矿业律师丨生态环境损害赔偿相关争议问题分析

导语：建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革的重要组成部分，是党中央、国务院作出的重大决策。对于修复受损的生态环境，切实维护人民群众环境权益具有重要意义。但由于我国的生态环境损害赔偿制度尚处于初建阶段，与之相关的法律概念尚不够明晰，实施规则也失之简单和抽象，导致实践中对于赔偿权利人范围、责任构成要件、赔偿范围、鉴定意见审查标准等问题仍存在不同理解。鉴于此，本文拟基于对生态环境损害赔偿制度和实务案例的梳理，就生态环境损害赔偿实践中存在的争议问题进行分析，以期为赔偿义务人应对生态环境损害赔偿磋商和诉讼提供一些参考。

一、我国生态环境损害赔偿制度的发展历程

改革开放以来，我国经济得到了迅速发展，目前已成为世界第二大经济体。但由于以往经济发展中存在发展理念落后、发展方式粗放、片面追求经济增速等现象，随之而来的生态破坏、环境污染等问题也日益凸显。为了着力破解“企业污染、公众受害、政府埋单”的“公地悲剧”问题，早在2012年，党的十八大报告中就提出要“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次提出“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任”。生态环境损害的救济问题正式被纳入到公共政策视野。

2015年，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发[2015]12号）中将“基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系”确定为我国生态文明建设的主要目标之一，生态环境损害赔偿被作为我国生态文明制度体系建设的重要一环。为加快建立系统完整的生态文明制度体系，同年9月中共中央、国务院制定并颁布了《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要“严格实行生态环境损害赔偿制度”，“健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制”。同年12月，党中央和国务院开始通过试点方式探索建立生态环境损害赔偿制度，印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，对试点原则、制度适用范围以及赔偿权利人、赔偿义务人、赔偿磋商、赔偿诉讼等内容做了基本规定。

2017年年底在试点经验基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下称《改革方案》），正式将生态环境损害赔偿制度由试点推向全国。

2020年5月颁布的《民法典》则以法律形式正式确立了生态环境损害赔偿制度，为生态环境损害赔偿提供了实体法依据。同年8月，生态环境部联合最高法、最高检以及司法部、财政部等8个部门印发了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，针对地方开展生态环境损害赔偿工作实践中遇到的案件线索发现、索赔启动、损害调查等问题提出的业务指导意见。

2022年4月，生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等11个部门印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下称《管理规定》），对生态环境损害赔偿的重点工作环节作出了细化规定，进一步巩固了改革成果，为生态环境损害赔偿工作的规范化提供了规则支撑，标志着我国已在全国范围内初步构建了生态环境损害赔偿制度。

二、我国生态环损害赔偿制度的重点内容

2022年颁布的《管理规定》，在2017年《改革方案》的基础上，对生态环境损害赔偿的相关主体、赔偿范围、责任承担及工作程序等重点内容作了细化规定。

1、相关主体

根据《管理规定》，生态环境损害赔偿的相关主体包括赔偿权利人和赔偿义务人。其中，赔偿权利人包括国务院授权的省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）；赔偿义务人则是指违反国家规定，造成生态环境损害的单位或者个人。

需要注意的是，2017年《改革方案》中所规定的赔偿权利人除了省级、市地级政府外，还包括受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门即自然资源部。（中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》中规定，国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。）《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下称《生态环境损害赔偿若干规定》)中也规定自然资源部可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。这就意味着现行有效的法律和政策文件中对于赔偿权利人的范围存在不同规定。关于两者如何适用的问题，笔者认为，虽然《改革方案》和《生态环境损害赔偿若干规定》至今仍然有效，但考虑到《管理规定》是根据中央改革部署，由生态环境部在总结改革试点、试行实践经验的基础上制定，并经中央全面深化改革委员会审议通过的，在两者规定不一致时，还是应以《管理规定》为准。

2、赔偿范围

《管理规定》印发之前，《改革方案》《生态环境损害赔偿若干规定》以及《民法典》中已经就生态环境损害的相关赔偿内容做了规定（见下表）。《管理规定》出台后，沿袭了《民法典》的规定，将生态环境损害赔偿范围界定为以下5个方面：（1）生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；（2）生态环境功能永久性损害造成的损失；（3）生态环境损害调查、鉴定评估等费用；（4）清除污染、修复生态环境费用；（5）防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

国家层面关于生态环境损害赔偿范围的规定

3、责任承担

根据《民法典》第一千二百三十四条之规定，责任人因生态环境损害行为所承担的侵权责任首先是“生态环境修复责任”，只有在生态环境无法修复时才适用损害赔偿责任，其目的是为了使受损的生态环境能够得以及时修复。

《管理规定》中对修复责任的目标做了具体规定，即“应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平”。根据环境保护部办公厅2014年印发的《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》，“基线水平”是指污染环境或破坏生态行为未发生时，受影响区域内人体健康、财产和生态环境及其生态系统服务的状态；“生态环境风险可接受水平”是指综合考虑科学、社会、经济和政治因素，依据危害性和脆弱性分析、成本效益分析、技术手段的可行性分析等确定的人体健康或生态系统的可容忍的风险水平。

此外，生态环境无法修复的情形下，《管理规定》还允许责任人在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，但对于替代修复的具体方式则未做明确规定。从司法实践来看，各地法院在积极探索修复责任承担方式的过程中，提出了增殖放流、补种复绿、异地补植、购买碳汇、劳务代偿等多种替代性修复方式，湖北、江苏等地还建立了生态环境损害赔偿示范基地，对于生态环境无法修复的，判令责任人在示范基地内开展替代性修复措施，追求集中修复规模和效果。

4、工作程序

《管理规定》对于赔偿权利人开展生态环境损害赔偿的工作程序做了详细规定，具体包括以下7个步骤：

（1）线索筛查。由赔偿权利人指定的部门或机构，定期通过环保督察案件、突发生态环境事件、刑事犯罪案件、投诉举报等渠道定期组织筛查发现生态环境损害赔偿案件线索。

（2）索赔启动。由赔偿权利人及其指定的部门或机构在发现或者接到案件线索后三十日内进行初步核查。对已造成生态环境损害的，立案启动索赔程序。对于责任人已经履行赔偿义务、责任人灭失、法院已判决、合法排污、损害显著轻微且无需赔偿的情形，可以不启动索赔程序。

（3）损害调查。索赔启动后，由赔偿权利人及其指定的部门或机构，围绕生态环境损害是否存在、受损范围、受损程度、是否有相对明确的赔偿义务人等问题进行损害调查，形成调查结论，并提出启动索赔磋商或者终止索赔程序的意见。

（4）鉴定评估。赔偿权利人及其指定的部门或机构可以在损害调查期间，单独委托符合条件的环境损害司法鉴定机构或者生态环境、自然资源、住房和城乡建设、水利、农业农村、林业和草原等国务院相关主管部门推荐的机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告，或者与赔偿义务人协商共同委托上述机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告。对于损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，则可以委托专家出具专家意见，或者根据案件资料自行认定。

（5）赔偿磋商。由赔偿权利人及其指定的部门或机构制作并发出磋商告知书，赔偿义务人在答复期限内同意磋商的，则组织召开磋商会议，就修复方案、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商。双方磋商达成一致的，共同签订赔偿协议，且可就赔偿协议向法院申请司法确认。

（6）诉讼。双方磋商未达成一致的，由赔偿权利人及其指定的部门或机构向法院提起诉讼。需要注意的是，根据《生态环境损害赔偿若干规定》第一条和第五条之规定，赔偿磋商是生态环境损害赔偿诉讼的前置要件，未履行磋商程序的，人民法院将不予受理。

（7）修复效果评估。由赔偿权利人及其指定的部门或机构组织对修复效果进行评估，经评估，修复效果未达到赔偿协议或者生效判决规定修复目标的，则要求赔偿义务人继续开展修复，直至达到要求。

三、生态环境损害赔偿实践中的争议问题

1、生态环境损害赔偿诉讼中原告主体的确定

《改革方案》和《生态环境损害赔偿若干规定》中规定，省级、市地级政府（包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府）及其指定的相关部门、机构以及受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门能够作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。根据上述规定，省级、市地级政府具有提起生态环境损害赔偿之诉的原告资格是明确的，但对于省级、市地级政府能够指定的部门或机构的具体范围则缺少进一步界定。这就导致各地政府在具体理解和适用上存在分歧，如广东省、福建省、武汉市、青岛市等地明确规定，省、市政府只能指定其所属相关部门或机构依法提起诉讼；银川市、衡阳市、湘潭市等地则将市政府可指定的范围扩大至县级人民政府及其相关部门或机构。

笔者认为，省级、市地级政府能够指定的部门或机构应当仅包括其所属部门或机构，不应将下级人民政府及其相关部门或机构纳入到指定范围。首先，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定，所谓的“部门或机构”是指各级人民政府所属的工作部门或行政机构，人民政府本身不属于“部门或机构”的范畴。其次，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中明确规定，各级人民政府的工作部门由本级人民政府统一领导。省级、市地级政府直接指定下级政府所属部门或机构提起生态环境损害赔偿诉讼，显然与上述规定不符。

此外，还有部分省市通过地方性规范文件直接将县级人民政府纳入到生态环境损害赔偿权利人的范畴。如《海南省生态环境损害赔偿启动和磋商工作规则》中规定，本规则所称生态环境损害赔偿权利人，是指海南省县级以上人民政府；《无锡市生态环境损害赔偿制度改革实施方案（试行）》中规定，市政府及各市（县）区政府是无锡市行政区域内生态环境损害赔偿权利人。笔者认为，我国《民法典》第一千二百三十四条中明确将环境公益侵权责任请求权的行使主体规定为“国家规定的机关或者法律规定的组织”。而国家层面的规范性文件及最高院的司法解释中均未将县级或县级以下人民政府纳入环境公益请求权主体范围。因此，地方规范性文件直接将县级政府规定为生态环境损害赔偿权利人缺少上位法依据。即使在《民法典》施行之前，《生态环境损害赔偿案件若干规定》中也已明确将生态环境损害赔偿权利主体限定为省级、市地级政府，地方政府在根据《生态环境损害赔偿案件若干规定》制定的地方规范性文件中直接扩大权利主体范围显然与上位文件相矛盾。而且，从目前的司法案例来看，对于县级或县级以下人民政府提起的生态环境损害赔偿之诉，法院一般也会以原告主体不适格为由裁定驳回起诉。（如(2020)津02民初2036号天津市静海区子牙镇人民政府与刘梦松侵权责任纠纷一审民事裁定书中认为子牙镇政府并非法律规定的适格主体，无权提起生态环境损害赔偿之诉；(2020)鲁11民初428号五莲县人民政府与吴希庆、李欣仁一审民事判决书中认为，五莲县政府能够作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。）

2、环境公益侵权责任认定中“国家规定”的界定

鉴于生态环境保护和经济发展都属于公共利益，为了平衡两种公共利益，2015年的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中为环境公益侵权责任设置了一项不同于一般环境侵权责任的构成要件，即“违反法律法规”。2020年颁布的《民法典》中进一步将“违反法律法规”的表述修改为了更广泛意义上的“违反国家规定”。究其原因，是因为一般而言依照国家规定或者符合国家规定实施的行为所造成的生态环境损害属于国家许可或允许的范围。即使这一损害结果超过了环境本身的承载能力，也只能说国家制定的规则不够合理，而不能归责于行为人。此外，从另一个角度来讲，行为人在取得国家许可或允许时，按照国家规定缴纳了开发利用自然资源的相关费用（如税费、排污费等），实际上已就生态环境损害行为承担了相应的责任。

关于“国家规定”的范围，目前理论界存在狭义解释和广义解释两种不同观点。持狭义解释论者认为，“国家规定”应当特指国家法律、行政法规、国务院规章以及国家标准，地方性法规和规范性文件等均不应纳入其列；持广义解释论者认为，国家政策性规定、国务院规范性性文件以及地方性法规、规章和规范性文件也应纳入到“国家规定”的范围。

最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编的《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》一书中，将“国家规定”的范围界定为体系化的法律规定（包括法律、行政法规、司法解释、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章）、国家政策性规定以及国家标准。笔者认为上述界定与我国《立法法》的相关规定和我国的立法现状是相符的。首先，根据《立法法》第72条和第82条的规定，地方性法规和地方政府规章可以对环境保护事项做出规定，因此，从立法权限的角度来看，将地方性法规和地方政府规章纳入到“国家规定”的范围是妥当的；其次，鉴于我国的环境公益损害救济制度是在国家政策的推动下持续发展和完善的，在环境公益损害责任的认定过程中，不能也无法回避国家政策与法律规定相交织的客观事实，因此，将国家政策纳入到“国家规定”的范围符合我国目前的立法现状。

3、调查机关单方委托鉴定所形成意见或评估报告的效力

鉴于生态环境损害事实、损害程度、损害价值量化等都属于专业性较强的问题，调查人员一般不具备对这些专业问题进行直接认定的专业能力，因此，《管理规定》中明确规定，赔偿权利人及其指定的部门或机构在调查过程中可以委托符合条件的专业机构针对专业性问题出具鉴定意见或鉴定评估报告。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2019〕19号，以下称《民事证据规则》）第四十一条之规定，调查机关自行委托鉴定所形成的鉴定意见或鉴定评估报告，虽然不属于民事诉讼法所规定的八种法定证据类型之一的“鉴定意见”（我国民事诉讼法中所规定的鉴定特指司法鉴定，即由人民法院委托有资质的鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。），但我国法律允许当事人将自行委托有关机构或者人员出具的意见作为证据提交法院，即认可该类书面意见的证据资格。

但需要注意的是，由于单方委托鉴定时，相关鉴定资料均是由委托方提供，且鉴定机构的鉴定资质、工作程序、鉴定方法等也未接受对方当事人或人民法院的监督，因此，其所形成意见的合法性、真实性及科学性尚需对方当事人的认定。《生态环境损害赔偿若干规定》第10条中就规定，当事人在诉前委托相关机构所出具的书面意见，需经当事人质证并符合证据标准的，方可作为认定案件事实的根据。

司法实践中，对于一方当事人单方委托所形成书面意见，一般准用私文书证的质证规则进行处理。赔偿义务人可以着重从以下几个方面进行审查和质证：

一是鉴定机构是否具有法定的资格、资质。根据《管理规定》第20条之规定，调查机关委托的鉴定机构应当具有环境损害司法鉴定资质或者属于生态环境、自然资源、住房和城乡建设、水利、农业农村、林业和草原等国务院相关主管部门推荐的机构。

二是鉴定程序、方法等是否符合生态环境损害鉴定评估技术指南。为了规范生态环境损害鉴定评估工作，生态环境部于2020年制定并印发了《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲和关键环节 第1部分：总纲》等六项标准，对生态环境损害鉴定评估的一般性原则、程序、内容和方法做了明确规定。因此，被告在质证时，应对损害调查的内容和程序（如是否按要求进行布点采样、分析检测、现场踏勘等）、因果关系的分析（如是否进行了排他性分析）、生态环境损害价值量化方法的选择等比照生态环境损害鉴定评估技术指南的相关规定进行审查。

三是意见所依据的资料是否真实可靠。由于单方委托鉴定所形成的意见，其所依据的资料全部是由委托方提交的，未经过法院组织双方当事人进行举证质证。因此，在对鉴定意见进行质证时，不但要对意见本身的证据能力进行审查，还要审查其所依据资料的合法性、真实性、关联性有无问题，以及该等资料是否符合相关规范对鉴定材料完整性的要求。

四是意见与其他在案证据是否矛盾。根据《民事证据规则》的规定，民事证据证明力的有无和大小，是由审判人员运用逻辑推理和日常生活经验，通过自由心证完成的。因此，若当事人单方委托所形成的书面意见与其他在案证据不一致或存在矛盾之处，则在相当程度上会影响法官对于其证明力的判断和认定，进而影响法官对其的心证结论。

4、因追究生态环境损害责任所产生相关支出的合理性审查

如前所述，从《民法典》《管理规定》以及《生态环境损害赔偿若干规定》中关于生态环境损害赔偿范围的规定来看，义务人所要承担的赔偿费用基本上可以归纳为两类，即因生态环境损害而产生的损失和因追究生态环境损害责任所产生的相关支出。前者包括生态环境修复期间服务功能的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，清除污染、修复生态环境费用以及防止损害的发生和扩大所支出的费用；后者包括生态环境损害调查、鉴定评估等费用，律师费以及其他为诉讼支出的费用。

实践中，由于法律规定损害调查、鉴定评估等事务性费用最终都是由赔偿义务人承担，作为赔偿权利人的行政机关往往对于这部分费用的高低和合理性并不在意。这就导致该部分费用畸高且大于生态环境损害赔偿费用的现象时有发生。如天津市第三中级人民法院(2019)津03民初217号案件中，法院最终判定赔偿义务人承担的生态环境损害恢复费用仅为6.1万元，但评估费和律师费合计却有20.6万元。

笔者认为，对于赔偿权利人支出的事务性费用，《改革方案》和《生态环境损害赔偿若干规定》中实际上都做了限制性规定，即赔偿义务人所要承担的是赔偿权利人因追究生态环境损害责任所产生的合理费用。而且《管理规定》中还明确规定，对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，委托鉴定评估并不是唯一选择，还可以采取由专家出具专家意见或自行认定的方式。因此，司法机关在对该部分费用进行认定时，应当审查鉴定评估的必要性以及费用的合理性，而不是一味地全部认定。