温泽彬：适当性审查标准的规范内涵与实践运用

作者简介：温泽彬，西南政法大学立法研究院院长、教授。文章来源：《中国法治》2025年第7期，转自西南公法公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

党的二十届三中全会明确提出，完善合宪性审查、备案审查制度。2024年11月正式施行的《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》）坚持有件必备、有备必审、有错必纠，通过与新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）及全国人大常委会相关决定的协同衔接，构建了覆盖法规规章全周期的审查机制。在审查标准方面，《条例》第十三条第五项规定了“适当性”审查标准，要求审查机关在合法性审查基础上，对规章的合理性、可行性进行实质性评估。在备案审查制度深化实施过程中，“适当性”规范内涵的理论阐释与适用路径问题，已成为理论研究与实践部门的紧迫性的课题。基于此，本文从《条例》第十三条第五项规范内涵解读着手，并尝试围绕备案审查适当性审查标准的实践运用的相关问题作些初步探讨。

一、关于备案审查适当性审查原则

审查原则是备案审查制度的重中之重，要对适当性审查究竟审查的是什么进行考察，就必须首先回到文本，探究适当性审查的原初目的。学界对适当性审查有三种不同的理解方式：一是“适当性原则可以按合法性与合理性两个纬度展开”。换言之，只有规章在既合法也合理的情况下，才符合适当性要求。比如，《立法法》第一百零八条第三项规定“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。”在此类的法律规定中，“不适当”应从形式合法性和实质合理性两个方面来审视；二是适当性原则应当包括适用性原则、必要性原则和比例原则三个部分。此种学说是将适当性原则与实质的合理性等同；三是适当性原则仅仅指的是比例原则，它是指公权力行为的手段必须具有适当性，能够促进所追求的目的的实现。由此可见，最广义上的适当性包括合法性与合理性两个面向，可以将其统称为规章的“正当性”标准；广义的适当性则指的是实质的合理性；而狭义上的适当性仅强调手段和目的之间的关联性、适当性。

根据《条例》第十三条的规范表述来看，适当性审查是指规章的规定是否符合实质理性，属于实质法治的范畴。即规章制定不仅要符合形式正确的标准，还需要具备实质的正确性标准，如符合地方经济发展实际、促进公共福利、具有效率性、可操作性等，其本质上是与合法性审查相并列的一种审查类型。而独特之处在于，其聚焦于规章内容的合理性、可行性与政策适配性，而非单纯的法律规则符合性。这一制度设计的初衷源于对行政立法裁量权的必要约束，旨在防止行政机关在法定权限范围内滥用立法权，制定出虽然合法但可能违背公共利益、脱离实际情况或显失公平的规定。

合法性审查和适当性审查会引发不同的法律效果，在备案审查中需要明确地予以区分。若规章被认定不符合上位法之规定，其应当被定义为自始无效，并且其产生的原因也是多种多样的，既可能是因为自身在制定时已经不符合上位法的规定，也可能是因客观原因，如上位法修改导致规章产生合法性争议。相比之下，基于适当性被撤销的规范性法律文件应当认定为自“宣告”之时嗣后无效，其更多是基于政策考量、现实变化或合理性判断做出的调整，并非对法律位阶的维护。全国人大常委会法工委在审查地方人口和计划生育条例时，基于我国人口发展的重大转折性变化、党和国家改革完善计划生育服务管理等社会效果的考量，反映了这一点。值得注意的是，基于审查机关和制定机关之间能力的差异，适当性审查的强度也会呈现出不同，对于技术性、专业性较强的规章，审查机关需要给予制定机关更大的尊重，但若涉及基本权利限制、重大公共利益等，需要更为严格的审查。差异化的审查强度本身是对行政专业判断的适当尊重和必要监督之间的平衡，也是实质合理性的重要体现。

二、《条例》第十三条第五项的规范内涵

（一）如何理 解“是否适 当”

要准确解释“是否适当”的规范内涵，首先，需要明确评价对象和参照标准，即评价对象因与什么相悖而不适当。在备案审查体系中，其他三种审查类型都具有明确的评价参照系，如宪法、法律或党中央重大决策部署。根据由表及里、由浅入深的原则，合法性审查应当优先于适当性审查进行。换言之，接受适当性审查的法规规章已经满足两项基本条件，一是落实了法律“要求”作为的事项，二是不存在法律“禁止”的情形。因此，适当性审查的参照系只能是法外的标准，其主要发挥对合法性审查“补遗”的作用。

其次，《立法法》第七条为理解“是否适当”提供了重要指引，该条款列举了四个方面的标准：其一，立法应当从实际出发；其二，适应经济社会发展和全面深化改革的要求；其三，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任；其四，法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。此处的标准实际上与政治性审查中的政策具有较强的关联性。因为“党中央作出的重大决策部署”和“国家的重大改革方向”本身就是基于实际情况预设的更加合理的状态。

因此，分析“是否适当”的规范内涵，应包含以下几个关键要素：规章是否科学地设定了权利义务关系、是否实现了功能适当的权责分配、是否符合国家改革发展的总体方向、是否体现了经济性和效率性的要求。这些要素共同构成了评价规章适当性的完整框架。在实践中，对规章适当性的审查往往需要结合具体领域的特点进行综合判断，既要考虑规章的规范内容，也要评估其实际执行效果。

（二）如何理解“规定的措施是否符合立法目的”

立法目的作为规章的灵魂，对整部规章具有根本性的指导意义。在备案审查实践中，需要严格区分统摄整部规章的总体立法目的和规章所规定具体措施的直接目的。《条例》特别强调对规定措施是否符合立法目的的审查，其核心要义在于确保规章设定的各项具体措施能够有效地服务于整体的立法目的。此种审查要求具有重要的实践价值，若某项具体措施从形式上看完全合法，单独考察似乎有其合理性，但如果将该措施放置于整体的立法目的框架下进行审查，就可能发现该措施无助于甚至可能阻碍立法整体目的的实现。譬如，为了加强环境保护制定的规章，其中设定了对企业生产设备的频繁检查。这些检查措施本身不仅符合法律要求，也不违反法律的禁止性规定，但频繁的检查措施将过度干扰企业的正常生产经营，反而可能降低企业进行环境技术改造的积极性。此时，该项措施虽然具有合法性，但其与加强环境保护的立法初衷相背离，应当认定为“不适当”。

因此，在审查“规定的措施是否符合立法目的”时，审查机关需要以系统化的思维方式开展审查工作，既要准确把握规章的整体立法目的，也要分析规章规定的具体措施是否有助于实现立法目的、是否与整体立法目的之间存在实质的关联性。此种审查不仅关注形式合法性，更注重实质合理性，体现了备案审查制度从形式监督向实质监督的发展趋势。

（三）如何理解“规定的措施是否符合实际情况”

“实际情况”作为评价规章适当性的重要标准，包含了两个方面的规范内容。其一，是指上位法规范依据层面的“实际情况”。这一要求首先可以从《立法法》第七条的规定中推导得出。该条明确要求立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，这为理解“实际情况”提供了基本的法律依据。从宏观层面来看，“实际情况”是指规章在制定时所处的特定历史发展阶段。我国正处于全面深化改革的关键时期，经济社会发展呈现出许多新的特征。规章设定的措施必须与这个特定时期的发展水平和改革方向相适应。例如，在当前推动高质量发展、优化营商环境的政策背景下，此前对企业的某些管理措施和市场竞争限制措施，即使在过去某个特定时期被认为是适当的，现在也可能变得不合时宜。从微观层面来看，“是否符合实际情况”主要考察规章中的措施是否合理设定权利义务关系、是否具有现实的可执行性、是否会带来显失公平的后果。即某项具体的措施在理论上看是有助于整体立法目的的实现，但在具体执行中却可能对他人的合法权益或者重要的政策目标产生较大的负面影响。例如，《中华人民共和国食品安全法》第三十六条食品摊贩的管理取消了行政许可手段，只是提出“应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求”，就是看到了我国食品摊贩从业人员大多数属于低收入人群，产品的集约化和规模化程度较低，强制要求其取得许可证超出了经济社会发展水平。

其二，“实际情况”的第二个重要内涵是动态适应性。规章的适当性并不是一成不变的，而是会随着实施环境的变化而变化的。这种变化主要表现如下：首先，经济社会发展的变化。如全国人大常委会法工委在对收容教育相关决定审查时提出，“随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进……情况发生了很大变化……启动废止工作的时机已经成熟”。其次，国家政策的调整。譬如，国家在“放管服”改革的深入推进。最后，相关法律的修改完善。在这些情况下，制定时适当的规章条款可能会逐渐变得不合时宜。这就要求审查机关及时对相关的规章进行动态审查，建议制定机关及时对规章的内容进行必要调整与完善，保持其与实际情况的适应性。

三、关于规章适当性审查标准适用相关问题

（一）适当性审查的基本定位与审查前提

规章通过合法性审查，意味着立法的权限、程序、内容都已经符合上位法、《立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》等相关规定。适当性审查是以合法性审查通过为前提条件，在此基础上进一步对规章制定主体在法定框架内的立法裁量权行使情况进行审查。这种审查定位既承认并尊重行政机关在法定权限范围内的自主决策空间，也是对立法裁量权行使设定必要的规范边界，防止裁量权的滥用和不当行使。从权力配置的角度来看，适当性审查实质上是在立法权与行政权之间建立的一种平衡机制。在我国的立法体制下，行政机关根据法律授权制定规章，既是对法律的细化实施，也是行政管理经验的制度化表达。适当性审查既不是要替代行政机关的专业判断，也不是要否定规章制定机关的自主权，而是要通过建立科学的审查标准，确保规章制定机关在行使其裁量权时能够遵循基本的合理性和科学性要求。这种审查机制的确立，对于提升规章质量、保障公民权益、优化营商环境都具有重要意义。

（二）适当性审查的两步审查法

根据《条例》第十三条第五项的明确规定，适当性审查应当采用结构化的两步审查法。第一步审查的核心是对规章“规定的措施是否符合立法目的”进行深入评估，这一审查步骤需要根据规章的不同性质采取差异化的审查方法。若属于具有上位法的实施性行政立法，审查重点在于判断规章是否实现了上位法整体的立法目的，是否恰当地将上位法的原则性规定具体化。在此类审查中，如果发现规章设定的措施无助于整体立法目的的实现，甚至与立法目的相背离，或者属于不必要增设的措施，那么就可以认定这些措施不符合适当性的要求。例如，为了实施《中华人民共和国环境保护法》，地方政府在制定相关的实施细则中增设了部分的审批要求，而该审批要求实际上又阻碍了环保技术的推广应用，就可能被认定与促进环境保护的立法目的不符。若属于没有法律和行政法规依据的创制性立法，审查的重点则转向具体措施与规章自身设定的整体立法目的之间的关联性，这类审查需要警惕的是“目的和手段”背离的情况。换言之，规章在形式上宣称了整体的立法目的，但实际采取的措施却可能无助于甚至阻碍该目的的实现。如为了促进共享单车规范化发展制定管理办法，但是若设置了过高的准入门槛导致市场只剩下一两家企业运行，就可能与促进规范发展的立法初衷相矛盾。

第二步着重审查规章“规定的措施是否符合实际情况”。由于规章设定的行政处罚、行政许可等引发的争议，可总结提炼为以下三类。其一，过度限制了相对人的某项权益；其二，对相对人的某项权益保护不足；其三，不合理地差别对待相对人的权益。根据该分类和《条例》第十三条第五项的规定，可以将比例原则作为适当性审查的标准。一方面，《条例》的规定本身蕴含了比例原则的理念，审查事项对应了比例原则的四项子原则。另一方面，上述三类争议都有评价规章的目的正当性、目的与手段匹配性的诉求。实践中比例原则已经被广泛地应用于备案审查。通过比例原则可以理性地分析，不适当到何种程度才会无法通过审查。因此，这一阶段的审查应当以比例原则作为核心标准，通过四个子原则的递进适用，对规章措施进行系统化、精细化审查。其一是目的正当性审查。这一审查要求规章采取的措施必须服务于正当的公共目的。在具体操作中，需要考察措施所追求的目的是否符合国家政策导向，是否回应了真实的社会需求，是否具有足够的公共利益基础。例如，为了规范早市管理设定的措施，如果主要目的是整治市容市貌而非保障市民生活便利和商贩的经营，其目的正当性就值得商榷。其二是适合性审查。故障采取的措施是否适合于达到所追求的目的，需要运用专业知识和经验判断，必要时还应当借助实证数据。如要求餐饮企业安装价格昂贵的油烟净化设施是否真能改善空气质量，必须开展专家论证和数据支持。其三是必要性审查。在能够达成相同目标的各种可选措施中，必须选择对相对人权益限制最小的方案，需要全面考察可能的替代措施，进行比较分析。如某快递网点管理办法的制定目的是管理快递行业派送快递，维护消费者合法权益，防止消费者的包裹被“暴力”配送，明明可以使用更为温和的管理手段，抑或利用民事手段维护消费者合法权益，但是采用高额罚款管理较小事务，违反了损害最小原则。其四是均衡性审查。即在该措施损害法益的严重性与措施所追求利益的重要性之间进行权衡，确保两者保持适度平衡。这一审查往往需要量化分析，如计算措施带来的成本与收益。如为了减少塑料污染全面禁止使用塑料包装，就需要权衡环保效益与给商业活动带来不便之间的关系。这四个子原则的适用需要遵循严格的顺序性，只有当前一个子原则得到满足时，才需要继续审查下一个子原则，若前一个子原则未通过则无需进行下一步的审查，而直接判定该措施不适当。

（三）比例原则适用的特殊要求

在适用比例原则进行适当性审查时，必须充分认识到“是否符合实际情况”这一标准的复合性特征。这一标准不仅涉及相对人的权利义务配置，还包含政策导向、措施的经济性、可执行性等多维度的考量因素。这些标准具有两个鲜明的特点，一方面这些标准具有高度的概括性和抽象性。与合法性审查中相对明确的法律规则相比，适当性审查标准表现为原则性的要求，需要在具体情境中通过解释和论证才能转化为可操作的审查依据。这就要求审查机关具备较高的价值权衡和政策把握能力。另一方面，这些标准的适用需要大量的实证数据支撑。判断一项措施是否“符合实际情况”，不能仅凭抽象推理，而必须建立在充分的事实基础之上。如要审查某项规定的最低工资标准是否适当，就需要收集当地生活成本、企业承受能力、就业市场状况等多方面的数据。为了提高在比例原则审查中的针对性和科学性，必须课以规章制定机关举证说理义务，要求其对规章的合理性以及实际情况的适应性进行充分说理和论证。尽管国务院作为审查机关具有更高的权威性和更强专业性，但规章制定机关通常更了解其分管领域当地的特殊情况，要求制定机关举证说理，可以充分利用其专业知识和管理经验。通过要求制定机关对规章适当性的说理，审查机关在尊重制定机关立法裁量基础上，更快地把握规章制定的考量因素，发现可能存在的问题。在实践中，此种举证说理义务可以表现为要求制定机关提交详细的立法说明，包括立法背景调研数据、措施必须性分析、成本效益评估报告等材料。审查机关也可以根据相关材料的完整性和说服力，对规章的适当性做出更为准确的判断。

结语

备案审查制度是维护国家法治统一的重要基石，《条例》第十三条第五项的审查要求不仅要看规章是否合法，更要看其是否合理、可行、符合实际需要。理解好、运用好“适当性”标准需要我们准确把握“适当”“是否符合立法目的”“是否符合实际情况”这些要求的具体含义和对背后复杂因素的考量。在具体的判断是否“适当”时，结合比例原则这一理论分析框架，重视规章制定所依赖的专业知识和地方实际的客观事实，让制定机关对立法理由和立法事实作出充分说明，这样才能做出更准确、更公平的判断。