不交钱确实可以领养老金——论中国应该实行普惠养老金的九个理由

写农民养老金已经有九个月了，我发现要传播常识是很难的。总结一下经验：最容易传播的是简单的数字，比如“农民一个月养老金200元”，“体制内、企业职工和农民的养老金比是30:15:1”；然后是一些刺痛人的现象，比如“农民的孩子交社保养城里的老人，自己的父母反而没人管”；最难的是传播一个概念，因为它需要系统阐述。

今天就准备写一个概念：非缴费普惠国民养老金。

我在第一篇《》就提到了这个概念。

6、有利于改革中国社保制度 基础养老金人人有份，不管有没有缴纳社保，由政府财政承担，且只负担这部分，支出可控。基数800元/月，根据个人退休收入浮动：不足3000元/月，最多可补800元，补齐到3000元为止；超过3000元/月，取消基础养老金。可以很好地与现行制度对接，解决了所谓“农民没有缴纳社保”的问题。 彭远文，公众号：往事和随想

在写了差不多三十篇之后，我觉得到了可以详细阐述“非缴费普惠国民养老金”的时候了。为方便理解和阅读，下面我会分九个理由来讲述。

一、国际常见做法

一说提高农民养老金，马上就有人说“想白嫖啊”，“想领养老金去交社保啊”，还有说“世界上哪个国家不交钱就能领养老金？”有次我没忍住，回了一句：“也就一百多个吧。”

全世界社会养老模式很多，最常见的有“三支柱”和“五支柱”之说，都是世界银行提出的，其中非缴费养老金就是“五支柱”中的“零支柱”。目前有超过一百个国家和地区实行这一制度，叫法很多，加拿大叫“老年保障金”（Old Age Security），新西兰叫“超级年金”（New Zealand Superannuation），墨西哥叫“老年全民养老金”（Universal Pension for Older Adults），智利叫“团结支柱”（Solidarity Pillar），这篇文章我想用“非缴费普惠国民养老金”，强调只要是中国国民，就有权利享受，简称“普惠养老金”。

它有以下特征：

1、无须缴费，由财政负担；

2、主要先决条件是该国国民；

3、满足老年人的基本生活所需。

它跟“低保”不一样：“低保”覆盖的人群比例很低，且生活改善就会丧失资格；

它和“全民基本收入”（UBI）也不一样：UBI人人有份，它只管老年人。

当然，不同国家会有差异，有些差异还不小，篇幅所限这里就不展开了。

二、符合中国国情

中国最大的国情是：有数以亿计的农民“没交社保”，也“交不起社保”。不管是“没交”，还是“交不起”，都有历史现实原因，制度设计必须考虑这个现实，而不是以此为借口不负责任。

1889年德国开创的缴费型养老金是世界上最早的社保制度，前面提到了四个非缴费养老金国家，其中新西兰1898年开始实行，只比德国晚9年。当时新西兰议会关于实行缴费还是非缴费有过激烈的争论，时任新西兰总理理查德·塞登说：

“致力于引进德国式的缴费型养老金制度是不现实的，因为我们的情况是如此不同。首先，我们匠人阶层的工作是断断续续的。届时，我们的匠人和人民根本不会同意缴费，也不会屈服于为此而来的警察，这将立即遭到他们的反对，这样的计划将会失败。”

新西兰的“国情”与德国不同，德国主要是工人，新西兰主要是农民和手工业者。一个国家如果有大量的农民，必须考虑他们的收入水平和缴费能力，如果不考虑，这不是他们的错，而是制度的错。

换句话说，缴费型养老金适合全职按时发薪的职业，非缴费型养老金则适合零工和农民这样的职业。当然，也可以两者结合，比如新西兰非缴费为主，缴费为辅，加拿大缴费为主，非缴费为辅。

不要以为这只跟农民有关，等老一辈农民死了，农民越来越少了，这一问题自然就解决了。前面提到非缴费养老金适合零工，而中国目前存在大量的灵活就业人群，比如数以千万计的快递员和网约车司机。而随着AI的发展，越来越多职业被替代，到时候人们失业不是因为“懒”，而是因为“不被需要”，这就更加需要非缴费养老金。通过税收为所有人提供最基础的养老兜底，无论是考虑历史欠债还是防范未来，人道主义还是社会福祉，都极有必要。

三、降低老年贫困

非缴费养老金是降低老年贫困非常有效的手段，有大量的实证数据，道理很简单：发钱是降低贫困最有效的方法。

中国城乡居民养老保险中的“基础养老金”部分也属于非缴费养老金，但额度实在太低了。学界一般认为普惠养老金不应低于低保，2023年城市低保平均标准每人每月779元，农村低保平均标准每人每月615元，但基础养老金平均只有200多一点，不足以糊口。

再以一开始提到的四个非缴费养老金国家为例，如果折算成人民币，加拿大在3700-4100元/月区间，新西兰在7600-10000元/月区间，分别是中国的20倍和40倍。即便不跟发达国家比，跟发展中国家比，墨西哥和智利折合人民币每个月分别是1200元和800元左右，分别是中国的六倍和四倍。智利墨西哥人均GDP与中国处于同一水平，不求遥遥领先，低这么多有点不像话了。

我认为，普惠养老金600元-1000元区间比较合理。网上有人说应该退休收入人人平等，这话不荒谬（新西兰就是这么做的），但不现实，还是“维持基础生活所需”这个目标更恰当，大部分国家也是这么做的。

四、财力能够支持

这笔账我已算过多次了，都不想算了。根据财政部“2023年全国一般公共预算支出决算表”，养老财政补贴合计19896.54亿元，补贴人数合计3.15亿老人，平均到人头526元/月，所以有这笔钱。

有人可能会较真：你前面不是说600元-1000元才合理吗？这不够啊。

没关系，可以增加财政支出，中国财政对于福利支出的占比是很低的，下图是上海金融与发展实验室理事长殷剑峰统计的中国与世界主要国家的对比：

如图所示，大部分国家福利支出占政府支出的比重都在50%以上，西班牙和德国甚至超过了80%（所谓“取之于民用之于民”），但中国只有32%，不仅低于发达国家，甚至低于印度、印尼和南非，前面提到的墨西哥是中国的两倍。因此中国还有很大的提升空间，养老支出是福利支出最大的一块，通过增加财政支出来提高养老金完全可行，很有必要。

五、促进养老公平

同样根据前述财政部“2023年全国一般公共预算支出决算表”，其中2200万体制内退休人员补贴8513.78亿元，人均3225元/月，1.2亿企业退休职工补贴7619.78亿元，人均529元/月，1.73亿城乡居民（主要是农民）补贴3680.92亿元，人均177元/月。

而体制内平均退休收入超过6000元/月，企业职工退休收入超过3000元/月，城乡居民（农民）平均养老金200多元/月。也就是说，收入越高的补贴越多，收入越低的补贴越少，两者补贴差距18倍。这种补贴方式说到天上都说不过去，全世界找不到第二个，简直离谱之极。

再看一个殷剑峰统计的政府雇员占政府支出比重的图表，如下：

上一个表福利支出垫底，这个表完全倒过来了，政府雇员支出遥遥领先（这次轮到德国垫底了），所以钱花到哪里去了一目了然，而不同群体退休收入的差距正好是这两张图表的体现。所以，抛开视同缴费年限等区别对待不谈，至少应该把财政补贴拉平，纳税人没有任何理由去补贴收入最高的那群人。

实行普惠国民养老金就应该把财政补贴平均分配到每个老人头上。关于这一点，参见我之前写的《》，文中有详细的讲述，简单的说：“只要涉及财政补贴，花了纳税人的钱，就得数人头，就得搞绝对的平均主义：人人有份，且每个人一样多，不能多也不能少。”

六、缓解养老危机

都知道中国将面临严重的养老危机，中国不是“积累制”而是“现收现付”，一代工作的人养一代退休的人，随着出生率下降和老龄化加剧，这笔账是算不过来的，这个缺口财政也是补不起的。如果想要维持，除了延迟退休，还要降低替代率和控制财政补贴额度。

有人可能会说，你前面还说要增加财政支出，现在怎么又说要节制？

这不矛盾，如果实行普惠非缴费国民养老金，财政补贴就不会无上限增长。如前所述，除了普惠养老金，其他一概不补贴，我们算一下：如果普惠养老金按人均600元/月计算，3.15亿人一共也就2.3万亿；未来十年逐步增长按1000元/月，也就4万亿左右。这是完全可控的，但如果按现在的补贴方式，不停往上涨，有缺口就补，将是一个无底洞：根据专家和机构测算，二三十年后，财政养老补贴可达到十万亿规模。

七、完善养老制度

目前中国养老制度号称也有三根支柱，但第一支柱基础养老保险一支独大，第二支柱职业年金/企业年金成为体制特权，第三支柱个人账户形同虚设。以普惠国民养老金作为改革起点，可以建立更合理的养老制度，建议如下：

零支柱：

以城乡居民养老保险为基础，改为非缴费普惠国民养老金。城乡居民“基础养老金”目前有三个缺陷：1、不是独立的非缴费养老金，需要个人缴满15年；2、没有覆盖全体国民，不包括体制内和企业职工；3、金额太低。相应的，需要做三件事：1、取消与个人缴费挂钩；2、覆盖全体国民；2、提高到600元-1000元。

第一支柱：

职工养老保险由雇主和员工共同承担，多缴多得、少缴少得，不管是现收现付还是积累制，尽量量入为出，逐步取消财政补贴。

第二支柱：

个人养老金账户，完全靠个人存储，设置上限并予以暂时免税政策。

综合看，普惠非缴费国民养老金替代率10%-15%左右，只能满足基本生活所需；职工养老保险替代率在30%-40%左右，加上人人有份的普惠国民养老金，合计替代率50%左右，保障较为安稳的生活；最后是个人养老金账户，作为改善型需求。

八、促进经济发展

中国目前严重依赖第一支柱职工养老保险，这是企业负担过重的主因。有了普惠养老金，第一支柱替代率就没必要那么高，目前中国养老保险缴费比例是企业16%个人8%，可以改为企业和个人各8%，符合国际惯例（企业和个人比例相同）且不低于平均水平。

如此一来，企业负担就能减轻不少，很多研究表明，社保负担较轻的国家，就业率较高，经济发展较快，道理很简单：用人成本降低就有能力雇佣更多劳动力，利润增加就可以投资再生产和提高创新能力。

需要注意的是，不同的养老设计对不同的企业类型带来的影响也不一样，缴费型养老金对资本密集型企业有利，非缴费养老金对劳动密集型企业有利。普惠养老金靠税收，资本密集型企业就能分担劳动密集型企业的压力，有利于解决就业问题。今年反复引起热议的外卖员社保问题，很大程度在于这是劳动密集型产业，单个劳动力创造的产值和利润有限，企业和个人难以承担。如果灵活就业者能有普惠国民养老金兜底，大可以选择不交社保，余钱存入个人养老金账户或买商业养老保险，闹闹嚷嚷的外卖员社保问题迎刃而解，个人账户和商业保险也能有长足发展。

从消费端来说，这也是最有效的促进内需的手段，之前我已经谈过很多，此处不再展开，简单的说：想要提升消费占GDP的比例，不能靠少部分人多消费，而要靠多数人有消费能力。

九、让年轻人愿意交社保

退休收入畸高隔三差五成为社会热点：场景有“加班回家路上我的社保在翩翩起舞”，个案有“爷爷每多活一天就能给家里带来566元的收入”，现象有“老年人正在成为上海商场最大金主”，整体有“中国到处都是生机勃勃的老年人，死气沉沉的青年人和生无可恋的中年人”。

当然，并不是所有老年人都这么幸福，绝大多数农村老人和大多数企业退休老人除外，得是体制内和国企退休才行。现在体制内动辄替代率超过100%（有专家测算，公务员60岁退休替代率可达110%），这是一个高得离谱的数字，大部分在职年轻人还拿不到这个收入。同时，体制内在职的高比例社保和职业年金，也是由体制外的牛马纳税供养。再这么搞下去，总有一天年轻人会拒交社保的——这一轮“强制社保”为什么打工族不再骂资本家？因为终于想明白根源在哪里了。

这种汲取式的养老制度是不可持续的，事情已到了今天这个地步，社会舆情已经如此明显且激烈，再不改就来不及了。尊老当然是美德，但年轻人永远比老人更重要，这样人类才能延续。如果能按第七部分修改，降低缴费比例，补贴按人头平均分配，年轻人能够感知到公平，才愿意缴纳社保，支撑这个国家度过马上就要到来的严重的老龄化危机。

理由当然不止九点，还可以写很多，我不是为了凑数，而是通过这种方式介绍这个“非缴费普惠国民养老金”的制度。很多人容易把自己身处的环境视为理所当然，不管有多么不合理也认为是正常的，这是一种思维的惰性。如果我们打开门去看看外面的世界，就会知道，哦，其实不是这样的，原来还有更合理的做法。

这当然不是有些人说的“白嫖”，而是作为纳税人再正当不过的要求。如果这是“白嫖”，那国家的财政收入又是从哪里来的？就好像经常有人说国家给农民分了土地，那国家的土地又是从哪里来的？要知道，钱不是印钞机印出来的，是大家一点一点干出来的。非缴费普惠国民养老金不是“占便宜”，而是拿回属于自己的东西——它很常见，很合理，很契合当下中国的需要。

参考文献：

齐传钧：《非缴费型养老金的历史、现状及启示》

张思锋 李　敏：《非缴费型公民待遇养老金：由来、约束与过渡》

张 翔 孙 源：《基于城乡居民基本养老保险基础养老金建立国民基础养老金：实施路径和可行性分析》