矿产资源管理改革政策解读（二）：矿业权竞争性出让全面推开

近日，自然资源部发布了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，下称“6号文件”），6号文件虽取代了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝2019﹞7号，下称“7号文件”），但其对于矿业权出让方式、管理权限、净矿出让等管理规定与7号文件并无实质区别，因而我们将对于7号文件的解读文章予以重发，供读者参考。

矿业权出让方式是矿产资源管理制度的核心内容，矿业权市场化配置程度的高低，是市场经济发展水平在矿业领域的体现，也反映了政府部门对矿产资源的认知程度和管理理念。随着我国市场经济体制的不断完善，我国矿产资源管理经历了从计划走向市场，从行政审批到公开竞争出让的过程。《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称《意见》）中矿业权出让方式改革的内容，是矿业权出让制度改革的重头戏，集中体现了“充分发挥市场配置资源的决定性作用”的改革原则。为更好地理解本次矿业权出让制度改革，我们有必要回望过去走过的路，系统梳理矿业权出让方式的制度变化和历史沿革，再次站在新的起点上，去品味、理解本次矿业权出让方式改革的主要内容和重大影响。

一、矿业权出让方式制度变化历史沿革

1986年我国颁布实施《矿产资源法》以来，我国矿业权在出让方式上大概历经了从无偿行政审批，到以有偿行政审批为主、招拍挂市场竞争方式出让为辅，再到以招拍挂市场竞争方式出让为主、协议出让和行政审批为辅的三个阶段的变化。上述三个阶段的变化贯穿了两条主线，即从行政主导到市场竞争，从无偿审批到有偿取得。

（一）无偿行政审批方式出让

根据1986年颁布实施的《矿产资源法》和1994年颁布实施的《矿产资源法实施细则》的规定，矿产资源勘查实行登记制度，矿产资源开采实行审批制度。其重要背景是当时矿产资源勘查开采的主体是国有企业，几乎没有社会民营资本进入勘查开采领域。在制度设计时，矿产资源勘查开采的基本流程是，国有地勘单位依照国家统一安排开展找矿工作，向矿产资源管理部门依法进行勘查登记，勘查资金由国家统一供给，找矿成果全部上缴国家，再由国有矿山企业依法申请取得采矿许可证。

所以在1996年修改《矿产资源法》之前，并不存在矿产资源有偿取得的概念，矿业权的取得全部通过申请方式获得行政机关审批。其表现形式是国有地勘单位依法登记，以及国有矿山企业申请取得采矿许可证（允许乡镇集体矿山企业开采国营矿山企业矿区范围内的边缘零星矿产），实质是地质矿产管理机关通过行政审批行为，对矿产资源进行统一配置。

必须指出的是，为体现矿产资源国家所有权益，法律规定矿产资源实行有偿开采，矿山企业开采矿产资源的，需要交纳资源税和矿产资源补偿费。事实上，在我国矿业权取得制度的演变过程中，矿产资源有偿开采制度是一以贯之的，发生变化的是矿业权的取得方式及是否支付对价。

（二）有偿行政审批出让为主，竞争性方式出让为辅

由于实行矿业权无偿取得，矿产资源完全由行政权进行配置，矿业权人在开采过程中浪费矿产资源的现象十分严重，国家作为矿产资源所有人的权益受到了极大的损害。随着市场经济体制的建立和发展，矿业权的有偿取得和以竞争方式出让制度逐步建立和完善。

1996年，全国人大常委会对《矿产资源法》进行了修订。1996年《矿产资源法》明确要求探矿权采矿权实行有偿取得制度，但对探矿权采矿权出让方式仍然规定的是按照批准申请的方式进行。

1998年出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)和《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)进一步明确，探矿权采矿权有偿取得主要体现为缴纳探矿权、采矿权价款和使用费。在出让方式中，规定探矿权人和采矿权人可以通过招标投标的方式有偿取得探矿权和采矿权。但这两部行政法规中缺乏招投标的实施范围和具体操作性规定，实践中绝大部分的探矿权采矿权仍然通过批准申请方式出让，鲜见招投标方式出让矿业权的案例。但行政法规关于招投标出让矿业权的规定，为以后矿产资源管理机关制定具体政策，引入了市场竞争方式出让矿业权提供了依据。

随着市场经济的发展和矿业投资的升温，单纯以批准申请的方式授予矿业权，既不能体现对各类市场主体的公平原则，也不利于调动矿业投资的积极性，不少地方开始探索开展了市场竞争方式取得矿业权的尝试。根据地方的实践经验成果，2000年原国土资源部出台《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号，以下简称309号文），规定矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。在已有招标出让方式的基础上，增加了拍卖的出让方式。

为进一步规范矿业权市场竞争出让行为，明确出让适用范围， 2003年原国土资源部出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号，以下简称197号文），在309号文的基础上，又增加了挂牌出让方式。同时，该文件规定了招标拍卖挂牌适用的范围和条件，以及招标拍卖挂牌的具体操作性规定，具有较好的可操作性。

但必须指出的是，虽然309号文和197号文规定了通过市场竞争方式出让矿业权，但实践中309号文和197号文并未得到很好的执行，批准申请方式出让矿业权仍然是最常见的。

（三）竞争性出让方式为主，申请在先、协议出让为辅

针对矿业权出让领域存在的问题，在矿产资源开发秩序整顿工作的基础上，原国土资源部于2006年1月印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号，以下简称12号文），明确了矿业权出让分为申请在先、招拍挂、协议方式三种，并且根据矿种和勘查开发风险程度，具体规定了每种出让方式适用的情形。其中需要注意的是，以协议方式出让矿业权的概念第一次出现。协议出让相比较申请在先，要求矿产资源主管部门必须通过集体会审，从严掌握。协议出让的探矿权采矿权价款不得低于类似条件下的市场价。协议出让和招拍挂方式出让相比，协议出让有严格的适用条件，目的是为特殊主体或者特殊条件的开发项目定向配置矿业权。

12号文规定矿业权出让方式具体内容如下：

以申请在先方式出让探矿权的情形：属于《矿产勘查开采分类目录》(以下简称《分类目录》，为12号文附件)规定的第一类矿产的勘查，并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内。

以招标拍卖挂牌方式出让探矿权的情形：1、《分类目录》规定的第二类矿产；2、《分类目录》规定的第一类矿产，已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。

以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权的情形：1、《分类目录》规定的第三类矿产；2、《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，探矿权灭失、但矿产勘查工作程度已经达到详查(含)以上程度并符合开采设计要求的矿产地；3、《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，采矿权灭失或以往有过采矿活动，经核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地。

以协议方式出让探矿权采矿权的情形：以招标拍卖挂牌方式出让探矿权采矿权有下列情形之一的，经批准允许以协议方式出让。1、国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；2、已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；3、经省(区、市)人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开发项目；4、国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。

2006年9月国务院批复同意的《财政部国土资源部发展改革委关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案 》（国函﹝2006﹞102号）中明确规定：实施方案发布之日起，试点省（区）出让新设煤炭资源探矿权、采矿权，除特别规定的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式有偿取得。

2006年10月财政部、原国土资源部联合印发《财政部国土资源部关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建﹝2006﹞694号），规定探矿权、采矿权全面实行有偿取得制度。国家出让新设探矿权、采矿权，除按规定允许以申请在先方式或以协议方式出让的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。

2012年原国土资源部印发了《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发﹝2012﹞80号，以下简称80号文），进一步规范了协议出让探矿权采矿权的具体情形、批准权限和办理程序。准许以协议方式出让探矿权、采矿权包括下列五种情形：1.国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地；2.省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目；3.为列入国家专项的老矿山(危机矿山)寻找接替资源的找矿项目；4.已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；5.已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。可以看出，根据实践中总结的规律，80号文对12号文规定的协议出让矿业权范围作了一定程度上的扩张。

2015年原国土资源部印发了《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资规﹝2015﹞3号），其中关于协议出让矿业权的范围和80号文件没有原则性变化。

自2006年12号文件出台以来，以市场竞争性方式出让成为矿业权出让的主要内容，申请在先方式和协议出让方式受到严格的限制，通过市场配置矿产资源的局面基本形成。

二、2017年以来矿业权出让方式改革探索

我国矿业权出让方式虽然经历了从单一申请在先到竞争性出让为主的深刻变化，在维护国家所有者权益、优化资源配置、促进市场公平竞争等方面发挥了重要作用。但随着经济社会发展形势的变化，矿业权出让市场竞争不充分、有偿取得制度落实不到位、制度体系不完善等问题日益凸显，进一步深化矿业权出让方式改革势在必行。

按照生态文明体制改革总体部署， 2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《矿业权出让制度改革方案》（以下简称《改革方案》），作为矿业权出让制度改革的指导性文件。

《改革方案》提出，要坚持市场竞争取向，遵循矿业发展规律。充分发挥市场配置资源的决定性作用，进一步扩大市场竞争出让范围。从两个方面规定矿业权出让方式改革：

一是全面推进矿业权竞争性出让。针对市场竞争不充分问题，为避免人为技术判断，造成自由裁量权过大而引发各种风险，按照“竞争出让是惯例，非竞争出让是例外”思路，《改革方案》规定，除特殊情形外，矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让，由市场判断勘查开采风险，决定矿业权出让收益。以拍卖方式进行矿业权竞争性出让的，流拍后可以实行挂牌方式出让；以挂牌方式出让的，应有一定的公示期，存在竞争的，以最高报价确定竞得人；以招标方式出让的，依据招标条件综合择优确定竞得人，并将报价金额确定为矿业权出让收益。

二是严格限制矿业权协议出让。《改革方案》规定，协议出让范围严格控制在国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，以及大中型矿山已设采矿权深部。即将之前允许以协议方式出让矿业权的5种情形调整减少为2种情形，除此之外，其他情形一律不予协议出让。同时，对协议出让程序和事后监管做了更严格的规定：协议出让必须实行集体决策、价格评估和结果公示；以协议出让方式取得的矿业权，10内年原则上不得转让。

严格控制协议出让范围，目的是进一步充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，防止以协议出让行政配置资源的方式带来不公平、不平等竞争以及由此产生的相关廉政风险问题。

为了贯彻落实《改革方案》的内容，原国土资源部选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省（自治区），开展矿业权出让制度改革试点。6个试点省区先后出台了矿业权出让制度改革试点工作实施方案，按照《改革方案》的精神进一步细化矿业权出让方式改革内容并付诸实施，比如江西对协议出让范围方面，在《改革方案》规定的“大中型矿山已设采矿权深部”的基础上，增加了“大中型矿山已设采矿权上部”的情形，为矿业权出让方式改革积累了宝贵的经验。

三、《意见》关于矿业权出让方式改革的主要内容及影响

本次出台的《意见》共十一条内容，其中第一条和第二条都是关于矿业权出让方式改革的内容，按照《改革方案》的精神，进一步明确了不同矿业权出让方式的适用范围。

（一）明确规定全面推进矿业权竞争性出让

一是关于公开竞争出让的范围。除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。

二是关于招拍挂出让的结果要求。以招标方式出让的，依据招标条件，综合择优确定中标人。以拍卖方式出让的，应价最高且不低于底价的竞买人为竞得人；以挂牌方式出让的，报价最高且不低于底价者为竞得人，只有一个竞买人报价且不低于底价的，挂牌成交。

（二）明确了矿业权协议方式出让的范围和条件

一是稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，可以协议方式向特定主体出让矿业权。这主要是从国家资源战略和经济安全的角度出发，充分考虑矿种特殊性以及项目特殊性，为实现矿业权管理的目的留有余地。

二是除普通建筑用砂石土类矿产以外，已设采矿权深部或上部的同类矿产，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权或者采矿权。这样规定主要是基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑。特别需要指出的是，《意见》协议出让范围在“采矿权深部”基础上增加“采矿权上部”，体现了汲取试点经验和实事求是的精神。

三是除已设采矿权深部或上部需要协议出让的之外，其他协议出让情形，地方自然资源主管部门须征求同级地方人民政府意见；需自然资源部协议出让的矿业权，应先征求省级人民政府意见。

四是协议出让矿业权，必须实行价格评估、结果公示，矿业权出让收益由自然资源主管部门根据评估价值、市场基准价确定。

关于油气矿业权竞争性出让改革的内容，我们将单独解读，不在本文中讨论。

（三）改革的主要影响

一是矿业权出让方式改革意义重大，值得充分肯定

全面推进矿业权竞争性出让，有利于充分实现市场在矿产资源配置中的决定性作用，有利于建立一个公开公平公正的矿业权市场，有利于切实维护国家所有者权益，有利于解决矿产资源开发领域长期存在的突出问题，有利于保护矿业权人的合法权益，有利于构建新的良性的矿产资源开发秩序，从而全面提高矿产资源对经济社会发展的保障能力。

二是申请在先出让方式将彻底退出历史舞台

申请在先行政审批方式曾长期在我国矿业权出让中发挥重要作用，但随着时代的进步，其历史使命已经完成。《意见》没有关于申请在先出让方式的任何表述，证明通过申请在先审批授权矿业权的方式已经彻底结束。基础性、公益性、战略性地质矿产勘查工作由国家出资完成，商业性地质找矿项目一律设置探矿权后出让，这也符合地质找矿投资的基本规律，竞争性方式出让矿业权并不会影响矿产资源对国家经济和社会发展的保障作用。

三是协议出让范围锁定，或许给后续矿政管理带来困难

《意见》取消了原来规定的已设矿业权需要整合，或者利用原有生产系统扩大勘查开采范围，或者因整体勘查需要扩大勘查范围可以协议出让的情形，这不利于解决我国矿山开发中实际存在的大矿小开、一矿多开等问题。同时，必须认识到现实是复杂多变的，未来矿产资源管理实践中可能会出现，需要在现有规定之外以协议方式出让矿业权的特殊案例，《意见》无法为这类问题的解决提供政策依据。

四是要求主管部门必须切实转变观念和提高管理水平

全面推进矿业权竞争性出让，其最根本的变化就是在矿业权出让中，自然资源主管部门的角色发生根本性变化，从原来被动审批到主动出让，这就要求自然资源主管部门，一方面必须及时组织矿业权出让，保障国家经济社会发展对矿产资源的需求；另一方面必须做好出让事前准备、事中和事后监管工作，避免或者减少因出让不当带来的风险。

第一，事前充分准备。自然资源主管部门组织出让矿业权，要根据矿产资源规划和矿产品市场供需情况，充分尊重矿产资源勘查开采规律，结合基础地质调查以及区域地质矿产调查等工作成果，或者以往的矿产资源储量报告，制订科学可行的矿业权出让方案。出让方案在制订过程中，为了增加的科学性和针对性，可以事先征求社会投资主体的意见和建议。

第二，事中组织出让。矿业权出让无论采取招标、拍卖、挂牌哪种方式，均是一项复杂且严肃的政府行为。自然资源主管部门应当编制详尽的矿业权出让文件，明确标的矿权基本情况、出让方式、资质条件、风险提示、现有地质勘查资料、结果评定标准、勘查开发约束性条件、监督投诉途径以及合同示范文本等诸多内容，适时发布出让公告，明确现场探勘和答疑问题，提供资料查询服务，各个节点预留充分的时间，保证矿业权出让的公平性、科学性和严谨性。

第三，事后强化监管。矿业权招拍挂出让完成仅仅是第一步，为保证竞争性出让目的的实现，必须加强出让之后的监督管理。首先应当签订矿业权出让合同，明确规定出让双方权利义务、后续监管要求及违约责任等内容，作为在勘查开采期间约束双方最重要的依据；其次，按照合同约定办理矿业权登记，彻底改变之前名为登记、实为审批的性质，把登记作为保障矿业权人权益的重要抓手，实施真正的物权登记。最后，要加强监督检查，确保矿业权人履行合同约定的责任和义务，在勘查或者开发中遵守相关法律政策规定，实现了矿产资源开发和保护有机统一。

我们认为，《意见》是按照《改革方案》的原则要求，在充分吸收试点实践经验的基础上，对矿业权出让方式作出了明确的规定。《意见》的出台，表明矿业出让方式改革重锤落下、大局已定，并且已经和即将修改的《矿产资源法》进行了衔接，所以可能在未来相当长一段时间内成为矿业权出让管理的基础性文件。

未来已来，将至已至。矿业权全面竞争性出让终于全面落地，既让我们为多年改革探索成果而感到欣喜，同时又对市场在矿产资源配置中发挥决定作用有了更多期待。政府的归政府，市场的归市场。让我们相信科学、相信规律、相信常识，共同努力构建我国矿政管理和矿业行业的健康新秩序。