「成果|动态」许多奇、蔡奇翰：规制空间视角下普惠金融的协同治理

近日，复旦大学法学院许多奇教授和蔡奇翰博士生的合作论文《规制空间视角下普惠金融的协同治理》在《世界社会科学》2025年第5期发表。

《世界社会科学》（双月刊）是由中国社会科学院主管、中国社会科学院信息情报研究院主办的综合性学术刊物，为中国人文社会科学核心期刊、全国中文核心期刊、中文社会科学引文索引来源期刊、国家社科基金资助期刊。前身为创刊于1978年的《国外社会科学》。主要刊载社会科学最新学术理论、研究方法和发展趋势，跟踪和介绍国内外哲学社会科学的最新成果，突出学术研究的原创性、前瞻性和时代性，以系统性和专业性聚焦社会主义现代化建设新征程上的重大理论和现实问题，围绕关乎世界发展和人类前途命运的重大课题，着力提出能够体现中国立场、中国智慧和中国价值的理念、主张、方案。

论文摘要

我国普惠金融发展历经十余年已取得显著成效，政府进一步提出建设“高质量的普惠金融体系”目标。当前我国普惠金融的发展仍主要依赖政策驱动，面临基础性法律供给不足，政府、金融机构间权责分配不清的法治困境。基于规制空间的视角，普惠金融的规制资源分散于中央政府、地方政府、各类金融机构和社区等多元主体间。政府应采用协同治理的方式推进普惠金融治理，通过元规制和嵌入式制度设计将普惠目标内嵌入金融机构的组织架构中，赋能金融机构以社区化与数字化路径拓展金融惠及人民的深度。与此同时，金融监管仍然是普惠金融领域协同治理的结构性支柱，应在普惠金融的微观审慎、宏观审慎和行为监管中融入包容审慎的理念。

作者简介

许多奇，复旦大学法学院教授、博士生导师，复旦大学智慧法治实验室、数字经济法治研究中心主任。入选国家级人才计划、国家级法治人才库。主要研究领域为财税法、数据法、金融科技法。在《中国社会科学》《中国法学》《法学研究》等中英文期刊发表论文百余篇，被《新华文摘》《中国社会科学文摘》《人大复印报刊资料》《高等学校文科学术文摘》等转载20余篇。获中国法学会优秀成果奖、上海市哲学社会科学优秀成果奖、上海市法学优秀成果奖等。

蔡奇翰，复旦大学法学院博士研究生，复旦大学智慧法治实验室、数字经济法治研究中心研究人员，主要研究领域为财税法、数据法、金融法。参编《金融法精要》（法律出版社2023年版）等著作，在《 上海政法学 院学报（法治论丛） 》《 中国税务 》《 证券法苑 》《 湖湘法学评论》 等期刊发表 论文数篇。

正文

一、引言

“普惠金融”的概念自联合国2005年首次提出以来便受到广泛关注。世界银行将其定义为以“负责任和可持续的方式，为个人和企业提供满足其需求的金融产品与服务，包括交易、支付、储蓄、信贷和保险”。我国《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》（以下简称“《发展规划》”）明确指出，普惠金融立足“机会平等”和“商业可持续”，以“可负担的成本”提供适当有效的金融服务。普惠金融不仅是传统金融的重要补充，更被视为一种弥合市场失灵带来的社会不平等鸿沟的矫正机制。

普惠金融在我国现代化建设中占有重要地位。中国式现代化是“人口规模巨大的现代化”，是“全体人民共同富裕的现代化”，高质量普惠金融体系则是共同富裕不可或缺的助推器。从2013年党的十八届三中全会明确指出“发展普惠金融”到2023年中央金融工作会议将“普惠金融”列为金融发展“五篇大文章”之一，我国普惠金融已实现“跨越式发展”。截至2023年8月，全国银行机构网点乡镇覆盖率达到97.9%，基本实现保险服务全覆盖；普惠型小微企业贷款在近五年均大幅增长。《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（以下简称“《实施意见》”）进一步提出，在未来五年内基本建成“高质量的普惠金融体系”，并强调“完善基础设施、制度规则和基层治理”。

在此背景下，普惠金融体系建设的理论框架与法治逻辑亟待明确。首先，普惠金融的治理尚不具备成熟的理论框架。金融的营利性与普惠金融的社会性存在天然张力，政府应在何种理论框架的指导下发展普惠金融尚待进一步厘清。其次，我国“发展导向”型政府同时承担着“促进者”和“监管者”的角色。普惠金融相关的法律和政策既需促进普惠金融的发展，也需要保障金融安全，因而在制度确立上面临“发展性与守成性的价值协调”。一方面，普惠金融业务模式尚不完善且地区差异显著，制度上需激励金融机构进行商业创新；另一方面，历史的经验表明普惠金融业务的规模化叠加经济周期的影响可能诱发地方金融风险乃至系统性金融风险，与普惠金融相适应的监管机制亟须构建。此外，我国普惠金融制度的创新也具有全球治理的意义。普惠金融不仅是我国实现共同富裕的重要路径，也是我国在在国际金融治理中推广发展经验、展示制度优势的重要平台。

二、普惠金融发展的法治困境与理论局限

普惠金融在服务广度，即“普及性”的问题主要与金融资源不足或分配不均有关，我国通过大规模推广助农取款服务点和移动支付大规模应用等方式，基本实现了“普及性”的突破。然而在涉及各阶层群体能否以合理价格获得信贷等金融服务的“惠及性”问题上，以政策推动的普惠金融发展却触及了制度与市场的边界，而普惠金融的相关理论也难以为普惠金融的法治困境提供系统化阐释。

(一) 普惠金融发展的法治困境

1. 普惠金融的基础性法律供给不足

目前，我国普惠金融法律制度体系主要依赖《发展规划》《实施意见》政策性文件，缺乏普惠金融的基本法律（见表1）。普惠金融难以凭借政府的命令-控制手段形成“权力导向”型的法律，也难以针对其金融消费者形成“权利导向”型的法律。其原因在于，普惠金融仍然是金融的一种特殊形式，需要遵循金融的一般商业规律。金融的本质是跨期价值交换，涉及风险的分配和定价。普惠金融的“普惠性”和商业金融机构的营利性存在天然冲突，若将普惠金融作为商业金融机构对个体金融消费者的一项义务，则商业金融机构无法对风险进行合理定价，普惠金融业务的商业可持续性受到影响。因此，普惠金融体系的建设难以简单通过立法赋予个体金融消费者“普惠金融服务权”的方式解决。这一现象并非我国孤例，全球范围内各国普惠金融的发展也多采取分散式立法与政策创新相结合的模式。例如，美国的《社区再投资法》《平等信贷机会法》更多关注信贷的平等化和非歧视；格莱珉银行的发源地孟加拉国《国家普惠金融战略》也更多采用赋能而非赋权的方式提升金融服务在农村和贫困人口中的可得性。

2. 政府和金融机构的权责界定不清

首先，不同的发展阶段下政府和金融机构的权责有所不同。在普惠金融发展初期阶段，普惠金融主要面临区域经济水平和基础设施差异的限制。当区域人均收入小于某一阈值时，金融机构因收益难以覆盖成本而选择退出或不进入市场，因而政府的责任在于通过财政补贴提高普惠金融服务的初始覆盖面。而在普惠金融发展的后期阶段，普惠金融更多依赖金融机构建立商业可持续的发展模式，而商业可持续性应为金融机构市场竞争和业务模式演化的结果，政府仅在其中调控和监管作用。政府应当从“管理型”向“治理型”转变，提升市场中金融机构在普惠金融发展中的自治或共治能力，同时防控金融风险的发生。

其次，金融机构和政府均难以独立构建普惠金融发展的长效机制。一方面，农村欠发达地区、低收入群体、小微企业是普惠金融的主要服务对象，这些群体虽数量庞大，却也是传统金融难以挖掘的“长尾”群体。金融机构从这些群体中获利的风险与收益通常不对等，因而天然将这些群体排斥在金融体系之外。此外，普惠金融业务可能受经济周期宏观调控的影响。经济周期的波动不仅可能对普惠金融业务的对象造成较大影响，还可能影响各类信贷指标、利率政策，继而影响普惠金融的可持续性。另一方面，政策驱动的财政支持或是业务增长指标可能与商业可持续性相悖。财政支持虽能暂时缓解金融需求，但易流于形式化操作。金融中介可能为降低管理成本而忽视对信贷群体的精准筛选，导致资源分配效率低下。不适当扩展服务范围可能导致资源流入中高收入群体而浪费资源，或是导致无还款能力的人群获得信贷而增加风险。强制的业务增长指标则可能增加大行对小行的“挤出效应”，使部分本来行之有效的普惠金融商业模式失效；或是指标流于形式，造成数据失真。

最后，现阶段普惠金融的发展亟需政府和金融机构的权、责、利、效统一。普惠金融的制度设计应当政府、金融机构的权力（权利）、责任、义务相平衡，同时以效益作为检验标准。现行政策安排或是过于聚焦政府对资源的集中配置，或是仅具有宣示性，而相对忽略了市场主体在普惠金融推广中的内生动力。此外，过度的政策补贴会导致普惠金融业务缺乏商业可持续性，还容易让金融机构陷入政策依赖，从而制约了普惠金融长期发展的稳健性。这一问题无法简单通过政策加码解决，需要通过合理的制度设计和政策调整实现政府与金融机构的权、责、利、效统一。

(二) 普惠金融发展的理论局限

普惠金融是金融发展理论中的重要概念，其理论可溯源至对“金融排斥”现象的回应。金融体系的内在运行机制及市场逻辑往往导致部分人群被排除在主流金融服务体系之外，难以享受到公平的金融资源分配。金融发展理论中金融结构论、金融抑制/深化论、金融控制论先后分析了金融排斥产生的结构原因及其干预措施。20世纪80年代中后期，学者开始关注影响经济增长的内生要素，制度被认为是影响金融发展的关键变量之一。包容性的制度通过降低交易成本、优化资源配置，不仅为经济主体提供更广泛的参与机会，还能推动整体经济增长。普惠金融的核心目标在于通过合理制度设计和资源整合，吸纳更多弱势群体参与经济发展，是包容性制度在金融领域的具体体现。经济学的视角虽在一定程度上解释了普惠金融在经济发展中的价值，却未深入探讨政府为何有义务发展金融普惠的问题。金融发展理论中政府的作用在于为人均收入低于一定阈值的国家和地区降低普惠金融的启动与维护门槛，制度经济学的理论则聚焦于制度对经济增长的作用，却未从各方权利（力）、义务、责任视角出发进行理论分析。法学的视角则补强了发展普惠金融的理据——普惠金融不仅涉及资源分配与效率提升，还直接关系到社会公平正义的实现。

金融公平的证成为国家介入金融市场提供了正当性基础。随着金融的社会化与社会的金融化，金融法调节社会财富分配的功能逐渐得到重视，金融公平或是金融正义在金融法制中的地位愈发重要。普惠金融的实现不仅需要“有效市场”，还需要“有为政府”，普惠金融应是国家金融体系的必要组成部分。而在我国，普惠金融与我国共同富裕理念及金融的人民性高度契合。共同富裕强调缩小社会经济差距，实现全体人民共享发展成果。而普惠金融的核心发展目标正是通过优化资源配置和服务普及程度，让更多群体平等享有金融资源。同时，金融的人民性要求金融服务始终以服务人民、造福社会为根本出发点，这与普惠金融的理念内核相吻合。

此外，普惠金融是《公司法》中企业社会责任的逻辑延伸。2023年新修订的《公司法》第20条为企业履行社会责任提供了明确的法律支持。随着从个体本位到社会本位观念的变迁，企业承担社会责任的理念愈发发展壮大。企业作为社会的一员，在追求利润最大化的同时需要维护和增进社会利益。在现代社会，金融机构由于担负着金融资源配置和风险管理的基本职能，其社会责任有着更为明确的面向。例如，商业银行承担着对股东、员工、金融消费者、社区等利益相关者以及“配合国家宏观调控与金融监管政策”的社会责任。在此基础上，普惠金融通过合理配置金融资源维护了人民在现代社会生存和发展的经济权利，是金融机构践行社会责任的重要体现。

前述经济学和法学的视角虽分别从政府、企业和个人的角度论证了政府推进普惠金融的正当性，却仍未能有效回应普惠金融制度化、体系化面临的困境。国内外皆有学者指出，普惠金融的发展存在“不可能三角”问题，即规模扩张、优惠利率和商业可持续性三个目标无法同时实现。如果注重规模扩张和优惠利率，则可能使金融机构依赖财政补贴，进而形成商业模式不可持续的“政府主导的低效益”。例如，印度安得拉邦小额贷款危机显示行政指令与市场规律的冲突不仅导致商业模式的不可持续，还可能引发较大风险。如果重视商业可持续性和规模扩张，则可能引发“使命漂移”（mission drift），普惠金融有名无实。例如，村镇银行可能将贷款投放到城市中高收入群体中，推动收入差距的进一步扩大。如果重视优惠利率和商业可持续性，则可能导致规模扩张受阻，不符合我国大力发展普惠金融的战略。由此可见，普惠金融不仅是涉及市场规制抑或权利保障的立法问题，还是一个“多层次体系”和“动态过程”的经济法治理问题。“不可能三角”实质上是现有政策无法有效激励市场参与者而导致在促进普惠金融发展上的“政府失灵”。这一问题的核心在于发展普惠金融所需的资源高度分散，各类金融机构均难以凭借普惠金融业务实现可靠盈利，而政府也因金融安全难以越俎代庖代替金融机构做出商业决策。

三、规制空间理论的引入与普惠金融领域规制资源的分布

在普惠金融领域，政府无法单凭“命令—控制”手段让金融机构实现商业可持续性。相较之下，金融机构因其市场运作经验与成本收益敏感性，通常对如何实现商业可持续性拥有更为直观的判断。然而，由于普惠金融服务对象的多样性与分布的广泛性，金融机构仅根据其掌握的信息和资源进行商业判断也面临较大的风险。这与规制空间（Regulatory Space）理论中各主体相互依存、规制资源分散的假设不谋而合。

(一) 规制空间理论的前提：资源的整合能力

规制空间理论的核心观点认为，规制存在于一个由多元主体共同参与的“规制空间”之中。与传统的“政府单一规制者”的一维、单向、静态的视角不同，该理论强调规制是多方协作的动态过程，涉及政府、市场主体、社会组织、技术平台及其他利益相关方共同参与。各种规制主体围绕某一规制目标，通过权力、资源和信息的分配与共享，形成的一个动态、互动的场域。规制空间的理论前提在于，市场主体天然掌握信息优势且与规制者存在潜在的目标冲突，以法律为基础的控制不再是塑造秩序的唯一手段，因而规制是多元、去中心化的。

根据规制空间理论，占有规制权力并有能力实施规制的前提在于资源的掌握和整合。信息社会背景之下，规制资源往往呈现分散化或碎片化的特征。规制资源不再限于传统意义上的国家权力如立法、行政、司法，还包括各主体的信息、财富和组织能力。规制资源分散于各级政府、企业、社会团体及技术机构之间。规制空间理论突破了传统规制理论中心化的权力观念，强调多元主体在规制框架中的潜在功能和合作可能性。由此，规制空间理论在传统的刚性规制措施和法律遵从之外提供了协商、激励、合作等多种柔性规制方式，为规制问题的多元解决提供了全新的思路。

(二) 规制资源的分布：多层次与复杂性

规制空间理论揭示了权力和资源在治理过程中的分散性与多主体协作特征。在普惠金融领域，这一理论的应用尤为适切。普惠金融的规制资源分布呈现多层级、多主体的复杂格局。中央政府、地方政府、各类金融机构及社区组织等多元主体构成了相互交织的规制网络。

首先，中央政府作为国家治理体系的核心，拥有法定的权威并以公共财政作为支持，同时处于治理网络中的“信息节点”。通过颁布相关政策和指导性意见，中央政府引领普惠金融的总体方向。在2023年4月的机构改革中，国家强调建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，要求金融监管机构向基层延伸，强化对村镇银行风险的监管。此外，中央政府可以通过整合公共数据推动普惠金融的创新和发展。公共数据治理强调实现公共价值，在降低普惠金融成本，赋能普惠金融高质量发展上起着关键作用。中央政府通过推动数据要素市场化等措施，可以促使数据成为普惠金融发展的重要驱动力。同时，中央政府还可以通过“倡导型政策”设计，有效调动地方政府、金融机构、社区组织等多方的规制资源。

其次，地方政府因贴近区域实际，在普惠金融治理中扮演着桥梁和补充角色。相比中央政府，地方政府掌握更为细致的区域经济数据和企业信息。这使得地方政府能够基于本地特点制定更具针对性的政策，例如设立专项基金、提供财政支持，或通过引导性措施鼓励金融机构支持特定人群和领域。地方政府在推动普惠金融模式创新时，可以通过实施适应性监管，推动被监管者和监管者信息共享，支持新兴普惠金融服务的试验性探索。此外，地方政府是金融监管实施的关键环节。近年来，我国加强了金融监管体系化建设，逐步确立以“中央统一规则、地方实施监管”为原则的央地金融监管协调体系。

再次，各类金融机构是普惠金融业务的直接实施主体，其规制资源分别体现在资本、技术和组织网络上。既存的普惠金融机构体系主要包含政策性银行、全国性商业银行、社区银行（例如城市商业银行、农村信用社、村镇银行）、邮储银行等。政策性银行因其雄厚的资金优势与政策导向在开发性融资、三农建设、促进国际贸易与海外投资方面发挥重要价值。各类商业银行作为民众接触金融服务的主要渠道，在推进普惠金融的各类金融机构中居于核心地位。全国性商业银行凭借雄厚的资本实力和先进的金融科技能力，在服务创新和效率提升方面具有明显优势。社区银行则依靠广泛的基层网点和与本地客户的互信度，在农村普惠金融、小微企业贷款上发挥着不可替代的作用。

最后，社区层面的规制资源不容忽视。社区组织、村级经济合作社不仅拥有与居民密切联系的社会网络，还能提供详细的社会经济信息。通过让这些组织参与风险评估和信贷管理的过程，普惠金融中的信息不对称问题可得到有效缓释。例如，金融机构可以将社区组织对成员经济能力和还款意愿的了解纳入信贷风险评估中，降低信贷违约率；也可融入社区居民的生活场景中，创新金融产品供给，提供特色信贷、保险产品。这种基于信任的关系网络使社区成为金融资源有效触达低收入群体的重要节点。

综上，普惠金融规制资源在多层次主体间的分布决定了治理的复杂性和多样性，中央与地方的权责界定、政府与金融机构间的协调程度、金融机构间的相互合作、社区层面的参与程度都可能成为影响资源整合的潜在因素。同时，数字技术的应用也引发了新的技术壁垒，大数据模型、生成式人工智能在征信、风险预警上的潜在应用可能形成新的“数字鸿沟”。因此，如何在规制空间中实现规制资源的高效整合成为普惠金融治理的关键议题。在此背景下，政府与市场机构的协同治理有助于整合碎片化的规制资源，增强普惠金融的可持续性。

四、协同治理推动普惠金融的可持续发展

协同治理作为一种强调公私主体合作的治理理论，可以较好应对普惠金融领域规制主体多元、规制资源分散的状况。在协同治理下，政府可以引导企业在追求自身效益的同时“塑造公共利益价值观和承担社会公共职能” ，赋能金融机构提升普惠金融的数字化与社区化能力，构建兼具商业可持续性和社会公共性的普惠金融发展模式。

(一) 协同治理与普惠金融的内在适配性

协同治理是一种政府与市场主体共同参与的、基于共识的治理模式。政府在其中承担主导角色，市场主体因其对市场信息的掌握也是必不可少的组成部分。协同治理强调通过公私主体间的协商合作形成更为稳定的关系，聚合各主体的规制资源来实现政策目标，其优势在于通过让市场主体拥有更多商业决策权力的方式有效协调了公共利益与商业利益。与政府规制相比，协同治理可更有效调动市场主体的积极性；与市场主体自我规制相比，协同治理可通过各种合作手段赋能市场主体达成规制目标。在协同治理的框架下，政府可通过试验型规制鼓励市场主体在法律限度内进行更多创新。尽管在协同治理模式下政府可能因与市场主体协商而产生“规制俘获”，提升协商的透明度与问责度可有效缓解这一问题。

协同治理的理念契合普惠金融领域规制资源分散的特征。政府通过整合自身与金融机构、社区等不同主体的利益诉求与资源优势，确保普惠金融政策的实施更加协调、精准和可持续。规制主体协同时需防止因规制主体区隔而造成的规制分散或规制冲突，从而确保规制体系的系统性。因此，政府应通过合理的制度框架，激发金融机构的参与积极性，同时避免潜在的规制资源浪费或规制失败。

在协同治理的框架下，金融机构可根据自身资源禀赋与发展战略，设定符合政策目标的普惠金融策略。协同治理模式不仅推动了金融机构将资源、专业人员持续投入普惠金融领域以促成金融人民性的目标，还增强了普惠金融业务的商业可持续性，实现了商业目标与社会目标的兼容。从理论上看，金融机构可以通过政府规制资源的整合和市场化机制的灵活调节有效降低成本，纾解普惠金融的“不可能三角”。

(二) 元规制与嵌入式制度：政府推进普惠金融的策略

协同治理强调多主体协作，通过资源整合与激励机制，推动多元主体共同参与普惠金融体系的构建与完善。其中，政府的角色从传统的单一规制者转型为资源整合者和机制设计者。具体而言，政府所掌握的规制资源涵盖多个维度，包括传统意义上的金融监管、法规制定以及金融基础设施的建设，也包括促进金融机构积极参与普惠金融发展的赋能型资源。由于政府的规制目标和金融机构的营利目标并非当然重合，因此政府需在协同治理过程中将两者目标“对齐”。通过元规制与嵌入式制度设计，政府可有效激发金融机构内生发展普惠金融的意愿，促使其将普惠金融的目标纳入组织架构与日常运营之中。

从宏观层面，协同治理中的“元规制”（meta-regulation）将市场主体自我规制与行政规制相结合，有助于协同政府与金融机构间的目标。政策导向下普惠金融的考核指标通常与金融机构营利性或风险控制的需求存在利益冲突。元规制作为一种“对自我规制的规制”鼓励金融机构制定自身内部规制体系，尊重金融机构自我规制的主导地位，避免政府不合理的干预与市场之间的冲突。政府通过设定最低标准、目标框架和绩效要求，引导市场主体在实现政策目标的同时灵活创新实现商业的可持续发展性。例如，政府可以制定普惠金融业务的指导性原则和评价标准，为金融机构提供明确的行为指引。2025年《支持小微企业融资的若干措施》进一步明确提出银行需“制定内部实施细则，细化尽职标准和免责情形”。同时，政府可通过税收优惠、利率补贴等激励措施，以经济法的激励机制促进普惠金融的发展。

从微观层面，政府可以通过嵌入式制度设计，将普惠金融的政策目标与金融机构的内部绩效机制有机结合，促使金融机构在其组织架构和运营逻辑中自发融入普惠金融的导向。嵌入性理论强调，在国家主导、社会协同的治理框架下，政府能够有效地将“通过社会行使的权力”内化为组织行为的一部分，从而促使规制目标与执行机制形成良性互动。其核心在于通过动态调整“规制空间内的组织行为与结构”实现政策与市场的相互适配。嵌入的机制包括制度嵌入、人事嵌入、资源嵌入等多种类型，嵌入也意味着规制者可以利用规制对象的资源实现规制目标。具体而言，政府通过规制设计与激励措施，将普惠金融的政策要求深度嵌入金融机构的内部治理架构中。2017年《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》已为嵌入式制度设计提供了重要的规范基础。该方案明确要求大中型商业银行设立普惠金融事业部，将普惠金融绩效考核纳入其管理指标。2025年《支持小微企业融资的若干措施》更是明确大中型商业银行分支机构普惠金融业务绩效考核权重不低于10%，将普惠金融目标内嵌入商业银行的内部公司治理。规制者应通过“激励相容”的设计，逐步将社会责任嵌入金融机构的内部评价体系中，进而构建可持续的普惠金融体系。

(三) 数字化与社区化：赋能金融机构的普惠金融治理

协同治理往往将政府规制与市场主体的自我规制相融合，由国家设定目标和框架，然后“诱导私人主体以专业知识填补该框架内涵”。由于金融机构有较多的客户数据资源与更高的社区互信度，政府可赋能金融机构进行数字化与社区化建设，形成“赋能型治理”。在此基础上，政府通过为普惠金融发展提供制度激励稳定金融机构持续投入普惠金融业务的制度预期，金融机构则在制度激励和市场逐利的双重驱动下根据自身禀赋、风险偏好和当地经济特征发展普惠金融业务。

1. 数字化路径

随着数字技术的发展，大量传统金融服务逐步转型线上，互联网的出现和普及重塑了金融领域的运作方式，使金融服务变得更加便捷、高效和低成本，显著提升了金融服务可得性与覆盖面。在数字普惠金融中，金融机构、政府、技术平台共同构成了规制空间内的规制主体，金融机构的规制资源不仅包含资金和信息，还涵盖数据资源、数据分析能力及与政府和社区合作的能力。与此同时，金融科技与普惠金融的融合日益增强，金融科技与普惠金融形成一种“手段-目的”的融合关系。技术平台可以利用通过网点服务智能化改造、利用大数据构建信用模型、搭建智能风控系统等金融科技降低交易成本，延伸金融服务的网络。

首先，通过与政府的协同合作，金融机构可进一步整合公共数据与客户数据资源，优化贷前客户识别和信用评估流程。目前，许多地方政府已经建立地方性普惠金融数据库。例如，宁波和宁德等地建立了普惠金融信用信息服务平台，整合企业的税收、社保、用水用电、工商登记等多维度数据资源，为银行提供了高效的查询支持。在此基础上，大中型银行能够结合这些公共数据资源与自身的客户数据，自行研发或利用外部金融科技公司提供的大数据模型实现贷款需求的精准识别与信用评估。

其次，数字化还可以助力金融机构优化贷中风险管理机制。金融机构可通过大数据分析和人工智能算法在贷中对客户风险状况进行动态评估，从而减少信贷过程中的不确定性。例如，福鼎市通过白茶溯源大数据系统，对茶叶入库、茶农信息及茶企信息进行全面数字化管理。银行利用这些数据精准评估茶农的经济状况和产品的优势，从而量身定制贷款方案。这一机制不仅减少了贷款过程中存在的风险敞口，有效降低了不良贷款率，还建立了从信贷资源到产业经济的良性循环，减少传统信贷模式中因信息不对称导致的资源浪费。

2. 社区化路径

社区化侧重通过缩小规模、降低成本的方式扩充网络以满足区域金融需求，促进普惠金融在基层落地。与数字化路径不同，社区化更强调线下服务的接触性和本地化特征，因而依赖政府、银行、社区组织等多元主体的资源协调。社区银行的核心是利用社区的信任机制和本地资源，实现金融服务的精准覆盖和高效供给。社区银行由于深耕本地经济，积累了丰富的企业信息和社会资源，能够有效把握本地企业和居民的金融需求。地方政府通过推动医保、社保、养老服务以及邮政快递等基础公共服务覆盖偏远地区，为金融服务的延伸提供了必要的基础设施与触达渠道。此外，社区组织作为熟人社会的核心载体提供了更为直接真实的信用信息资源。

因此，社区化路径注重金融机构与政府、社区组织之间的协同合作，强调通过资源整合实现服务覆盖。一些社区银行与本地客户有更高的互信度，可为特定群体提供更加定制化的金融服务。例如，在广西桂林等地，村镇银行与党委政府、公共职能部门协作，通过“农村服务店”的模式，将金融服务与社会基础服务有机融合，构建了“金融+社会服务”的综合服务体系。而在一些社会信用程度较高但缺乏传统信贷抵押物的地区，社区化路径还推动了信贷机制的创新。例如，兰考试验区结合本地特点通过调整信贷流程优化了信贷机制，变“信用+信贷”为“信贷+信用”，打破了此前银农关系僵化的局面。同时，当地金融机构在风险管理中引入了社区自律机制，以整村、整乡的不良率为基础决定普惠金融授信额度。这种方式将银行风险管控与村民集体信用挂钩，进一步增强了农民的金融参与感与责任感，有效降低了金融服务成本。

数字化路径与社区化路径并非对立关系，而是银行根据自身规制资源和发展战略所作的理性选择。不同类型的银行可通过分工合作逐步构建分层有序、差异化竞争、优势互补的普惠金融体系。例如，政策性银行可通过自身强大的资金优势，向中小银行提供转贷、担保等服务，为其提供流动性支持，减轻中小银行在资金获取方面的压力。大型商业银行可利用金融科技方面的规制资源可以为中小银行的数字化转型提供支持，地方中小银行可发挥其在地缘、人缘上的优势，深耕本地市场。政府则需要利用政策支持资源配置优化，形成多元化、多层次、多渠道的普惠金融组织体系，为促进普惠金融的高质量发展提供制度保障和创新动力。

五、包容审慎：协同治理下普惠金融的

监管路径优化

普惠金融仍然具有金融的本质属性，可能产生信用风险、流动性风险、操作风险等各类金融风险，因而金融监管仍然是普惠金融领域协同治理的底线要求和结构性支柱。普惠金融领域存在的规制资源碎片化、主体多元化等特征则使传统监管理念面临掣肘。包容审慎理念强调市场的自我调节和政府的适度干预，注重社会共治，有助于充分调动金融机构、社区组织等规制资源。因此，应将包容审慎理念融入普惠金融的微观审慎、宏观审慎和行为监管中，实现金融创新与风险防范的双元目标。

(一) 包容审慎：安全与发展的动态平衡

包容审慎作为一种现代监管理念，是自由与秩序、安全与发展有机统一的体现。其核心理念在于通过灵活且渐进的监管方式，在推动创新的同时维护市场秩序，实现激励与规制的平衡。传统监管的“命令—控制”模式往往可能导致监管与市场互动的缺失，而包容审慎理念更加注重多元主体的动态沟通和协同，通过构建容错机制和调整监管工具，鼓励创新的同时确保风险可控。党的十八大以来，我国开放格局不断深化，金融改革的深度和广度显著提高，金融发展与安全的关系成为高质量发展的核心议题。金融发展与金融安全是互为依托、相辅相成的有机整体。金融高质量发展能够优化资源配置，是推进中国式现代化的内在要求；而只有在维护金融安全的基础上，金融发展才能持续且具有韧性。在此前提下，系统性风险的防控是金融改革和开放的底线要求。包容审慎中的“包容”强调以创新促发展，“审慎”则意味着借助风险识别和监管干预防范由发展引发的安全问题。

普惠金融应当采纳包容审慎的监管理念，原因在于，一方面，普惠金融业务的底层逻辑仍然是存款、贷款、支付、保险等基础金融服务，不可避免地存在各类金融风险。2008年美国次贷危机起因即为风控机制薄弱、过度放贷引发债务违约蔓延，进而引发金融系统不稳定。普惠金融的机构体系仍以存贷款类金融机构为主，因此传统的审慎监管规则适用于普惠金融体系。通过差异性监管和系统性风险预警工具，审慎监管可有效避免因普惠金融异化导致的风险累积。另一方面，普惠金融优惠利率、覆盖范围广的特征需要金融机构通过金融创新寻找降低服务成本和控制风险兼备的商业模式。因此，政府需要给予新业态必要的容错空间，通过“试验型规制”对规制路径进行渐进性反馈和调节。

(二) 微观审慎监管：差异化监管与信息披露

在微观审慎监管方面，包容审慎监管要求在保持监管有效性的同时给予金融机构一定的创新自由度。传统“规模+资本”导向的监管体系难以包容普惠金融业务的多样性，各类普惠金融业务的商业可持续性因商业金融机构的风险偏好、风险管理水平和地方经济状况而异，因而普惠金融的包容审慎监管意味着应构建差异化的监管机制。差异化的监管机制意味着监管措施应与各类商业金融机构的特征相适应。例如，社区银行因其有较强的地域性和服务定制化特征，与当地居民和小微企业联系密切，在不良容忍度上可根据当地经济环境和风险偏好，适度放宽减轻中小银行的合规负担，降低普惠金融的参与门槛；对于大中型商业银行则可以适度下放授信审批权限，提高效率的同时强化对其基层机构的内部激励。然而，灵活监管并不意味着放松监管。例如，监管上应允许各银行通过科技赋能、人事激励等方式逐步完善服务网点管理，防范服务网点审批权力过大缺乏监督所导致的个体金融风险，达到网点自主审批权和监管有效性的平衡。

信息披露是政府监管与企业自治的连结点，有助于监管机构针对性地设计差异化监管规则。普惠金融领域的信息披露目标在于使监管机构掌握充分信息以提升监管能力，维护个体金融机构的稳定，属于微观审慎监管的范畴。国家金融监督管理总局《关于做好2024年普惠信贷工作的通知》明确银行业金融机构应披露服务网点建设、信贷投放、客户数量、贷款利率等情况，同时应向监管机构定期报送普惠信贷报告。监管机构应通过金融机构的信息披露报告量化普惠金融的覆盖区域差异，确定行业基准值和差异化考核目标；同时动态调整不良容忍度政策，为普惠信贷尽职免责的执行奠定基础。

(三) 宏观审慎监管：防范数据同质化与业务趋同化风险

普惠金融客户的广泛性与数字技术的大规模运用意味着其存在发生系统性金融风险的可能。因此，包容审慎理念亦要求将普惠金融整体纳入宏观审慎监管，精确识别可能引发系统性风险的因素并防范风险在金融市场的传染，对于风险“抓早抓小”，守住不发生系统性风险的底线。首先，数据同质化可能引发系统性风险的积累。例如，如果某一地区多数银行都在缺乏实地调研的情况下，在贷前依赖相似的大数据分析决策贷款的发放，在贷中依赖统一的大数据模型进行贷款风险评估，可能会引发区域性风险的积累。由此，应有效利用监管科技，构建以技术为支撑的监管框架。通过“容错式监管”监管机构得以筛选出真正有效甄别系统性风险的监管科技，构建与数字金融相匹配的系统性风险预警机制。此外，在农村或边远地区，金融机构尽管建立了服务网点，但仍然可能因实地评估风险难度较大而主要依赖数据作出信贷决策。此时，金融机构的数据来源未必可信，传统的现场检查方式仍是区域性风险发现与预警的关键手段。因此，监管机构应采取融合监管科技的非现场检查与现场检查相结合的方式，提升监管的穿透力与及时性。

其次，当前银行业的趋同化竞争则加剧了普惠金融体系的结构性问题。随着市场竞争的日益激烈，各类银行出现在产品设计、服务定制和风险控制方面出现逐渐趋同的趋势。这种同质化竞争导致银行在服务同一客户群体时采取相似的产品模式和风险管理策略，从而使整个金融系统容易受到外部冲击。现行监管制度和政策框架，尤其是在数据共享、跨区域监管等方面的限制，往往使这一类风险难以被察觉。因此，在现阶段普惠金融的宏观审慎监管应注重结构性趋同引发的金融风险；如后续各类金融机构形成了区分的业务模式，监管机构则需要进行分类监管，防范化解金融风险的同时服务于普惠金融的可持续发展，构建维护金融体系稳定的长效机制。

(四) 行为监管：强化金融消费者权益保护

普惠金融中的各类金融产品监管应严守金融消费者权益保护的底线。自次贷危机爆发以来，金融消费者权益保护与审慎监管的分离成为各国金融监管制度改革的重要内容，我国金融监督管理总局的成立标志着我国形成了中国特色“双峰+”模式，行为监管是国家金融监督管理总局的重要职责，而金融消费者权益保护是行为监管的核心目标之一。金融消费者权益保护是普惠金融的核心支柱。G20《数字普惠金融高级原则》第5条明确指出，数字金融服务必须以负责任的方式保护消费者权益。值得注意的是，包容审慎理念意指包容创新的同时严守安全，在金融监管的语境中并非仅涵摄传统的审慎监管，亦包含审慎监管所不及的金融消费者保护。

普惠金融客户普遍处于信息劣势之下，因而普惠金融的行为监管应更具针对性和主动性。其一，金融机构应对普惠金融业务合同中的“异常条款”履行提示说明义务，合理确定金融消费者和金融机构的权责义务。监管机构应强化对金融机构履行提示说明义务的监管力度，可根据产品的复杂程度和目标客户群体“分类分级”监管，同时引入行业自律机制。其二，对于理财、保险等复杂金融产品，严格执行适当性管理规则至关重要。适当性管理规则强调保障金融消费者的知情权、自主选择权和公平交易权，这些权利是普惠金融政策实践中维护消费者财产安全的核心。金融机构应对普惠金融产品和服务建立严格的适当性管理内控机制，无论是通过社区化还是数字化手段，在自营或者代销普惠金融产品或服务时，都有责任审慎评估产品风险等级和客户风险偏好，确保适当的金融产品匹配适当的客户。

六、结语

《实施意见》中提出的“基本建成普惠金融体系”战略目标明确了我国普惠金融未来制度化和体系化的发展方向。从实践来看，我国在普惠金融的“普及性”方面已经取得显著成效，但在“惠及性”维度仍然存在短板。同时，普惠金融体系的建设面临基础性法律供给不足，政府、金融机构间的权责长期以来未界定清晰，普惠金融的发展缺乏系统性理论指导。

基于规制空间理论的分析，我国普惠金融的规制资源多元分布在中央与地方政府、金融机构及社区组织等主体间，传统以科层式为基础的规制模式已难以有效整合多方资源在发展普惠金融的同时对其金融风险进行有效监管。因此，亟需引入协同治理机制充分调动公私主体的积极性，形成以法律制度外部供给为基础，金融机构治理体系为内部承载的协同机制，增强金融机构推动普惠金融的内在驱动力，形成政策目标与市场利益的高效协同。与此同时，普惠金融仍然具有金融的本质属性，因而包容审慎的监管理念在协同治理中尤为关键。需要在包容审慎理念的指导下，从微观审慎、宏观审慎与行为监管三个方面逐步厘清政府与市场主体的权责边界，优化适应普惠金融发展的监管路径。

文献来源：

编辑| 白礼杰