公司领取薪酬，或者薪酬收入跟单位犯罪行为没有任何关系，则应结合其他证据慎重认定法定代表人的责任。需要注意的是，实践中项目负责人或具体业务人员实施违法占地行为后才向法定代表人汇报的情形并不少见，若法定代表人在知晓单位犯罪行为后未予制止，那么，此种情形下法定代表人是否应承担刑事责任？《办理环境污染刑事案件纪要》中规定：“为了单位利益，实施环境污染行为，并具有下列情形之一的，应当认定为单位犯罪：……单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人得知单位成员个人实施环境污染犯罪行为，并未加以制止或者及时采取措施，而是予以追认、纵容或者默许的……”据此，有人认为只要法定代表人存在事后默许行为的，就应当认定为单位犯罪的责任人员。笔者并不赞同这种观点，因为在犯罪行为已经实施终了或者单位成员汇报后未再继续实施犯罪的情形下，不能仅因法定代表人对行为人实施的违法占地行为未作表态就将其认定为“直接负责的主管人员”。在认定非法占用农用地单位犯罪中非法定代表人的总经理、副总经理等高级管理人员的责任时，一般也应按照上述标准进行综合考量。

（二）业务管理部门人员是否属于责任人员的认定

建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资单位犯罪的具体实施往往是由业务管理部门人员在上级领导的安排、命令、指使下，以完成本职工作的形式开展的。此种情形下，业务管理部门人员具备参与单位犯罪的外在形式，因此还需要从作用和责任方面做进一步的分析判断。第一，只有在单位犯罪中起重要或较大作用的业务主管部门人员才能被认定为“其他直接责任人员”。单纯履行本职工作的行为在行为性质上具有中立性，即该业务行为可由他人代为实施、可通过其他方式产生相同的后果。而且该业务行为与惯常的业务行为没有本质上的差异，因此，对于单纯履行本职工作的人员不应被认定为单位犯罪的责任人员。第二，只有在业务管理部门人员对其自身行为属于单位犯罪组成部分具有明确认知，其自身意志与单位犯罪意志具有一致性的情形下才能将其认定为“其他直接责任人员”。在单位犯非法占用农用地罪时，要求相关业务管理部门人员明知自己根据单位要求所实施的行为是非法占用农用地的犯罪行为，并且积极促进或者放任这种行为的发生。如果行为人不知道自己执行的是单位的犯罪意志，或不认为自己的行为是犯罪行为，则不应当追究其刑事责任。实际上，《办理走私刑事案件意见》中关于“受单位领导指派而积极参与实施走私犯罪行为的人员，如果其行为在走私犯罪的主要环节起重要作用的，可以认定为单位犯罪的直接责任人员”的规定已体现了对行为人意志因素的要求，即要求行为人存在“积极参与”犯罪的情形。需要注意的是，假设业务管理部门人员对其实施的行为构成犯罪是有所认知的，此种情形下其是否一定应被认定为单位犯罪的责任人员呢？笔者认为，一般而言，业务人员对于单位交办的工作并不具有自主性，其实施业务行为并不是基于自身的意愿，而是由于其本身具有相应的工作职责，应单位的要求而实施，具有明显他决性。因此，在此情形下即使业务人员明知其业务行为属于非法占用农用地的犯罪行为，但考虑到其所处的立场，应当根据期待可能性理论排除其刑事责任。

（三）施工作业人员是否属于责任人员的认定

根据《刑法》第三百四十二条之规定，非法占用农用地罪在行为上表现为非法占用农用地并改作他用的行为。实践中具体实施非法占地行为存在占地单位内部员工进行施工作业，以及将施工工程承包给外部人员两种情形。笔者认为，具体施工作业人员因其行为属于受指派，不具有自主性，在具体犯罪行为中起不到主要作用，一般也不会被认定为直接责任人员。特别需要指出，在外部人员进行施工作业的情形下，由于其不是犯罪单位的内部成员，不具有身份要件，无论其是否知晓犯罪行为的存在，都不应将其认定为单位犯罪的责任人员。当然，不能完全排除其在知晓并参与实施了非法占用农用地犯罪行为的情形下，被认定为单位犯罪的共犯的可能性。

三、关于非法占用农用地罪中责任人员认定的辩护建议

建设项目压覆已设矿业权的，压覆重要矿产资源审批事关矿业权人重大利益。在压覆审批过程中，矿业权人应提高应对压覆问题的预见性和主动性，尽早着手解决压覆赔偿问题，善于运用法律手段维护自身权益。

第一，从身份、行为、作用三个方面入手，全面搜集有利证据。虽然《刑事诉讼法》明确规定办案机关应全面调取证明当事人有罪、无罪、犯罪情节轻重的各种证据，但是实践中部分办案人员往往抱着有罪思维，侧重于搜集有罪证据，对于当事人无罪或者罪轻的证据则怠于收集、调取或者在庭审中不予出示。为维护当事人合法权益，保证案件公正审理，辩护律师在阅卷时应从身份、行为、作用三个方面对案卷进行全面审阅，查找对当事人有利的证据，同时还应与当事人进行充分沟通，全面搜集办案机关未收集、调取的能够证明当事人不是单位内部人员、未参与犯罪行为或者不起决定、支配作用等方面的证据材料。

第二，从主观认识角度，论证当事人不具有有责性。“没有责任就没有刑罚”是近代刑法的一个基本原理。如前所述，作为单位构成要素的责任人员的意志具有双重特征：从属性和独立性，而之所以要求其对单位犯罪行为承担刑事责任，就在于其意志的相对独立性。如果在决策或者实施非法占用农地过程中，单位成员的意志主要体现的是从属性，其对单位犯罪行为的内容、性质和法律后果等没有明确的认知和判断，则不应当对单位犯罪行为承担责任。如在集体决策实施单位犯罪的场合，有些决策机构成员往往只是基于公司的决策机制单纯地履行表决义务，其对于单位犯罪事项并不知情或者缺乏认知能力，此种情形下由于缺乏责任要件不应将其认定为单位犯罪的责任人员。再如相关业务部门人员虽然客观上参与了单位犯罪，但若其对所实施的行为属于犯罪行为没有明确认知，则不能被认定为单位犯罪的责任人员。

第三，合理利用期待可能性理论进行辩护。所谓期待可能性，是指根据具体情况，有可能期待行为人不实施不法行为而实施其他适法行为。期待可能性的理论认为，如果不能期待行为人实施其他适法行为，就不能对其进行法的非难，因而不存在刑法上的责任。如《审理金融犯罪案件纪要》中就规定，受单位领导指派或奉命而参与实施了一定犯罪行为的人员，一般不宜作为直接责任人员追究刑事责任。因此，应重点从当事人所处的角色、地位以及其岗位职责等方面进行辩护。