专项债投向政府投资基金：政策演进及各地实践

近年来，随着地方经济发展趋缓，地方财政收入增速下降，支出压力较为突出，导致资金供给所带来的挑战，政府投资基金迫切需要拓宽资金来源。而相比保险、银行等其他社会资金，专项债资金支持政府投资基金具有一些优势如融资成本更低，且在债券还本付息得到保障的基础上，地方政府可以将基金更好地聚焦于政策目标的实现上。2025年，北京、江苏、广州、成都等地相继落地首批“专项债注资政府投资基金”案例，标志着这一僵局被正式打破。

一、政策发展脉络

2014年09月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确地方政府债务需纳入全口径预算管理，专项债资金应投向有收益的公益性项目。

2015年3月，财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），首次提出“专项债”概念，明确“为有一定收益的公益性项目发行”。资金用途限定为“项目直投”，债券与项目一一对应，基金、股权投资不在考虑范围。收益自平衡原则被写进制度。

2017年6月，财政部印发《项目收益专项债券管理暂行办法》（财预〔2017〕89号），细化信息披露、收益测算、账户监管等操作规则。明确禁止“资金挪作他用”，基金、股权投资仍被禁止。此时，广东、深圳在轨道交通、土地储备领域大规模试水“项目收益债”，积累了现金流测算和期限匹配经验，为后来基金模式提供技术储备。

2018 年 3 月，财政部新闻发布会首次提出“负面清单”思路，但当时仅讨论土地储备和收费公路两类正面清单，基金仍属“他项”。2019 年 6 月，财政部办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33 号），第（八）条明文列举“六不得”，其中第三款：“不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源。”防止“明股实债”、拉长资金链条、增加隐性债务。该禁令在此后五年成为财政系统“高压线”，各地财政厅（局）均在内部风控指引中予以红线标注。

2020 年 7 月，财政部印发《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），再次重申禁令，并细化“不得通过设立壳公司、多层嵌套等方式变相注资基金”。此时，财政部同步开展专项债使用“穿透式”核查，多省因违规注入基金被问责，典型案例包括某中部省城轨项目 30 亿元资金被叫停整改。

2021 年 9 月，国务院常务会议提出“合理扩大专项债支持范围”，首次出现“股权投资”研究口径，但未形成正式文件。

2023 年 10 月，财政部举行新闻发布会，财政部副部长提出“研究在有效防控风险前提下，拓宽专项债用作项目资本金领域”。市场解读为“基金注资”预留政策空间，但官方层面仍保持谨慎。2022—2023 年，部分省份尝试“专项债+市场化融资”组合，通过项目公司股权质押方式引入基金。

2024 年 12 月，《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52 号）专项债实行“负面清单”管理，仅列明六类禁止：①完全无收益的公益性项目；②楼堂馆所；③形象工程；④房地产开发；⑤主题公园；⑥一般竞争性产业。政府投资基金、产业投资基金、创业投资引导基金不在清单内，实质上废止了 2019 年禁令。同步要求“省级政府负总责、市县穿透管理、人大预算调整”，形成“中央管方向、省级管统筹、市县管落地”的三级治理架构。

2025 年 1 月，财政部下发《关于贯彻落实国办发〔2024〕52号文有关事项的通知》，明确基金注资需满足：a) 投向战略性新兴产业、未来产业、城市更新、绿色低碳；b) 穿透项目收益覆盖本息；c) 省级财政、人大常委会双备案；d) 建立“专账管理、封闭运行、到期退出”机制。负面清单的推出标志着专项债从“正面列举”到“负面清单”的制度跃迁，也为基金注资提供了合法合规的顶层通道。

二、各地实践

2025年01月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号），要求各级政府通过预算安排（原文为政府出资主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方式。政府采取注资国有企业方式设立基金，明确相关资金专项用于对基金出资的，原则上按照政府出资有关要求管理。政府出资设立基金，应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排。政府对基金的出资应按规定纳入财政预算管理，加强年度预算安排与基金出资的衔接。财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，防止资金闲置），单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。

尤其是近年来，随着地方经济发展趋缓，地方财政收入增速下降，支出压力较为突出，导致资金供给所带来的挑战，政府投资基金迫切需要拓宽资金来源。而相比保险、银行等其他社会资金，专项债资金支持政府投资基金具有一些优势。比如融资成本更低，且在债券还本付息得到保障的基础上，地方政府可以将基金更好地聚焦于政策目标的实现上。

2025 年 6 月 ，北京市政府专项债券（三十五期）簿记建档，期限 10 年、利率 1.79%，资金全部用于北京市政府投资引导基金（母基金规模 2,500 亿元）。资金路径为专项债 → 市财政局 → 基金 LP 份额 → 子基金 → 项目。偿债来源子基金退出收益+项目现金流，北京市财政出具差额补足承诺（符合 52 号文“省级政府负总责”）。

这是全国首次专项债投向政府引导基金的公开案例。该基金由北京国有资本运营管理有限公司主导，总规模从1000亿元扩容至2500亿元，重点投向人工智能、机器人、商业航天、低空经济等七大未来产业领域，基金通过“母基金+子基金”模式，预计可带动社会资本投入规模超千亿，显著放大财政资金效能。专项债本息纳入北京市政府性基金预算管理，未来通过基金分红和退出收益来偿还、收益不足部分可能会通过其他政府性基金收入补足。

2025 年 8 月 6 日，江苏省人大常委会批准预算调整，安排 90 亿元专项债出资省级创业投资类基金，期限 15 年、利率 2.05%。投向半导体、新能源、生物医药早期项目，预计撬动社会资本 3-5 倍。

2025 年 7 月 29 日，广州市市预算调整方案安排 20 亿元，注资市级政府投资基金，重点投向数字经济、先进制造。

2025 年 7 月 24 日成都发布《未来产业基金设立方案》，首期 1,120 亿元，明确“财政+专项债”组合出资，远期规模 2,600 亿元。

专项债注资政府投资基金的政策创新一是降低融资成本。替代城投非标融资、缓解地方重大项目资本金缺口。二是推动产业升级。通过专项债支持引导基金，精准对接“十四五”规划中的战略性新兴产业，如数字经济、绿色低碳、生物医药等，推动经济结构转型。三是放大财政资金杠杆作用。传统专项债项目存在资金沉淀、收益不足等问题，而基金模式通过专业机构运作，可加速资金周转，实现“投资-收益-再投资”的良性循环。四是降低资金使用风险。引导基金通过多元化投资组合（跨领域、跨阶段、跨地域）降低单一项目风险，同时专项债资金规模占基金总规模比例有限，进一步控制偿债压力。