时隔10年，中央再次召开最高规格会议，一句表述引人关注

文 | 付一夫

时隔十年，中央再次召开最高规格的城市工作会议。

据新华社报道，2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行，会议提出了“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”这一重要判断，奠定了下一阶段城市工作的主要基调。在此基础上，会议针对房地产未来发展作出了一系列重要的部署，并重点提到“加快构建房地产发展新模式”，为房地产市场划定了新路子、高品质、控风险的发展路径。

值得注意的是，此次会议特别将“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展”置于城市工作七大重点任务之首，这不仅是此前政策思路的延续，而且还彰显出县城作为新型城镇化重要载体的地位得到了进一步提升。

而背后的深层次原因，值得我们思考。

1

县，在汉语词典中的解释是：“一级行政区划单位，由地区、自治州、直辖市领导”。我国的县起源于春秋，推广于战国，定制于秦朝。司马迁在《史记》中就曾写道，“郡县治，天下无不治。” 纵观历史，县制已走过了2000多年的风雨进程，历朝历代的各行政层次都曾发生过较大的嬗变，唯独县制无朝废设。

在我国经济版图上，县城占据着极为重要的地位。从城乡协同发展的角度来看，县城发挥着承上启下的作用，向上承接大中城市的辐射，向下则是引领乡村经济发展；从人口规模的角度看，按照官方统计，我国县域常住人口约为7.48亿人，占全国总人口比重超过50%；从经济规模角度看，截至2024年县域经济总量已占全国GDP的近40％，对国民经济的贡献持续提升，已然成为推动区域协调发展的重要力量。

为什么要把县城作为我国城镇化的重要载体？直接原因，自然是县城的城镇化率偏低。

根据国家统计局数据，2024年末我国城镇化率达到67%，其中大城市普遍超过70%，而深圳更是接近100%。相比之下，我国县域的城镇化率尚不足40%，这一数值不仅远低于全国整体水平，甚至不到部分大城市的一半。

究其原因，在于我国县城人口“流而不留”的格局，“工作在县城，生活在农村”的现象十分普遍，超过2/3的务工农民常年往返于县城和农村之间，“城乡双栖”、“工农兼业”、“城乡通勤”堪称是这类人群的日常写照。将县城作为城镇化的重要载体，显然有利于我国城镇化水平的进一步提升。

除此之外，还有三方面原因不容忽视：

第一，把县城作为我国城镇化的重要载体，是缓解“大城市病”、助力新型城镇化发展的客观需要。

眼下，我国区域人口分布存在着不合理的局面，大城市的人口密度明显要高于中小城市与县城农村地区。从数据上看，我国一二线城市土地面积约占全国的5％，但却吸纳了全国14亿人口中的近4亿人。这种极不平衡的人口分布格局与大城市的社会环境承载力显然不相匹配，如此便使得很多大城市出现人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等“大城市病”，客观上加剧了城乡发展的失衡与城镇化质量的打折。

如此一来，推动县城城镇化就成为了缓解这些问题的关键所在，不仅可以吸引大城市的人口回流县城，还有利于开拓新的投资消费空间，这与新型城镇化中“集约高效、包容共享、绿色低碳”等理念也是相吻合的。

第二，把县城作为我国城镇化的重要载体，是改善“新市民”生活状况、提升县城居民生活质量的现实选择。

随着我国经济社会持续发展，越来越多的农村人口通过就业、入学等方式转入城镇，成为了名副其实的“新市民”，而在城镇工作生活的农民工人数更是接近3亿，我国的常住人口城镇化率也达到了67%。

不过从另一个角度看，我国的户籍人口城镇化率却只有48％左右，与常住人口城镇化率之间存在近20个百分点的缺口，形成明显的倒挂态势，而这一缺口的主要构成就是以农民工为代表的“新市民”群体；换言之，虽然他们已经属于常住城镇人口，并在城镇里工作和生活，但很多人都还没有户口，由此引发了一系列困难和阻碍，包括就业创业、租房买房、孩子上学、老人养老等等，同时也造成了农民工在工作地和居住地间“钟摆式”地迁移，继而引发“春运难”“留守儿童”等社会问题。

因此推动县城城镇化，有利于引导农业转移人口就近城镇化，继而优化大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，同时也可以夯实县城运行基础支撑，增进县城民生福祉。

第三，把县城作为我国城镇化的重要载体，是聚集资源要素、助力乡村振兴的必由之路。

实施乡村振兴战略的出发点和落脚点是推进农业农村现代化，促进农民富裕并最终实现城乡融合发展，而这其中的关键在于将人才、产业、技术、信息等资源要素导入乡村并留下来发挥作用。然而由于种种现实层面的原因，我国乡村地区还不能有效承载并聚合这些资源要素，这便需要县城的助力。

从空间地理上讲，县城与田野乡村紧密相连，且县城的经济社会各方面条件要普遍优于乡村，而城镇化的推进可以帮助县城更好地聚合各类资源，吸纳农村剩余劳动力，继而辐射带动乡村发展和农业农村现代化；而农民在县城工作可以获得较高的经济收入，在享受城镇生活的便捷性与舒适感的同时，也可以兼顾家庭责任和农田耕种。

正因上述种种原因，此次中央城市工作会议再度特别强调要“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”，既从顶层设计层面肯定了我国县城的地位和作用，引导大众的目光不要只盯着大城市，又指明了县城未来的发展方向，如此有利于各界人士对县城的后续发展形成良好的预期，对于很多人的工作生活选择同样会产生深远的影响。

2

推进县城城镇化，基础设施建设无疑是首要环节。

从投资力度看，在我国城镇化进程当中，县城基建长期处于相对薄弱的状态。Wind数据显示，2015年以来，我国城市市政公用设施投资完成额始终保持在县城的5~7倍，而县城人均市政公用设施投资额仅为城市的二分之一左右，这一数据差异客观反映出县城基建领域仍存在显著的发展空间。

当前，全球经济格局正经历深刻调整，外部环境的不确定性持续攀升。在此宏观背景下，我国经济发展处于加快构建新发展格局的关键时期，亟需通过激活国内市场潜力、增强经济内生增长动力，推动高质量可持续发展。作为内需体系的核心构成，投资在拉动经济增长中始终发挥着关键作用。因此，在县城城镇化推进过程中，适度加大基建投资力度仍是重要的政策选项。

值得注意的是，面对我国整体投资回报率逐年走低的客观现实，政策层面近年来已将“提升投资效益”纳入重点考量范畴。这一导向清晰表明，当前政策思路已不再是片面追求规模扩张的粗放式增长，而是聚焦于通过高质量拓展内需、优化投资结构，以此来服务于国民经济高质量发展的目标。

基于这一逻辑，县城基建投资应精准锚定“补短板、增后劲”的核心目标，实现投资效能的最大化，具体则是需要涵盖培育特色优势产业、优化市政设施、强化公共服务供给、提升人居环境质量、促进县乡村功能衔接互补等多个方面。

诚如今年年初《政府工作报告》所强调的，要“加快补齐县城基础设施和公共服务短板，大力发展县域经济，提高城乡规划、建设、治理融合水平”。

除此之外，必须指出的是，发力基建绝不是县城城镇化的全部内容。

虽然城镇化的外在形态往往体现为城镇空间规模的拓展，具体表现为土地利用性质向“城镇建设用地”的转化以及建成区物理形态的扩张，但从本质而言，人的因素才是城镇化进程的核心驱动力与价值归宿。正如哈佛大学经济学教授爱德华·格莱泽在《城市的胜利》一书中所言：

“我们必须从‘把城市看作是城市中的建筑’这种倾向中摆脱出来。永远不要忘记，真正的城市是由居民而非由混凝土组成的。”

基于这一核心逻辑，推进县城高质量城镇化，需在实现土地资源集约高效配置的基础上，始终秉持“以人为本”的发展导向。这不仅要求推动农业转移人口完成地域空间的迁移与职业类型的转换，更要促进其社会身份的根本性转变，实现就业模式、居住环境、社会保障等一系列从乡村属性向城镇属性的系统性转型。换言之，县城城镇化建设绝非单一维度的工程，而是需要对“产业-城镇-人口”的协同发展进行系统性规划，不能仅依赖基础设施建设的单向投入，而应实现产业培育、基础设施完善与公共服务供给的协同配套与均衡发展。

所以，想要真正推动县城城镇化的高质量发展，让越来越多的人愿意在县城里扎根，仍面临诸多亟待解决的系统性课题，而我们也还有很多事情需要去完成。