王学辉 郑琦｜行政处罚集体讨论制度运行检视与规制

作者简介：王学辉，西南政法大学行政法学院二级教授、博士生导师；郑琦，法学博士，杭州市司法局政府法律事务处处长。文章来源：《行政与法》2025年11月18日网络首发。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

《中华人民共和国行政处罚法》所确立的复杂、重大行政处罚案件集体讨论制度业已成为行政处罚内部行政程序运行中的一项重要的常态化机制，其实质效用对于行政处罚权行使的内部秩序运转有着深刻的决定性影响并最终作用于行政处罚决定本身。但是目前各位阶与层级的立法对集体讨论制度的规范基本上都较为原则、概括和不具可操作性，立法上的先天不足导致实务中对集体讨论制度的认知与适用产生偏差甚或扭曲，集体讨论制度面临机制阙如、运行失范等尴尬和困境。以内部行政法原理、行政自制理论、行政首长负责制、权力制约理念解析集体讨论制度的法理溯源，并以正当性价值为逻辑起点在行政决定的生效、程序规则的恪守、组织原则的遵从、法益保障的实现维度还原集体讨论制度的应然功能，在实体与程序上检视集体讨论制度的运行实践，廓清集体讨论适用情形、内在内容、参加人员、实现形式、程序启动、决议机制的具象，对制度运行加以必要的规制，有助于充分发挥并有效实现立法设定集体讨论制度所期冀的制度功能与价值。

一、研究缘起

在我国现行的法律规范体系中，1996年施行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）确立了集体讨论制度，其第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”2021年新修订实施的《行政处罚法》第五十七条第二款删除了“较重的”等修饰语，降低了集体讨论的门槛，将旧法修改为“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”从整体上看，第五十七条是对行政处罚审查程序的规定，即在行政处罚普通程序中，调查终结后，行政机关执法办案机构将案件调查结果和处理意见送交行政机关负责人进行审查，根据不同情况，分别作出处罚、不予处罚或移送司法机关的决定，其中，对情节复杂或重大违法行为给予处罚，由负责人经集体讨论后作出决定。该条特别针对情节复杂、重大的行政处罚案件设立集体讨论程序，既表明法律要求行政机关对该类案件的处理应秉持极为审慎的态度，又体现出法律对于行政相对人合法权益保护的眷注。但是，《行政处罚法》对集体讨论制度的规定仅是原则性、概括性规定，至于集体讨论的适用情形及范围应如何把握、讨论的内容包括哪些及讨论之中是否意含着“审议”、哪些负责人是集体讨论的适格主体及负责人在人员构成与数量上有何要求、讨论形式应符合什么样的实质要求及是否存在变通方式、程序启动的时间节点应如何选择及判定、应采取哪种决议机制等诸多问题，都存而未决。与此同时，含有集体讨论内容的有关行政处罚的行政法规、国务院部门规章、地方政府规章等各位阶的法律规范及各层级的行政文件对集体讨论制度基本上也都未作细化性、可具操作性的规定。法律法规规章以及行政文件中的语焉不详引发实务中对集体讨论制度的认知与适用产生偏差甚或扭曲，集体讨论制度作为复杂、重大案件行政处罚决定合法的实体性与程序性保障面临机制阙如、运行失范等尴尬和困境。

为此，有必要在行政处罚理论和实务的框架体系内精准定位并积极规制集体讨论制度，将集体讨论制度具体化、规范化，以使其能充分发挥并有效实现立法所设定的功能与价值。基于此，笔者于本文中以行政处罚领域集体讨论制度为研究对象，以56部法律规范文本和22个司法案例为证立工具，在研究进路上，通过分析集体讨论制度的理论来源、功能预设、立法缺陷，检视集体讨论制度在行政处罚实践运行中存在的问题，浅显提出集体讨论制度运行的规制方案。此外，行政处罚领域中，虽然行政许可、行政强制、行政确认、行政立法、行政决策、行政复议、政务处分等范畴集体讨论制度递次设立，身影频现，但是其“集体讨论”皆是以不确定法律概念形式呈现，不但无法为行政处罚集体讨论制度的运作提供借鉴，而且其本身的适用亦需要进一步通过具体化的路径来实现。又由于集体讨论制度在行政处罚领域的适用较之其他领域更为活跃、更具代表，鉴于此，笔者意在以行政处罚领域集体讨论制度的研究为整体行政法领域集体讨论制度的完善提供有益补充，并对内部行政法的发展有所裨助。

二、集体讨论制度的理论基础与功能设定

溯源集体讨论制度的理论根基，有益于深入追寻立法对这一制度作出安排的初衷，并能更好地理解立法的意旨。而从立法本意的视域探究集体讨论制度的应然功能，则有助于对照制度在立法上的缺陷并结合制度在现实运行中存在的问题，在实体与程序二元框架下对制度运行进行规制提供指引。

（一）集体讨论制度的理论来源

在行政学上，“集体讨论”是“决策—执行—监督”三分权力结构与运行机制组成部分中行政决策行为的内嵌程序、辅助程序、可裁量程序。体现于行政法学及行政处罚中，“集体讨论”则属于行政处罚行为决定环节之中的一个程序，被视作为一种附着在行政处罚行为之上的内部性、过程性行为。因此，从内部行政行为的角度来看，集体讨论制度首先是建基于内部行政法的理论基础之上，继而“通过行政过程的截取并改造成为外部行政法”。内部行政法所具有的解释执行法律、组织协调自身、自我控制权力和补缺法律漏洞等功能，正是集体讨论制度的价值追求。在我国以行政为主导的法治发展进程中，一直以来对内部行政法的作用关注不足，而内部行政法“保持一个规范视角”“指导行政官员行为”“规范责任”的功能却尤为重要，集体讨论作为受内部行政法调整的程序制度之一如果在自我规制上缺位，那么行政权在完整的内外控权逻辑上将是难以自洽的，这也正是本文探究集体讨论制度的初衷所在。

就特定行政处罚课以集体讨论程序，是行政主体从行政权自身结构入手自我拘束、自我克制地主动、积极、正当履职并防止恣意行政的体现，践行了“行政自制”原则。根据行政自制理论，行政自制是一种反映行政自身制度化和组织化的行为，“行政主体通过自身的行政组织架构、内部行政法律规则和行政伦理，可以自发地推进行政政策、提升行政效率或约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行”。据此，《行政处罚法》在情节复杂或重大违法行为行政处罚决定作出之前设置“集体讨论”这道防火墙，旨在一方面通过把内部行政行为外化为立法规定以彰显行政机关对行政权内部控制的主动性与自律性，另一方面通过程序的主动干预促使行政机关发挥群体智慧的优势慎重决策以减少和预防决策失误。因而，行政自制理论也构成集体讨论制度的理论根基。

从文本解释的角度，《行政处罚法》第五十七条第二款表明，复杂、重大案件行政处罚决定的作出，需经集体决策。然而这里的集体决策并非是指经过行政机关正职负责人即行政机关首长和其他副职责任人集体讨论之后就如何处罚予以表决并依据表决结果作出决定，而是指行政机关首长以集体讨论的意见作为其决策的参考进而代表行政机关最终作出决定，集体讨论是促成而不是替代行政机关首长作出决定，“集体讨论”仅是行政机关首长“决定”的前置程序，决策的最终决定权仍在于行政机关首长，行政机关首长无论是采纳了集体讨论的意见或是不采纳或是只采纳了部分意见，皆是行政机关首长行使职权的体现。这都是由我国1982年《中华人民共和国宪法》所基本确立的行政机关“行政首长负责制”的领导体制所决定的。所谓行政首长负责制是指“国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位，在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权，并对该职权行使后果向代表机关负个人责任的行政领导制度”，而行政首长负责制本身又是作为我国国家机构根本组织原则和组织制度的“民主集中制”在行政机关领导制度中贯彻实施的一种具体形式。在民主集中制与行政首长负责制之下，“重大问题还是要经过集体讨论来决定。……经过集体讨论后，行政首长根据权力机关的决策和上级的指示，结合实际，可以作出自己的决定和处置办法。”这体现着行政民主原则、行政效率原则和行政责任原则的有机统合。由此可见，集体讨论制度以民主集中制与行政首长负责制为双重理论依托。

集体讨论制度的程序设计也蕴含着权力制约与监督的理念。虽然行政机关负责人对案件是否属于“情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚”在情形判断上具有裁量权，但是案件一旦被确定为情节复杂或重大行政处罚案件，行政机关负责人对案件是否提交集体讨论的裁量空间就收缩为零，此时就必须将案件提交集体讨论，否则，基于独立的程序价值与独特的程序意义，应经而未经集体讨论的行政处罚决定将因程序违法而被法院撤销，这在司法实践中已有众多典型案例呈现。

（二）集体讨论制度的功能预设

在行政处罚实践中，复杂、重大行政处罚案件集体讨论制度已然成为行政处罚权在行政内部运行的一项重要机制，部分行政机关也已突破《行政处罚法》第五十七条第二款所列举的集体讨论适用情形，将其扩大化、常态化。实务中这些发展趋势应是立法设定集体讨论制度所期冀的制度功能与价值充分发挥并有效实现的折射。鉴于“正当性”是每一项行政制度不可或缺的价值基础，建基于正当性之上对立法预设的集体讨论制度功能与价值为之考量，可以认为，集体讨论制度能够维护行政决定的正当性。《行政处罚法》指涉的集体讨论决定方式并非是与个人决定方式相对立的，其是对个人决定方式的发展与优化。基于行政首长负责制，集体讨论决定更进一步发展了民主集中制，实现了“民主基础上的集中和集中指导下的民主”，“即是说一个问题的决定应当有相关主体充分发表意见的机会和空间，而最后的决定则是相对集中的”。因而，集体讨论的制度设计对于保障复杂、重大案件行政处罚决定作出的合法化、民主性有着首要价值。

应当承认，集体讨论是行政机关对复杂、重大案件作出行政处罚决定的关键性内部程序，这一程序包蕴的理念囊括了现代行政法治对行政程序正当性的所有基本要求——程序公正、权利保护、有效参与、程序效益、程序的可接受性、程序的规范性，是正当程序原则的具象呈现。集体讨论作为此类行政处罚决定作出的法定必经程序，可以对行政权力的行使施以有力、有效的约束与规范，体现出程序对行政权力控制和规制的积极功能，有益于促成行政处罚决定的理性化、科学性。因此，集体讨论制度能够维护程序规则的正当性。值得注意的是，经集体讨论之后由行政机关的正职负责人即行政机关首长个人最终作出决定，而不是以集体表决的结果作为最终决定，这是行政处罚集体讨论制度的落脚点，也是行政首长负责制的组织原则在《行政处罚法》中的具体应用。由此，在行政首长负责制的前提下区分和理解“集体讨论”“集体决定”“集体讨论决定”，三组概念的表意就会泾渭分明。厘清集体讨论制度的语义内涵，本身就代表着对行政首长负责制的执守，有助于行政处罚决定公信力的兑现。故而，集体讨论制度能够维护组织原则的正当性。此外，集体讨论制度能够维护权益保障的正当性。行政机关在复杂、重大案件行政处罚决定作出之前进行集体讨论，体现出公权力对公共利益保护、对公民权益处置的谨慎义务。同时，因行政机关的其他负责人作为集体讨论的参与者，其观点、意见往往会被行政机关首长作为最终作出行政处罚决定的参考依据或大多数情况下与最终行政处罚决定的主旨相一致，因而其会对行政处罚决定更具认同感，进而增强其自身参与集体讨论的责任心。加之集体讨论的过程实质上也是行政机关负责人之间相互监督的过程，是以，由监督引发的效果就会转化为审慎履职的驱动力，继而转变为对法益保护的行动力。

三、集体讨论制度的立法缺陷

（一）对立法样本的梳理与分析

在现行有效的规范行政处罚的法律规范和行政文件框架内，经统计，时间截止至2025年6月30，有关集体讨论制度的规定可见诸于各个位阶的法律规范及各个层级的行政文件之中。汇集中央立法层面的所有法律（1部）、行政法规（1部）、国务院部门规章（49部）和选取地方立法层面的浙江省政府规章（1部）、浙江省某市市级行政机关行政文件（4部）共56个样本作为对行政处罚集体讨论制度立法不足进行分析的对象。

在中央立法层面，《行政处罚法》对集体讨论的规定属于肇始性规定，15部国务院部门规章对集体讨论的规定与《行政处罚法》第五十七条第二款的表述基本或完全一致。1部行政法规《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》和12部国务院部门规章对集体讨论的规定未对应新《行政处罚法》第五十七条第二款进行修改而与旧法第三十八条第二款的表述相同或表意类似，限缩了集体讨论的适用范围。司法部部门规章《司法行政机关行政处罚程序规定》在新《行政处罚法》出台后亦未做相应修改，即使与旧法第三十八条第二款对比，也收缩了集体讨论的适用情况，即将集体讨论限制在仅“吊销执业证书”一种情形。5部国务院部门规章创设或扩大了集体讨论的适用情形，分别是《中国证监会行政处罚裁量基本规则》、《国家金融监督管理总局行政处罚裁量权实施办法》规定适用裁量规则或裁量基准可能出现明显不当、显失公平，或适用的客观情况发生变化，经主要负责人批准或集体讨论决定后可以调整适用；《中国人民银行行政处罚程序规定》和《国家国际发展合作署行政处罚实施办法》要求“所有的”行政处罚案件都应当经集体讨论（审议）；《应急管理行政裁量权基准暂行规定》强调“除已经按照规定制定轻微违法不予处罚事项清单外，……对有关违法行为作出不予处罚决定的”应当经应急管理部门负责人集体讨论决定。7部国务院部门规章确认或明确了集体讨论制度的内容，《中国人民银行行政处罚程序规定》确认“行政处罚委员会集体行使行政处罚权，……实行主任负责制”，并明确“行政处罚委员会审议案件时，可以听取与案件不存在利害关系的法官、律师、学者等外部专家的意见”；《广播电视行政处罚程序规定》确认“对集体讨论的案件，实行首长负责制”；《律师和律师事务所违法行为处罚办法》明确“集体讨论决定时，可以邀请律师协会派员列席”；《卫生健康行政处罚程序规定》《生态环境行政处罚办法》《医疗保障行政处罚程序暂行规定》《网信部门行政执法程序规定》明确集体讨论决定的过程应当书面记录、集体讨论中有不同意见的应当如实记录、讨论记录经参加讨论人员确认签字后存入案卷。15部国务院部门规章对集体讨论制度进行了不同程度的细化，即主要是对各自领域内的“情节复杂或者重大违法行为”直接或间接作出具体解释，以及对集体讨论程序启动的时间节点作出明确规定。

在地方立法层面，浙江省政府规章《浙江省行政处罚裁量权基准规定》要求调整适用行政处罚裁量基准应当经行政处罚实施机关负责人集体讨论通过、集体讨论记录以及相关材料应当纳入处罚案卷归档保存，4部浙江省某市市级行政机关行政文件基本上都列举了集体讨论的适用情形，规定了集体讨论的内容、参加人员与回避的条件，强调了对集体讨论情况应如实记录和予以保密的要求等。除此之外，这4部行政文件关于集体讨论的规定各自还有一些特别之处：《某市生态环境系统行政处罚实施规定》区分办案机构案件审议委员会集体讨论、市局案件审议委员会集体讨论、市局局长办公会议集体讨论等3类集体讨论；《某市文化广电旅游局行政执法决定法制审核制度》提出必要时邀请局公职律师、法律顾问列席集体讨论，在集体讨论后又发现或提出新的重要事实和证据致使需改变拟作出的执法决定时应当重新进行集体讨论，及未经集体讨论程序擅自作出处理决定的视情节和后果依纪依法进行处理；《某市市场监督管理局行政处罚案件负责人集体讨论工作规则》规定行政处罚事先告知前、处罚决定最终作出前分别进行1次集体讨论以及例外情形；《某市人力资源和社会保障局重大行政处罚案件集体讨论制度》明确执法部门对案件的“合议”程序、分管执法业务的局领导召集的“案件讨论会”程序是局长办公会议集体讨论的前置程序，申明不经集体讨论擅自作出处罚决定可追究责任。可以看出，4部行政文件都为建构系统的集体讨论制度进行了积极探索，特别是针对案件办理过程中何时启动和适用集体讨论程序这一关键问题都有不同的判定与把握，为集体讨论内涵的丰盈输送了有益的制度供给，但是也存在着共同的不足，如没有确定集体讨论的决议机制、对决议机制的表述易引发曲解等，这必然会使集体讨论制度的运转功效大打折扣甚至无以发挥。

（二）立法样本分析得出的结论

由上，通过进一步归纳，在作为样本的56部立法中，25%的立法对集体讨论的规定都呈现为抽象、笼统的义务性规则，对如何进行集体讨论不具有指引性；25%的立法压缩了集体讨论的适用范畴，与上位法对集体讨论制度的描画背道而行；10.7%的立法虽然创设或扩大了集体讨论的适用情形，但都较为随机或随意；12.5%的立法固然确认或明确了集体讨论制度的内容，但实际上大多是填充了集体讨论制度的外延，较少涉及集体讨论制度的实质；只有33.9%的立法对集体讨论制度作出了具体化的拓展性规定，然而都映现出碎片化的表征，因而其所形塑的集体讨论制度规范也不具有体系性与可示范性。

要言之，现有的行政法律规范体系不能为集体讨论制度的运行提供有效支撑，因而需要对制度展开进一步的构划。这一结论为集体讨论制度具体化、规范化的必要性提供了论据，并为本文对制度运行进行规制留下空间。是以，上述集体讨论制度在立法上的不足仅是评释的一个方面，集体讨论制度于实践运行中生成的重重问题又是另一面相。总结集体讨论制度在实施中存在的问题，从弥补制度应然的预设功能与实然的运行效果碰撞所产生的差距出发填充立法罅隙，对制度运行从实体和程序上加以规制即是接下来需要解决的问题。有必要予以说明的是，笔者对集体讨论制度运行的规制所进行的研究仅限于行政上的规制。集体讨论属于内部行政程序，通过行政的自我规制，即由行政机关自身确立集体讨论制度运行的内部准则进行自我约束，较之传统的立法与司法规制而言则更为直接、有效——“传统模式在本质上是一种制约政府权力的消极机制；它并未触及政府‘积极行政的一面’”。以下采取解构与建构并行的方式择取集体讨论制度运行中实体与程序上的核心问题展开分析。

四、集体讨论制度运行的实体问题与规制

（一）集体讨论适用情形的界定

根据《行政处罚法》第五十七条第二款，集体讨论的适用情形为“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚”。对于“复杂”“重大”这样的不确定法律概念应如何把握，是执法在技术操作层面首先遇到的问题。实务中，行政执法人员往往会期翼各自所在执法部门制定关于“复杂”“重大”整齐划一的标准或存在上位法规范明确了然的标准，然而即使同一个执法部门其不同执法领域、执法类别所涉“复杂”“重大”情形的内涵、程度、幅度、范围等也会不尽相同，因此无论是某一个执法部门抑或是某一部上位法规范都不可能也不应当对此有统一的标准。“复杂”“重大”需由执法部门根据执法实践，结合高频多发案件的案情，依据执法行为的类别、所属领域、执法层级以及对行政相对人、对社会的影响等因素综合裁量确定，而不必拘泥于一定要有部门内相同一致的标准或先有上位法规范明定的标准。而且，纵使上位法规范已有规定，在与之不相背离的情况下，相应下位法规范的规定也可以是一种开放式的规定，只要不违背行政审慎主义原则即可。但是对于“复杂”“重大”界域的确定也不宜过于宽泛，避免出现因频繁适用集体讨论程序而降低行政效率的情况，更不能将集体讨论程序不加区分地滥用于所有案件情形，引发借此规避行政责任之嫌。

从表意上进行判断，“复杂”“重大”都是针对“案件本身”而言的，就“案件本身”不应局限于语义上情节复杂的案件、重大的案件，需在文义的射程之内作扩大解释，疑难复杂的案件、触及多个法律关系的案件、法律关系错综复杂的案件、关涉相对人人数较多的案件、涉案证据难以收集的案件、认定事实和证据存在较大争议的案件、法律规范和裁量基准适用有较大异议的案件、案涉的执法管辖区域不明确或存有争持的案件、违法行为较恶劣或危害较大的案件、涉及重大公共利益的案件、牵涉重大安全问题的案件、社会影响较大及重大的案件、直接关系当事人或第三人重大权益的案件、“行刑衔接”的案件等都需适用集体讨论程序。另外，还需结合“处罚结果”，在文义的射程之外作类推解释，拟给予较重程度处罚的案件，按照裁量规范拟给予从轻、减轻、从重、不予处罚的案件或拟从轻、减轻、从重处罚幅度较大的案件，需要对裁量基准“变更适用、不予适用、限缩适用、选择适用”的案件，办案机构处理意见与法制审核机构意见存在较大分歧的案件，对拟处理意见差异较大的案件，第三人提出异议的案件等，也需纳入集体讨论的范畴。而且，也不应撙节于“案件本身”和“处罚结果”进行适用，还可着眼于“行政措施”“行政手段”等方面，即采取对相对人权益直接产生重大影响的行政措施、行政手段，如采取查封扣押冻结措施、延期作出处理决定、重新审查原处理决定、采取回避措施等亦需适用集体讨论程序。

（二）集体讨论内在内容的框定

实践中，大多数行政机关在适用集体讨论程序时，集体讨论的内容往往仅是在听取办案机构陈述案情后落于对处罚建议本身是否妥当进行讨论，这是对《行政处罚法》第五十七条文意理解的偏差，也不排除是以行政效率为出发点有意作简化操作。还原立法对第五十七条的设计，法律明定的程序内容在于办案机构在对案件调查已经终结，当事人违法事实已基本查明，并且可以根据事实，依据法律、法规或规章规定，确定给予的处罚之后，连同案件调查终结报告，将对案件的处理意见提交行政机关负责人审查，经审查，执法主体适格、立案依据充分、违法事实认定清楚、证据确凿、适用法律规范和裁量基准正确、定性准确、程序合法、拟处理意见恰当、文书规范的，负责人即作出处罚决定，同时，对于情节复杂或重大案件，附加负责人集体讨论程序后再作出处罚决定。因此，与处罚建议相关联的、作为其前提的，对案件是否具有管辖权、受理或立案依据是否充分并符合规定、对事实认定是否清楚、证据是否确凿、适用法律规范和裁量基准是否正确、定性是否准确、案件调查程序是否合法等，也均应寓于集体讨论的内容之中。故而，需对集体讨论之“讨论”的文理作延伸解释，理解为“审议+讨论”。藉由前述对集体讨论适用情形的分析，案件之所以要适用集体讨论程序，恰是由于案件本身因情节疑难复杂而使案件性质难以确定、证据“三性”难以判定、法律适用难以选择、裁量基准难以运用、因观点分歧较大而致案件处理意见难以达成一致等，因此，在集体讨论过程中有必要对案涉的以上因素进行逐项或部分审议，这是前提，而在审议中自然而然就会涉及对案件定性问题、证据能力与证明力问题、法律规范适用和裁量基准运用问题、争议及焦点难点问题等的讨论。“讨论”无法也不能与“审议”相割裂而单独存在，“讨论”也不能片面化，唯此才能尽集体讨论程序设置的应有之义。

（三）集体讨论参加人员的厘定

实务中，集体讨论参加人员一般包括行政机关负责人、其他出席人员、其他列席人员三类，根据行政决定程序“程序中立原则”对职能分离的要求所派生出的行政执法案件“承办—审查—决定”相分离制度，集体讨论参加人员其不同角色定位对应不同权责分工。关于行政机关负责人，虽然《行政处罚法》并未厘定其内涵，组织法也未划定其外延，但是《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》和《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》对行政机关负责人的定义8同样可适用于行政处罚领域，即行政机关负责人仅限于行政机关正、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人在集体讨论中享有的是决策权和决定权。根据以上界说，可以推导出行政机关所属职能部门负责人、所属职能机构（含内设机构、派出机构、办事机构等）负责人、受委托组织负责人均不属于行政机关负责人，因此，作为集体讨论实践议题中的难点问题——这类负责人集体讨论能否等同于行政机关负责人集体讨论，就应刃而解。现有的司法判例对此也提供了部分映证答案，如对于行政机关所属职能部门负责人集体讨论是否可以替代行政机关负责人集体讨论，最高人民法院在“胡裕松等与海口市人民政府行政处罚再审案[（2019）最高法行再22号]”中即认为，“海口市政府提交海口市国土局《重大事项集体会审（签）表》，拟证明3号处罚决定（海府罚字 〔2013〕 3号《海口市人民政府行政处罚决定书》）作出前已经过集体讨论。但是……行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人，……海口市国土局的会签讨论情况亦不能作为3号处罚决定经过海口市政府负责人集体讨论的相关证据。因此，在案证据不能证明海口市政府作出3号处罚决定前，已经机关负责人集体会议讨论通过，违反法定程序。”又如，对于集体讨论程序在行政委托执法时应如何适用，即委托行政机关能否将集体讨论程序连同处罚实施权一并委托给受委托组织，又即受委托组织进行负责人集体讨论可否视为委托行政机关已履行负责人集体讨论程序，北京市第一中级人民法院在“北京市怀柔区水务局等与北京青石岭旅游开发有限公司行政处罚及行政复议上诉案[（2018）京01行终934号]”中就主张，“从机构建制的角度来说，……怀柔区水务局与区水政监察大队在作出行政处罚的过程中系委托与被委托的关系，怀柔区水务局是水行政主管部门，区水政监察大队则系依法成立的管理水利事务的事业组织，即使是在此种委托与被委托的关系之下，行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。”再反观前述《某市生态环境系统行政处罚实施规定》针对不同程度标准的情节复杂、重大行政处罚案件，区隔办案机构案件审议委员会集体讨论、市局案件审议委员会集体讨论、市局局长办公会议集体讨论，其中办案机构案件审议委员会集体讨论的“办案机构”指称的是市生态环境保护综合行政执法队和各生态环境分局，而前者是受委托组织，后者是派出机构，两者在未获得法律、法规或规章授权的情况下，都不具备独立的行政主体资格，都不得以自己的名义作出行政处罚决定，因而，如果经由其案件审议委员会集体讨论后即以其所代表的行政机关名义作出处罚决定则应属程序违法。同时，从委托行为的法律后果由委托行政机关承受这个角度来看，也不宜由受委托组织负责人进行集体讨论。另外，《行政处罚法》第五十七条授权的是“行政机关负责人”履行集体讨论职责，如同第四十三条、第五十六条授权“行政机关负责人”决定回避、批准证据登记保全一样，行政机关负责人的法定职权并未下放。

此外，虽然法律规范对参加集体讨论的行政机关负责人在其人员构成与数量方面并无明确要求，但既然被称之为负责人集体讨论决定，那么如果仅有正职负责人参加集体讨论决定，则成为负责人决定而非负责人集体讨论决定；如若只有副职负责人参加集体讨论决定，则违反了行政首长负责制。现实中相关案例已被司法机关认定为程序违法。如在“大连市金州区兴亮修船厂诉大连金普新区农业农村局行政处罚案[（2019）辽行终1320号]”中，其二审判决认为，“根据金普农业局提供的案件讨论（会审）笔录，参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定，也属于程序严重违法。”又如“龙国庆等诉凯里市自然资源局行政处罚案[（2020）黔26行终2号]”，其二审判决认为，“上诉人虽然系由其单位副职主持，组织部分科室副职干部和工作人员进行讨论，会审，最后作出行政处罚决定，但……上诉人参与集体会审人员不属于土地行政管理机关的负责人或领导，其作出的行政处罚决定，不符合法律规定，属程序违法。”由是，倘若对例外情形下正职负责人委托副职负责人参加集体讨论存而不论，那么一般情形下，参加集体讨论的负责人在人员构成上，正职负责人必不可少；在人员数量上，包含正职负责人在内需达到负责人职数的半数以上。

其他出席人员主要是办案机构负责人和法制审核机构负责人，必要时可以确定相关业务机构、执法指导机构、执法监督机构负责人参加，鉴于廉政等风险防范的保障还可邀请派驻纪检监察机构负责人出席。其中，办案机构负责人承担的是案件情况及案件处理建议的汇报，法制审核机构在职能定位上作为辅助决策的“参谋、助手、法律顾问”，其负责人承担的是审核（复核）情况和听证情况的汇报及法律问题的解答等，两机构意见存有分歧时其负责人负担争议及焦点难点所在的阐明。其他列席人员不限于案件承办人员、法制审核经办人员、公职律师、外聘法律顾问、所涉行业协会人员及需要参与的其他人员。列席人员接受关于案件办理、审核情况的询问以及根据案件需要提供专业意见等。另外，集体讨论的参加人员如遇与所讨论的案件有利害关系，其回避自不必言说。

五、集体讨论制度运行的程序问题与规制

（一）集体讨论实现形式的限定

集体讨论可以视作准司法程序，是通过合议的方式并以之为基础再由行政机关首长作出行政处罚决定的过程。因此，集体讨论一般依托于会议的形式展开，会议的类型也呈现出多样化，常见的有行政机关首长办公会议、党委（党组）会议、案件审理（审议）委员会会议等。借助会议形式为之集体讨论，会议形式之下的会议类型或会议名称其实仅为其“表”，会议参加人员与会议决议机制才是其“里”。再以前述《某市生态环境系统行政处罚实施规定》为例，从中考察“市局案件审议委员会集体讨论”，其案件审议委员会的人员构成有分管法制工作的局领导、分管执法工作的局领导、市执法队负责人、局机关党委（机关纪委）负责人、法规监督处负责人，显而易见，这些组成人员都无权作出最终处罚决定，而且通常情况下各行政执法部门的各级各类案件审理（审议）委员会会议都实行的是少数服从多数的表决制，这也与行政首长负责制相矛盾。针对这一情形，在程序和形式设计上较为合理与周全的方式是把这一类案件审议委员会集体讨论转换为负责人集体讨论的前置程序，如前述《某市人力资源和社会保障局重大行政处罚案件集体讨论制度》中添附执法部门对案件的“合议”程序、分管执法业务的局领导召集的“案件讨论会”程序一并作为局长办公会议集体讨论的先决程序。所以，并不是集体讨论只要满足外在的形式要素，就必定符合内在的实质要求。同样，行政处罚案件中集体讨论也不宜由党委（党组）会议代行。

实务中也存在着以文件逐级呈报审批、审核或以文件集体会审、会签、传阅、征求意见等方式进行集体讨论的情形，这是否也属于集体讨论的形式，从司法裁判的角度来看，观点不相一致，如“厦门市自然资源和规划局等与厦门市鑫海源工贸有限公司行政处罚及行政复议上诉案[（2020）闽行终273号]”二审判决认为，“前述情况表明，被诉处罚决定作出之前，通过领导会签的形式履行负责人集体讨论决定的程序。原审法院关于会签形式不属于行政机关负责人集体讨论决定程序的认定，没有相关法律依据，本院予以指正。”如“桂林市叠彩肉联加工有限公司诉桂林市自然资源局行政处罚案[（2020）桂行申704号]”再审裁定认为，“原桂林市规划局此前已经进行了集体讨论（《住房和城乡建设行政处罚案件处理审批表》可证明），其后亦未出现影响该案的新情况，因此无需再次进行集体讨论。……行政机关集体讨论，不必拘泥于讨论的形式，会审也属于集体讨论的一种形式，本案行政处罚经过会审，可视为经过集体讨论。”而“张伟诉黄石市西塞山区农业农村局行政处罚案[（2020）鄂0203行初17号]”一审判决（发回重审）则认为，“被告在作出本处罚决定时未经过负责人集体讨论，被告辩称其只有三名领导成员，且已经过分管局长和局长审批，另外一名局长知晓认可该决定内容，该节事实其并未提供证据证实。且无论是‘审批’还是‘认可’都不能等同于‘讨论’，法律要求‘集体讨论’表明对重大复杂行政处罚案件的处理持极为慎重的态度，要求行政机关的负责人对认定违法事实的证据、处罚的法律依据及其办案程序能够详尽了解，认真审核、充分讨论后发表意见，以保证处罚决定的正确有效。被告未经集体讨论作出西林罚决字〔2019〕第001号《林业行政处罚决定书》属于程序违法。”对此，笔者认可后一见解，因为讨论具有共时性、交涉性、开放性，而审批、会签等显现出异时性、单方性、封闭性，一般而言，唯有“开会”才能实现意见交换和互动，此即“讨论”。同时，倘若将审批、会签等同于集体讨论，那么基于科层制的层级指挥监督权，就几乎不会存在未经集体讨论的案件，集体讨论的程序价值与意义也会荡然无遗。因此，会议以外的其他各类形式都不宜成为集体讨论的变通方式。

（二）集体讨论程序启动的判定

对于集体讨论程序，执法实践中常见的困惑当属在行政程序运行过程中集体讨论应在什么时间节点启动，同时，普遍的分歧在于在一套完整的行政程序流程中集体讨论是否只举行一次，实质上这是一体两面，同一问题的二重表现。作为前提，根据《行政处罚法》第五十七条的表义，进行集体讨论的“时间段”分外明确，即集体讨论需在调查终结之后、最终作出处罚决定之前。但问题在于，从调查终结到正式决定作出之间还有着多个程序环节，如果全面列举，包括“形成拟处罚决定→向当事人送达《行政处罚事先告知书》→当事人行使陈述和申辩及要求听证的权利→听证→依听证笔录分析研判取舍听证意见→法制审核”，那么集体讨论应在哪个“时间点”举行并不明确。对此，实务上的做法归集起来有两种，一种是将集体讨论放在拟处罚决定形成之后，发出《行政处罚事先告知书》之前进行；另一种是将集体讨论置于《行政处罚事先告知书》送达、当事人陈述和申辩及听证完毕、法制审核完结之后，正式处罚决定作出之前举行。可溯的司法裁断关于集体讨论的时机倾向于支持后一种做法，如“广西长江物业服务有限公司平南分公司诉贵港市生态环境局等行政处罚、行政复议及行政赔偿案[（2020）桂行申211号]”再审裁定认为，“贵港市环境局作出12号处罚决定（贵环罚字﹝2018﹞12号《行政处罚决定书》），对长江物业平南分公司罚款70万元，属于较大数额的罚款，贵港市环境局虽然组织了听证和进行了集体讨论，但集体讨论在前，组织听证在后，……原审判决认定贵港市环境局作出12号处罚决定程序违法并无不当。”又如“庄河市自然资源局与庄河市城关街道海洋居民委员会申请强制执行再审案[（2021）辽行申18号]”再审裁定认为，“庄河海洋渔业局在作出案件调查终结报告、提出拟处罚建议后，于2015年5月12日召开了案件的讨论会（会审），但该会审讨论通过的包含超亿元罚款在内的处罚决定系在依法告知城关居委会享有听证权利之前进行的。……原审法院认定庄河海洋渔业局作出的行政处罚决定严重违反法定程序，……并无不当。”

事实上，两种做法之间并非是二选一的选择项，而是一体衔接的关系。从有利于行政相对人角度出发，在拟处罚决定形成之后，经集体讨论根据行政机关首长的决定发出《行政处罚事先告知书》，后续若当事人提出的陈述、申辩事由成立或经听证足以改变原先告知中拟作出处罚的事实、理由、依据的，又或执法机构新发现、当事人新提出重要事实和证据致使需改变拟处罚决定的，如需法制审核的，在法制审核程序后则需再次举行集体讨论；若《行政处罚事先告知书》发出后当事人未提出陈述、申辩意见或听证申请，抑或经陈述、申辩、听证后未改变、未实质改变原先告知中拟作出处罚的事实、理由、依据的，基于行政效率的权衡，可不再次举行集体讨论，经在先前案件讨论笔录上作备注说明并送交行政机关负责人书面审签后，径由行政机关首长按其原决定意见最终作出处罚决定即可。同时，在技术处理层面，亦固然可以把后一种情形下也需进行第二次集体讨论设定为必经程序。如是，前后两次集体讨论，从程序的正当性与合法性认定上来看，前一次集体讨论也并非属于有的观点所认为的“程序违法”，后一次集体讨论也并非该观点所以为的是对前一次“违法”集体讨论的“治愈”与“补救”。因为，第一次集体讨论针对的是“拟处罚决定”，第二次集体讨论针对的是“正式处罚决定”，两次集体讨论共同地既相对最大限度保护当事人的程序权利，又相对最大程度兼顾行政机关负责人的集体意志与决策权。另外，假设非要从两个时间节点中择其一，那么宜选取在作出正式处罚决定之前举行一次集体讨论，因为在发出《行政处罚事先告知书》之前进行过集体讨论，之后如若又经历了陈述、申辩或听证环节，却于陈述、申辩、听证程序完结后不再举行集体讨论，既不益于更好保障当事人权益，也违反《行政处罚法》在“听证程序”一节的最后一条，即第六十五条对“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定”的要求，这一规定不仅为选定集体讨论时间节点提供了间接指引，而且至少在一定程度上也可以避免听证之后不另进行集体讨论致使听证流于形式，可参见“孟庆春与淮安市清江浦区卫生健康委员会行政处罚上诉案[（2020）苏08行终160号]”；特别是如果经听证引发了继续的案件调查，即听证使得案件调查终结不能，那么于此情形下，假若只举行一次集体讨论，则集体讨论更不宜放在发出《行政处罚事先告知书》之前举行。

（三）集体讨论决议机制的择定

集体讨论的决议机制是整个集体讨论制度中举足轻重的核心论题。在实践操作中，集体讨论决议机制呈现两种样态：按行政机关负责人“少数服从多数”原则进行表决决定，或由行政机关首长决定。本质上，集体讨论的决议机制仅有一种也只能有一种，即由行政机关首长决定，这是由作为一条主线贯穿于集体讨论制度全要素的行政首长负责制意定的。而之所以还存在表决决定的做法，这在于对集体讨论制度的理论中枢——行政首长负责制执行上的偏离。

基于行政首长负责制的意涵，《行政处罚法》第五十七条第二款中负责人集体讨论决定，并非是指在负责人意见不一致时或未达成倾向性意见时就如何处罚予以表决，表决后按多数人意见决定，而是指行政机关首长在集体讨论意见的基础上独立行使法定的决定权最终作出决定。这即是“集体表决决定”与“集体讨论决定”的分袂所在，二者大相径庭。集体表决决定意味着决策的最后决定权不归行政机关首长个人所有，而是通过集体的讨论与合议机制，以相对“多数决”为规则，以集体决定来实现。这是因为，集体表决决定所依托的是“集体负责制”，集体讨论决定所倚托的是“首长负责制”，前者是行政机关的领导制度，后者是党组织的领导制度。两种负责制相互扞格，因而有学者指出“集体决定就行政系统而论是一个违反行政法治机制的决定方式”。同时，就“决定”而言，负责人集体讨论也并不意味着有参与权就有决定权，副职负责人和其他参与分管的负责人参与到集体讨论中来，在于辅助而不是取代行政机关首长决策，即行政决定的作出应当有相关主体充分表达、发表意见的空间，而最后的决定权则是相对集中的，高度集中于行政机关首长个人。当负责人观点一致，能形成一致的处理意见时，行政机关首长根据这一集体讨论意见，作出处理决定；当观点不一致，不能形成一致的处理意见时，行政机关首长可以不采纳集体讨论意见或只采纳其中一种或几种意见，径自作出处理决定。这既是民主集中制之下集体意志与行政机关首长个人意志相耦合的体现，也是行政首长负责制之下行政机关首长其自身行使职权的表现。因此，表决决定的决议方式是将行政首长负责制置诸高阁而不顾。

另外需要提及的是，集体讨论的决议过程需以讨论笔录或会议纪要等专门文书为载体形成记录并由参会人员逐一、逐页签名后予以留存归档。记录需可以如实还原现场讨论的情况，特别是与会人员的意见和观点、处理决定，尤其是相反的意见及理由的说明、未发表意见和缺席的情况等，因而记录不能过于简单，如果仅有类似“一致同意”等结论性记录或以案件审批表来代替，皆不可取。如黑龙江省宾县人民法院在“宾县自然资源局与宾州镇新立村民委员会申请强制执行案[（2020）黑0125行审35号]”中就认定，“宾县自然资源局……经行政机关的负责人集体讨论会研究后决定作出（2019）000008号行政处罚决定，但是在参会人员中未列明时任局长李海波，李海波仅是在笔录后面签字，且笔录中未能体现讨论的过程及参与人员发表的意见。……综上，宾县自然资源局作出的（2019）000008号行政处罚决定视为未经行政机关负责人集体讨论”。集体讨论决议的全过程留痕，意在便于对集体讨论决定进行回溯监督与区分过错责任。

余论

综上，本文初步完成了对集体讨论制度运行实体与程序规制的构划，架设起以程序自治弥补制度自身缺陷的保护性机制。于此之外，对于因集体讨论决定引致行政执法过错，在责任追究时应如何区分与承担责任，现行相关的法律规范几无涉足，实务中的做法也不敷严谨，可见的理论研究亦鲜见展开。然而可以确定的是，过错责任的认定与承担规则，必然与前述行政首长负责制主导下的集体讨论决议机制高度契合。可以认为，决议机制支配着责任区分与承担的具体模式。这一未尽议题有待也有必要接续研究。

行文至此，再复返追溯集体讨论制度出现立法规范上先天不足、运行效果上差强人意的源由，应可归结于我国相对缺乏对内部行政法应有的探索与重视，虽然外部行政法对行政权的制约具有至关重要乃至首要的意义，但是如果不能将这种约束通过内部行政法转化为行政主体自觉自愿的自我拘束与自我克制，那么控权的实际成效注定将难以实现。因此，吸纳外部行政法控权的因应策略反哺内部行政法的运作，实现内部行政行为的法治化、规范化、制度化终归不可或缺。