赵雪雁｜功能视角下规范性文件司法审查与复议审查之整合

作者简介：赵雪雁，东南大学法学院博士研究生，南京市中级人民法院副院长。文章来源：《法治现代化研究》2025年第5期，转自法治现代化研究公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

规范性文件司法与复议的双轨审查运行制处于复议审查功能 “悬置” 叠加司法审查功能 “过载” 的 “混沌态”，核心功能认识偏差、关键性法律制度缺失、配套机制动能不显是问题的根源所在。在结构功能主义的视野下，复议审查的核心功能应定位于效力性审查，审查标准全面覆盖合法性和合理性；司法审查的核心功能应定位于适用性审查，审查标准侧重于内容合法性。为了整合功能的实现，需要构建规范性文件复议审查过滤模式，明确 “自纠充分尊重、合法全面复审” 的司法审查规则，同时应建立涉规范性文件行政复议专门审议机制等配套制度。

引言

行政规范性文件是一种“隐形”的法律，事关不特定多数人的权利义务。为了规范行政规范性文件的制定、实施和运行，我国采取了行政复议附带审查与行政诉讼附带审查“并行式”的监督模式，以期构建起针对行政规范性文件的多元、立体化监督体系。具体而言，行政复议审查与行政诉讼审查两者均须依附特定行政行为一并提出审查申请，其属复议选择还是复议前置须据特定行政行为性质而定，实践中多表现为复议选择型的双轨审查制。囿于司法本身的谦抑性与被动性，行政诉讼附带审查无法承载规范性文件有效治理的全部期望。因此双轨审查制的主要目的还是通过外部的司法审查激活内部的行政自制，进而促进整个行政组织系统对规范性文件的有效治理。不过这一理想状态目前尚未实现，规范性文件双轨审查制在现实运行中呈现出一种“混沌态”。发挥规范性文件双轨审查制的优势，尚需厘清司法审查与复议审查的边界、整合司法审查与复议审查的功能、建立行政复议专门审议机制等配套制度。

一、实践样态：规范性文件双轨审查运行的“混沌态”

在结构功能主义的理论视野中，所谓的“混沌态”是指特定功能的实现因缺少明晰的分工和稳定的秩序而导致功能实现异常的状态。当前我国规范性文件双轨审查制的“混沌态”主要体现在两个方面：第一，规范性文件复议审查功能“悬置”，制度运行呈现出一定程度的“边缘化”状态；第二，规范性文件司法审查功能“过载”，制度运行呈现出一定程度的“回避化”状态。

（一）规范性文件复议审查功能“悬置”

在行政复议程序中对规范性文件进行审查，理论上可以通过行政机关自我监督、自我纠错，避免大量纠纷涌入法院。但从实际运行看，规范性文件复议审查的“主渠道”功能发挥成效不显。虽然基于科层制组织架构的基本逻辑，复议机关可以在行政系统内部最大限度完成对下级机关不当行政行为的监督纠错，但受科层化权力组织结构的影响，行政机关自我纠错主动性不够，故规范性文件的行政复议审查往往沦为“走过场”，查否案例少之又少。在能够自由选择行政复议或者行政诉讼解决途径的情形下，因虑及复议机关可能更倾向于作出“维持”决定，行政相对人往往会寻求更为中立的行政诉讼救济途径，这反过来也会进一步加剧规范性文件行政内部监督制度功能被“悬置”的程度。当然，随着《行政复议法》的修改，行政复议“主渠道”作用的发挥持续加力。2025年6月30日司法部发布的《行政复议工作白皮书（2024）》显示，2024年各级行政复议机关认真贯彻实施新修订的行政复议法，全国新收行政复议案件74.96万件，同比增长94.7%；办结64.1万件，同比增长82.1%。经过行政复议后，90.3%的案件未再进入行政诉讼或信访程序，有效实现案结事了。然而即便如此，行政复议规范性文件附带审查依然面临诸多挑战。正如学者总结，从实务界的感知度看，包括律师、行政复议工作人员和法官多认为，选择行政复议途径审查规范性文件意义不大、对复议规范性文件审查制度不了解，以及复议机关对规范性文件审查请求缺乏回应性等。

总体而言，在规范性文件附带审查方面，复议审查功能有待强化，行政复议的自我纠错功能需要进一步彰显，行政自我规制与司法外部控制也未能实现优势互补。

（二） 规范性文件司法审查功能“过载”

规范性文件司法审查功能的“过载”主要表现在两个方面：一是案件量过载。大批量案件涌入行政诉讼渠道，附带审查规范性文件的诉讼案件也随之增多，这会直接加重司法审查的负担。二是审查义务过载。所谓审查义务过载是指规范性文件司法审查义务已经远远超出审判机关的职责范围，事实上承担起上级行政机关甚至是立法机关的职能。根据《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《2018年行政诉讼法解释》）第148条规定，规范性文件司法审查的义务主要包括制定主体、制定程序和制定内容的合法性。这就意味着规范性文件司法审查事实上已经和行政备案审查、立法备案审查职能高度混同，这显然是审判机关“不可承受之重”。以规范性文件制定程序的合法性审查为例，这一审查除了将消耗大量司法资源外，最为关键的是，如果法院因制定程序严重违法而对争议条款作出违法性评价，除了会在个案中消灭争议条款的适用性外，还会直接冲击争议条款所在的整个规范性文件的效力。这一违法评价的“溢出”效应是目前我国审判机关很难承受的。

针对规范性文件司法审查功能“过载”的问题，有的地方法院明确指出对争议文件只进行有限的内容审查、条款审查，而不进行程序合法性审查。例如在乌鲁木齐某培训学校行政处罚案中，法院裁判指出：“法院并非规范性文件备案审查机关，只应当在有限的范围内对案件相关条款进行审查，不负有全面抽象审查的义务和职权，……更不必对制定程序进行审查，制定程序的合法性不属于审查范畴之内。”更多的地方法院则是采取各种“隐形策略”尽量回避审查或保持尊重，这些“隐形策略”主要有“基于‘关联性’判断来排除司法适用”“借助期限议题排斥附带审查”等。其后果是，规范性文件司法审查因为存在功能“过载”的问题，作为最后一道防线不仅没有充分发挥其权利救济的功能，反倒呈现出一定程度的“回避化”现象。

二、缘由探赜：司法审查与复议审查的功能基础缺失

双轨审查制的根本目标在于构建起针对行政规范性文件的多元、立体化监督体系，但是由于复议审查功能的“悬置”叠加司法审查功能的“过载”，导致双轨审查制功能发挥呈现出一种畸形格局。结构功能主义集大成者塔尔克特·帕森斯（Talcott Parsons）指出，社会系统的存续以相互关联结构的功能发挥为前提，若发生变化时，结构的自我整合可以促进系统趋向新的稳定，旨在通过结构的动态互动来达成目标系统。从结构功能主义角度看，双轨审查制功能紊乱的根本在于，司法审查和行政复议审查两者之间缺少适应社会系统存续环境变化的明晰分工和稳定秩序。这暴露出现有的理论和实践对司法审查与复议审查的功能基础探究有所不足，深入研究司法审查与复议审查的功能基础与边界，分析各自发挥制度预期功能的支撑条件和辅助要素是破局的关键。

（一） 核心功能认识偏差

功能的发挥需要特定的物质基础，要考虑不同机构的机构能力。由于行政复议机关和司法机关的机构能力不同，因此在规范性文件监督体系中，两者应当各自分担不同的功能。司法审查是“最后一道防线”，并不意味着它在解决行政争议时就天然具有制度优势。在规范性文件审查中，司法审查虽然靠后，却与复议审查是两条并行的防线，两者担负不同的制度功能。但长期以来，行政复议机关与司法机关对各自功能定位认识存在一定偏差。早期的行政复议制度是作为行政诉讼的配套制度存在，旨在通过复议制度分流部分案件以减轻诉讼压力，这导致行政复议机关在规范性文件审查时持一种惯性的“消极”态度。然而，转型社会下行政争议数量激增，人民法院“被动”承担处理了大量行政案件，司法审查的压力也越来越大，这客观上需要发挥多元解纷机制作用，行政复议正是有效途径之一。因此，新形势下对复议审查与司法审查的功能定位认识亟须调整。行政争议的大批量化解，意味着行政复议不仅要起到分流纠纷的作用，在处理结果上还应具有可接受性，从而实质性化解纠纷，让争议止于复议程序。在规范性文件审查中，行政复议审查的核心功能应为针对规范性文件进行效力性审查，推动规范性文件的源头治理；司法审查作为并行解决行政争议的制度，其核心功能则应为针对规范性文件进行适用性审查，以切实高效保护当事人的合法权益。但现行制度却没有凸显这一功能分野，这是造成认识偏差的重要原因。

（二）关键性法律制度缺失

功能的发挥不仅需要特定的物质基础，还需要特定的制度基础，要赋予承担特定功能的机构以完成任务所需要的制度性手段和措施。《行政复议法》第1条已明确将“主渠道”作为行政复议的角色定位，“主渠道”的逻辑在于大量行政争议通过复议制度解决，但是在规范性文件复议审查功能“悬置”的背景下，司法审查反而成为涉规范性文件附带审查类行政争议处理的主渠道。扭转这一畸形格局需要设计一些关键性的法律制度，其中最为重要的是规范性文件附带审查复议前置制度。然而，《行政复议法》的修订并未将规范性文件附带审查纳入法定复议前置范围，实践中或仍将呈现出涉规范性文件附带审查类行政诉讼案件多于行政复议案件的倒置态势。“一套把外部控制作为抵御行政权滥用的唯一方法的法律制度，与当代行政治理的逻辑存在根本冲突。这样的法律制度并不能缓解对行政国家的忧虑，也不能成功地拘束行政权的运作。”

（三）配套机制动能不显

功能的发挥不仅需要宏观层面的物质基础和中观层面的制度基础，还需要微观层面的配套机制，以打通制度落地的“最后一公里”。这些配套制度主要涉及：第一，规范性文件司法附带审查的后续处理问题。目前突出的问题是司法审查对规范性文件合法性的判断不具有法定约束力，只能依靠制发司法建议这一“软装置”来启动对不合法规范性文件的治理模式。附带审查的一审法院往往受科层体系的权力结构限制，与规范性文件制定机关沟通不够，司法建议的配套装置尚缺乏“高位推动”机制以提升司法审查的实际拘束效果。第二，规范性文件司法附带审查的内容问题。目前突出的问题是司法审查内容“超载”，与“司法谦抑”理念已出现一定程度的背离。第三，规范性文件复议附带审查的独立性和公正性问题。目前突出的问题是复议附带审查缺少较高的独立性，在涉及高层级规范性文件时甚至沦为自我审查，导致复议机关监督规范性文件审查结论的权威性先天不足的尴尬。

三、偏差匡正：司法审查与复议审查规范功能的区分与整合

行政机关与人民法院性质差异巨大，在国家治理体系中承担的职能不同，各自的资源禀赋不同，各自的机构能力不同，理应在行政规范性文件监督体制中承担不同的核心功能。为更好发挥复议审查与司法审查在化解纠纷中的功能，理顺复议审查与司法审查之间的关系，应从现状出发，通过功能边界的重新厘定与动态互动解决既有问题，而结构功能主义的方法论可为此提供新的视角。在结构功能主义的理论视野中，社会演进的目的在于克服“混沌态”，通过结构来明确每个行动者所处的地位以及所承担的角色，在此基础上形成相对稳定的功能分化，并进一步形成合理的功能耦合，这就是结构功能主义的核心要义所在。因此，规范性文件的审查应当从结构功能主义视角出发匡正偏差，认真审视复议审查和司法审查的功能边界。

（一）复议审查的规范功能：行政系统内部的全面监督

“规范性文件的效力性审查是指审查该文件的合法性与合理性，进而判断其法律效力是否应当存续。”行政复议机关依托强大的行政系统，拥有强有力的行政权力以及多渠道信息、政策等资源，具备化解争议的科层组织监督、快速便捷、便民便宜等诸多治理优势，通过行政复议对规范性文件的合法性与合理性进行审查，在“定分”基础上着力，是其化解行政争议“主渠道”作用发挥的重要表现。

一是信息资源优势。随着经济社会的快速发展，行政争议内容所涉领域广泛，复杂性程度也越来越高。行政复议建立在行政机关之间的上下级领导关系之上，行政复议机关一般较为熟悉下级行政机关内部运作程序和行政管理规律，了解本行政领域的专业知识，也更有审查所需的信息储备与理论支撑，对下级机关的纠错介入程度相对较高，这一优势无疑可以提高其监督效能。

二是政策资源优势。规范性文件往往承载传递大政方针政策的功能，是上位政策的具化和细化，而有些政策的产生有其特殊背景和管理情势。相较于司法机关而言，行政机关对规范性文件制定的政策依据和管理情势有着更为准确和全面的把握，加之复议程序简便快捷、成本低廉，有利于审查中对专业性问题更好更快地作出判断。

三是法律资源优势。主要体现在复议审查中行政复议机关可以依法对违法的规范性文件作出直接的效力判断。《行政复议法》第13条、第56条至60条确立了规范性文件的复议审查制度，明确了行政复议机关审查的处理程序。行政复议机关对第13条列明的规范性文件有权处理的，应在30日内依法处理；若无权处理，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理。若复议机关有权处理，审查后认为相关条款超越相关权限或违反上位法的，决定停止该条款的执行，并责令予以纠正；即使行政复议机关无权处理转交有权机关处理的，此时有权机关也可以依法提出处理意见，这两种情况下的处理都是直接对规范性文件本身作出效力判断。而司法审查中，人民法院却不能打破权力分配和监督制约机制，直接以裁判代替行政决定，否则司法权将有僭越行政权之嫌。

四是权力资源优势。主要体现在行政复议机关有权纠正违法或内容不适当的规范性文件。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第89条、第108条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第73条等规定，政府有权改变或者撤销所属各工作部门不适当的命令、指示或者下级政府不适当的决定、命令。这既包括具有普遍约束力的决定、命令，也包括具体的决定、命令。虽然《行政复议法》在“行政复议附带审查”一节只述及“合法”“不合法”，未明确提到适当性问题，但复议审查中，当行政复议机关有权处理案涉规范性文件时，自然应包括对有普遍适用效力的规范性文件的改变或者撤销。同时，《行政复议法》第63条“有意拉开与行政诉讼的审查层次，将‘明显不当’改为‘内容不适当’”，从而“突破了以往在制度设计上仅将行政复议作为行政诉讼的配套制度，也打破了‘能够复议的，就能诉讼。反之，亦然’之通常认识”。可见，法律赋予行政复议机关对适当性问题的审查力度明显大于司法审查。

（二）司法审查的规范功能：个案的适用性审查

“规范性文件的适用性审查是指审查该文件的合法性、合理性、关联性等，以确定其在某个具体案件中是否应当被适用。”规范性文件司法审查的核心功能之所以主要定位于个案的适用性审查，是由事实和法律两个层面所决定的：

第一，法院的机构能力决定了规范性文件司法审查的核心功能应该定位于适用性审查。在规范性文件审查领域，相比于复议审查的四种机构能力优势，司法审查仅具有法律资源一种机构能力优势，在此背景下，规范性文件司法审查的核心功能一旦拓展至效力性审查，很可能因资源、权力、民主性、专业性的不足而陷入进退维谷的尴尬境地。

第二，现行的法律规定决定了规范性文件司法审查的核心功能应该定位于适用性审查。根据《行政诉讼法》第1条规定，“解决行政争议”是行政诉讼制度的第一立法目标，这意味着将司法审查的核心功能定位于适用性审查是合乎目的、合于需求的，效力性审查则居于附属地位。“法院对规范性文件的关注重点是该文件在案件中是否应当被适用，至于该规范性文件是否具有效力，否定其合法性将对其他个案处理产生何种影响则不是法院需要考虑的主要问题。”与之不同，《行政复议法》第2条规定，则是把“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”规定为行政复议制度的第一立法目标，全面监督行政系统内部，而将规范性文件复议审查的核心功能定位于效力性审查，是发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的应有之义。

（三）司法审查与复议审查核心功能的整合

司法审查与复议审查各自承担了不同的核心功能，将两者衔接成一个整体的是在分工基础上形成的差异化的各有侧重的审查标准，两者共同构成司法审查与复议审查功能整合的操作性规范体系。

1.司法审查标准：侧重于内容合法性

《2018年行政诉讼法解释》将规范性文件司法审查的标准确立为主体合法性、程序合法性和内容合法性三方面，体现了人民法院对规范性文件全面审查、保障相对人合法权益的司法追求。但从功能主义角度出发，规范性文件司法审查的全面审查与行政行为的个案审查之间存在一定的张力，且与行政复议的规范性文件审查之间缺少必要的程序衔接。通过行政复议的前置过滤和专门审议制度的审查后，司法机关将司法审查侧重于规范性文件内容合法性的适用性审查，上述张力将得到有效缓解。具体而言，内容合法性可以分为两项内容：第一，规范性文件的内容是否与上位法或者上位规范性文件相抵触，也即“不抵触原则”，它是我国《宪法》对规范性文件提出的强制性要求。第二，规范性文件的内容是否存在增加相对人义务或减损相对人权利的情形，也即“根据原则”，它是我国《立法法》对规范性文件提出的强制性要求。不过在具体适用中，我们一方面要秉持“实质合法理念”来认识合法性标准，即规范上的符合“法律的规定”，价值上的“实质合理且利益均衡”；另一方面还要考虑负担行为和受益行为的差异，进行区别化处理和把握。

复议前置过滤和复议专门审议等关键性制度的建立，为司法审查适度突破适用性审查的功能边界提供了制度基础。当然，规范性文件司法审查侧重于内容合法性，并非放弃对规范性文件制定主体和制定程序的审查，而是将规范性文件的制定主体和制定程序通过行政复议前置审查制度先行审查过滤后，再由司法机关对行政复议进行全面审查，进而实现对规范性文件的制定主体和制定程序的有效监督。

2.复议审查标准：全面覆盖合法性与合理性

从效力性审查的功能导向出发，复议审查标准理应更为宽泛，它既包括合法性标准也包括合理性标准。《行政复议法》第13条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为所依据的下列规范性文件不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。”这里的“不合法”内涵结合《行政复议法》第64条可以推论得出，复议审查的合法性标准主要包括主体的合法性、程序的合法性和内容的合法性三个方面。

《行政复议法》第13条虽然没有明确规定复议审查标准包括合理性标准，但是从法体系和法政策学等角度出发，可以得出复议审查标准包括合理性标准的结论：第一，《行政复议法》第63条规定，“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：（一）事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当”，该条款并未排除规范性文件复议审查的适用，因此复议审查标准可以包括合理性标准；第二，《行政复议法》第1条明确提出了“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”的立法目的，从立法目的的角度出发，复议审查标准理应包括合理性标准；第三，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）明确要求，“发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的‘奇葩’文件等问题的，要及时纠正”，从贯彻落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的决策部署和文件精神出发，复议审查标准亦应包括合理性标准。

总而言之，行政复议、行政诉讼制度各有优势，行政复议审查要达成“目标系统”，需要由“消极”转向“积极自主”，既要充分发挥“主渠道”作用，高效便捷化解行政争议，也要发挥监督依法行政、助力法治政府建设的功能。司法审查则应保持适度谦抑，强调在法律原则和规则之下，通过合理行使裁量权和解释法律，合理平衡公益与私益，多元化解行政纠纷。在结构功能主义视野下，规范性文件的审查应侧重行政系统的内部自制，辅以司法的外部规制，以实质合法理念为衔接支撑，通过弥合复议审查与司法审查功能体系的衔接缺失，实现对规范性文件监督的最优目的。

四、制度配套：规范性文件司法审查与复议审查整合之实现

将行政复议制度作为大批量处理行政争议的“核心渠道”，意味着司法应尊重行政的自主性，给予行政系统自我更正、自我修复的机会；而司法审查则更多地被视为“底线救济”途径，这种救济的目标不仅仅指向相对人权利的保障，更要反向有效激发行政科层内部治理，引导行政功能的全面发挥。因此，要充分发挥复议审查和司法审查两道防线作用，应以“复议过滤、司法填补”为构建原则，设计复议前置必经模式，明确司法审查规则，完善效果配套保障机制，有效解决规范性文件行政复议审查与司法审查功能体系的衔接难题。

（一）构建复议审查过滤模式

根据《行政诉讼法》第44条的规定，行政相对人既可以先选择行政复议，也可以直接向人民法院提起诉讼，除非法律、法规特别规定行政复议前置。因规范性文件附带审查依附于主诉行政行为，复议选择型模式为主的现状是影响复议审查和司法审查有效衔接的重要因素。基于结构功能主义理论，规范性文件复议审查与司法审查功能的发挥，是由行政复议、行政诉讼在行政救济体系中的地位和关系决定的，故而科学设置复议审查前置程序是衔接的核心问题。

行政复议制度位居争议解决前端，且相关法律赋予其对行政行为的审查力度远比行政诉讼更深更彻底，通过行政复议对规范性文件进行监督和规范，有利于发挥其“主渠道”功能。规范性文件的审查具有较强的专业性和技术性，需要全面审查文件制定权限、内容、程序以及进行利益衡量，行政机关自身更有充分机会获取相关事实并作出审查结论。因此，应当对规范性文件审查案件设置复议前置模式，从而解决司法审查对复议决定结论认识之分歧，实现复议审查与司法审查功能的整合与程序上的有效衔接。

（二）明确“自纠充分尊重、合法全面复审”司法审查规则

行政复议机关可以直接处理权限范围内的规范性文件，并且同时审查合法性、合理性问题，在复议前置程序设置之下，司法审查基于对纠正复议基础事实的审查，当然获得对规范性文件进行合法性和合理性全面审查的权力，这与司法审查应当秉持的“实质合法理念”相互契合，可见，复议审查能够为司法审查奠定“准司法审查”的基础。同时，行政复议虽具有“准司法性”，规范性文件司法审查工作中人民法院需尊重行政机关的自我规制及首次判断权，但作为“法规范二次适用”的行政诉讼，也应当发挥其监督行政的防线功能。在需要补位的情形下，人民法院应遵循合法性和合理性标准，对规范性文件的实质合法性作出独立判断和审查结论。

在此大前提下，人民法院可以采用“自纠充分尊重、合法全面复审”的司法审查规则，分情形适用不同的审查强度模式。一般情况下，对经行政复议审查被最终认定为合法的规范性文件，不管行政复议机关在决定中对其合理性如何表述，人民法院均应采取较强程度的司法审查模式，从实质合法性的标准出发经全面审查后作出判断。对经行政复议审查被最终认定为不合法的规范性文件，则采取较弱程度的司法审查模式即可，即除非发现有行政目的明显不当等特殊情形方可推翻，这样既能体现对行政自我规制和首次判断权的充分尊重，也能在涉及复议第三人的诉讼案件中真正发挥好保护当事人合法权益的功能作用。

（三） 加强效果配套保障机制

一是建立涉规范性文件行政复议专门审议机制。行政复议审查自我纠错动力不足，使得社会公众对其公正性难免存在疑虑。近年来，全国大部分省份陆续开展行政复议委员会试点工作，通过邀请法学教师、律师等多元主体参与决议或者提供咨询意见，以期增强行政复议的中立性和公信力。《行政复议法》中增加了关于行政复议委员会的规定，明确其主要作用在于提供咨询意见，无论该委员会的功能定位是决议还是咨询，从试点工作到立法，在全国县级以上各级政府设立统一的行政复议委员会已成现实，且其意见亦会被作为复议决定的重要参考依据。涉规范性文件复议审查的专业性、技术性较强，可以将此类审查案件作为提请行政复议委员会讨论的范围，在兼顾行政首长负责制的背景下，科学合理设置专门的审议规则。若行政复议委员会审查涉规范性文件复议审查案件后，仍以行政复议机关名义作出，经行政首长签署；若行政首长对行政复议委员会作出的规范性文件审查结果有异议，可以提出并书面说明理由，行政复议委员会另行组成审查团评议；对行政复议委员会的再次审查结果，行政首长应予以遵从，从而提升涉规范性文件复议审查结论的独立性和公正性。

二是督促行政机关负责人出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉，对于满足民众行政纠纷实质性化解诉求，全面推进依法治国和提升行政执法水平有着较好的“疗效”。尤其对涉规范性文件附带审查案件，在现有行政救济体系框架内，可以通过司法审查与复议审查的衔接装置来激发行政自我规制的潜能，实现两者的良性互动。一方面，行政机关负责人出庭应诉可以了解规范性文件实际执行情况，能够提升对本行政机关监督的针对性和有效性，促进纠纷实质化解；另一方面，督促行政机关负责人出庭直接陈述规范性文件的制定背景等意见，可以推动行政机关从源头上尽可能避免已制定的规范性文件被法院予以负面评价。

三是发挥司法建议指导功能。司法机关针对审查出的不合法规范性文件应发送司法建议，行政复议机关对审查中发现的相关问题亦可以通过沟通函等形式，向原行政行为作出机关及相关部门发送意见建议，从而实现复议对规范性文件合法性、合理性的全方位监督。通常来说，规范性文件一审审查法院的层级可能低于规范性文件的制定机关，可以考虑提高司法建议主体的级别，由作出生效裁判的人民法院层报至与制定机关同层级的人民法院制发，从而提高司法建议的效力。下一步，应推动规范性文件司法审查结果、司法建议反馈率等项目列入对行政机关的考核内容，助力司法审查与规范性文件的“立改废”形成良性循环；同时，还应推动建立规范性文件附带审查及司法建议案例库，落实判前强制检索机制。

结语

实质化解行政争议的法治体系需具备系统性、衔接性与互洽性等特点，确保各类行政救济途径能够恰如其分地发挥职能优势。行政复议与行政诉讼之间具有千丝万缕的联系，行政复议作为行政诉讼的前置关口，应激活其内部纠错职能，彰显“主渠道”的价值指向；而司法则更多考虑如何定分止争，充分保护当事人合法权益。因此，在规范性文件审查方面，我国应采取复议前置原则，设置特殊审议机制，并辅之以相适应的配套措施，从而校正复议审查与司法审查的功能发挥偏差，积极回应转型社会行政争议激增的现实需求。