从改革新样板到被清退对象：农村资金互助社的“寒冬时刻”

撰文| 刘虎 张梦云

深秋的浙江温州瑞安市，晚稻把大地妆点成一片金黄，到处是一派丰收的景象，但瑞安市马屿镇汇民农村资金互助社（下称汇民互助社）管理层和股东代表却难言丰收的喜悦。11月5日，瑞安市金融监管部门的领导来到汇民互助社，要求该社清算退出。

瑞安是中国“三位一体”改革发源地。张梦云 摄

“他们是来劝退我们的。”汇民互助社负责人告诉笔者，该社拥有合法金融牌照，而且既没有违法犯罪，也没有爆雷风险，所以他们不愿退出。

瑞安是中国“三位一体”改革发源地，汇民互助社可谓“根正苗红”，管理层和社员们都曾经以此为傲。然而如今荣光正在离他们远去，和其他地方一样，瑞安的农村资金互助也面临着来自监管的强大压力。

在安徽宿州萧县，备受业界和学界瞩目的全国示范合作社——萧县立亭农副产品供销专业合作社（下称立亭合作社）创始人、负责人臧立亭被法院认定为非法吸收公众存款罪，一审判处有期徒刑15年，目前正在上诉中。

一场轰轰烈烈的农村金融改革，正在监管风暴中迎来寒冬。曾经一度红红火火的农村资金互助，面临着生死考验。

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发源于瑞安的“三位一体”改革

“三位一体”综合合作是指生产合作、供销合作、信用合作三种形式的联合，是现任国家最高领导人在浙江工作期间亲自部署和推动的重大改革举措，旨在通过整合农业生产、‌供销和信用服务，帮助农民解决技术、销路、资金等问题，促进乡村振兴。

公开报道显示，2006年3月，时任浙江省委书记的现任国家最高领导人在全省农村工作会议上提出，要“积极建立农民专业合作、供销合作、信用合作‘三位一体’的农村新型合作体系”。瑞安市率先响应，成为“三位一体”改革发源地。

瑞安“三位一体”看马屿。张梦云 摄

浙江省社科联官方公众号撰文认为，十八年前瑞安拉开序幕的“三位一体”农村综合合作改革，是实施家庭联产承包责任制的“后半篇”文章，与1978年冬夜凤阳小岗村的“分田单干”事件遥相呼应。“这场改革不仅是瑞安的改革，也是国家试点，是国家课题。”

后来，发端于瑞安的“三位一体”模式成为顶层设计。2017年、2021年，“三位一体”综合合作被两次写入中央一号文件。

“三位一体”综合合作中的‌资金互助‌，是在农民合作经济组织内部或合作组织之间，为解决社员在生产、经营、生活等方面的资金需求，按照合作制原则，由社员自愿入股、民主管理、互助互利，提供小额、便捷、低成本的融资服务的一种合作金融形式。简单来说，它‌是农民自己的“小银行”或“资金池”，核心在于‌成员互助、封闭运行、服务内部‌。

资金互助是“三位一体”综合合作中信用合作的主要实现形式，与生产合作、供销合作共同构成完整的服务体系，在“三位一体”体系中扮演着重要角色，旨在解决农户融资难、融资贵的问题‌，为农业生产和供销流通提供资金保障。

据《中华合作时报》报道，自2004年第一家农村资金互助社在吉林省梨树县成立以来，农村资金互助共有四种形式：一是由银监会批准、工商登记的49家农村资金互助社；二是由国务院扶贫办、财政部主导建立的“贫困村村级发展互助资金”；三是由地方政府引导，在农村生产经营合作基础之上发展的资金互助；四是在农民专业合作社和供销社基础上发展的信用合作。

据《南方周末》报道，2012年，在批准成立了49家农村资金互助社后，原银监会宣布暂缓审批农村资金互助社牌照，原农业部、中国供销总社接力成了重要的推动力量。2014年至2017年，中央一号文件连续4年提及合作社内部的“信用合作”“资金互助”工作。

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监管风暴吹到改革发源地

全国“三位一体”看瑞安，瑞安“三位一体”看马屿。而汇民互助社，就是“三位一体”改革的产物。

黄则强出生于1950年，瑞安市梅屿蔬菜专业合作社发起人，并曾任村委会主任，是瑞安“三位一体”改革和农村资金互助的参与者和见证者。

“农村‘三位一体’合作探索起源于瑞安。”据黄则强介绍，2006 年1月，时任浙江省委书记的现任国家最高领导人在全省农村工作会议上，提出了农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的宏伟构想。同年12月，全省发展农村新型合作经济工作现场会在瑞安召开。经过5年的探索，2011年3月，由瑞安市梅屿蔬菜专业合作社、瑞安市荆谷白银豆专业合作社、瑞安市篁社索面专业合作社三家联合组建，温州市首家经银监会审批的农村资金互助社——汇民互助社应运而生。

汇民互助社。张梦云 摄

“互助社成立以来，累计为424户社员发放贷款5.97亿余元，为解决互助社社员和合作社贷款难、增加农民收入、发展合作经济作出了贡献。”据汇民互助社负责人介绍，该社现有社员794户。截至今年10月31日，资产总计2317万余元，共有农户贷款户数92户，贷款余额1802万余元，净利润42万余元，而逾期贷款余额仅有3户共计36万余元。

随着各地金融监管和风险防控的不断强化，全国持牌农村资金互助社数量持续减少。截至2023年末，数量为30家；2024年末减少至21家；2025年6月末进一步减少至15家‌。

监管政策的持续收紧下，汇民互助社也感受到了来自监管部门的压力。

笔者获得的一份由20名社员代表于2025年4月8日签名、捺印的《温州瑞安农民要求坚持“三位一体”合作、保留资金互助社的陈情书》称，20年前瑞安农民就开始搞“三位一体”合作，最要紧的是信用合作，解决贷款难、利息贵的问题。

“照着‘三位一体’合作的方向，我们很多农民及合作社创办了汇民互助社，有正式的金融许可证。那些银行、保险公司不愿干、干不好的，都是我们在做，农民可喜欢了。”《陈情书》称，“这几年监管部门在大力处置中小金融机构，我们觉得也有道理，那些银行本来就看不起我们。但是没想到整到我们头上，拆茅棚补瓦房凑数。有问题的银行没有关掉谁，却要把我们农民的资金互助社关掉去凑数。”

社员代表称，2023年温州银监局说汇民互助社业务体量小、存贷款余额仅占瑞安市的0.0084%、0.0116%，不会构成系统区域性风险，整体可控。截至今年3月31日，该社不良贷款率仅1.16%，在银行业系统贷款风险评比中名列前茅。

“当官的考核压力大，我们也理解，但是很不舍。”社员代表们并不愿意退出，希望能保留汇民互助社。“从去年开始，上面反复要求我们主动成立清算组，退出金融市场，让商业银行接手。我们这些业务本来就是商业银行挑剩下的，我们关了，当地农民就真的告贷无门，反而会为非法金融提供土壤。

“我们老老实实成立了清算组，后来咨询了律师才觉得不对劲。”社员代表称，按照《金融机构撤销条例》，有违法违规经营、经营管理不善等情形，严重危害金融秩序、损害社会公众利益的，应当依法撤销，并由监管部门组织成立清算组。按照《破产法》，出现严重经营问题、资不抵债等情况时，由企业或债权人向法院提出破产申请，然后由法院指定清算组。

“但以上情况我们都不是啊，好比依法杀死一个人，要有犯罪事实和死刑判决书。现在人家没犯罪，更没有死刑判决，却逼人自杀，反过来说是‘自愿关闭’‘市场化退出’，我们想不通！”

笔者近日在汇民互助社看到，该社井然有序、经营正常，管理层在学习、讨论有关监管政策。他们对行业前景感到担忧，认为互助社也有生存权，应该给予一定的生存空间，监管、指导、帮助其规范化发展，更好地满足社员和合作社的金融需求，服务于乡村振兴。

汇民互助社负责人称，该社大股东都愿意兜底，根本不存在风险，希望当地金融监管部门为“三位一体”改革发源地留住这块来之不易的牌子。

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全国示范社负责人一审获刑15年

同样是从事农村资金互助，安徽宿州市萧县的立亭合作社创始人、负责人臧立亭遭遇更令人唏嘘。

被查封的立亭合作社。张梦云 摄

公开报道显示，立亭合作社属于在农民专业合作社和供销社基础上发展的信用合作模式及农民资金互助组织，在当地党委、政府和供销社的支持下，积极探索“三位一体”综合合作和信用合作、资金互助发展模式，成为当地官方打造和宣传的“三位一体”综合合作改革典型。

2021年6月，立亭合作社获得了农业农村部、国家发改委、财政部、水利部、税务总局、市场监管总局、国家林草局、供销合作总社联合颁发的“2020年国家农民合作社示范社”称号，成为萧县“三位一体”综合合作改革的一张名片。

2023年4月14日，臧立亭却因涉嫌“非吸”被萧县公安局刑拘，立亭合作社账户被冻结。随后，臧立亭的妻子和多名分社负责人先后被抓。

今年7月21日，安徽省砀山县法院一审判决臧立亭犯非法吸收公众存款罪、非法采矿罪，判处有期徒刑15年，并处罚金220万元。臧立亭不服，上诉至宿州市中级法院。目前，该案二审已经开庭审理完毕，尚未判决。

一审判决认定，臧立亭等人违反国家金融管理法律规定，以吸储放贷为目的，以开展农民专业合作社资金互助为名，承诺支付高于银行同期利率的收益向社会公众揽储，扰乱金融秩序，破坏国家金融管理制度，构成非法吸收公众存款罪。

立亭合作社的资金互助是否构成犯罪，成为法庭辩论和行业关注的焦点。

臧立亭辩称，其依法成立农民专业合作社，按照市县两级供销社的要求和指导，探索生产、供销、信用“三位一体”合作模式。在合作社内部开展资金互助符合“社员制、封闭性、不对外吸储放贷、不支付固定回报”要求，不构成非法吸收公众存款罪。

臧立亭认为，退一万步讲，即便认为立亭合作社在开展资金互助期间出现问题，按照中央政策规定，采取的措施应该是“先整改”“对整改后仍达不到要求的要设立退出机制”，而非直接认定为犯罪行为。

臧立亭的辩护人指出，按照中央和国家政策，立亭合作社在农民专业合作社内部开展资金互助，属于“由地方政府引导，在农民专业合作社和供销社基础上发展的信用合作”，是合法的农民资金互助形式，不需要金融部门批准，也不需要金融牌照。

该案一审庭审中，北京某高校原三农问题专家徐祥临专程前往砀山县法院，作为专家证人为立亭合作社出庭作证，并当庭提出臧立亭不但无罪，而且有功。一审判决后，徐祥临认为臧立亭作为“三位一体”综合性合作社带头人，在合作社内部开展信用合作、资金互助符合中央政策精神，“我仍然把他看成好同志！”

臧立亭被砀山县法院一审判刑15年。张梦云 摄

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“一刀切”关停资金互助社引争议

关于农村资金互助的监管、去向以及“一刀切”关停资金互助社，甚至动用刑事手段进行打击等问题，在学界、业界和法律界引起了极大的关注和争议。

专家认为，农村资金互助在发育和成长过程中，确实存在专业能力不足、监管机制缺失、资金使用风险‌等内部管理问题，以及合法身份模糊、‌监管责任不清、‌政策支持不足‌等外部环境问题，需要一个逐步规范、完善的过程。然而，一些地方和有关部门害怕承担金融风险责任，采取“一刀切”的方式，直接清退，一关了之，有懒政和怠政之嫌。

知名金融专家陈林曾先后担任瑞安市副市长、金融工委主任，中央编译局中国现实问题研究中心副主任、首席专家，是瑞安“三位一体”合作经济改革先行试点的主持者。作为公益志愿者，陈林还多年受邀兼任中国信合联盟学术委员会副主任、三位一体合作经济研究组组长，并著有《“三位一体”服务“三农”——新型合作经济与普惠金融》一书。

据陈林介绍，2006年1月8日，浙江全省农村工作会议上正式提出了农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的构想。同年3月17日，瑞安市《政府工作报告》作出部署，建立健全农村金融、流通和科技推广体系，引导成立“三位一体”的农村合作协会。当年3月25日，瑞安农村合作协会正式成立，确立了“三位一体服务三农，条块交融统筹城乡”的基本宗旨。

瑞安“三位一体”农村合作协会的创建，于2007年12月入选当年“全国改革十大探索”，2008年11月入选 “全国改革开放30周年30创新案例”，2014年入选首届国家治理创新优秀成果以及“新农村”十佳中国经验。2017年，“三位一体”正式载入中央一号文件。同年6月22日，全国发展“三位一体”合作现场会在瑞安召开。

“信用合作是贯通各种合作的最佳纽带，是乡村振兴的命脉，‘三位一体’的短板和希望都在于信用合作。”陈林认为，在合作经济实践中，信用合作（合作金融）长期是短板，又是成功的希望所在。社区熟人社会，蕴含着丰富的信用信息，特别有利于信用合作。缺乏社区合作，合作经济只能是无本之木；缺乏信用合作，合作经济更是无源之水。“信用合作无须以金融牌照为先决条件。金融的本质是信用，信用的本质是信息。”

陈林表示，原银监会曾审批成立了四十多家农村资金互助社，都很弱小，星散于全国各地近乎湮没，不仅缺乏社区综合合作的基础，更没有组织体系的支持，实际上是按照银行标准去监管，虽然发挥了一些积极作用，但是有相当的局限性。

陈林著作《“三位一体”服务“三农”》。张梦云 摄

“对于信用合作（合作金融）的行业管理存在缺位。行业管理不仅是监管，也应有促进发展的责任。”陈林认为，原有农村信用社纷纷改制为农商行，对于“新型合作金融试点”或“信用合作试点”，一再强调“地方政府监管和风险处置责任”。不难想见，如果一项工作在国家层面没有主责部门，地方上更是多一事不如少一事。

陈林表示，2021年12月，中国人民银行发布的《地方金融监督管理条例》（草案征求意见稿）提出，农村信用互助业务纳入地方金融监督管理部门统一监管，这为地方改革创新留出了空间。但是，不能以属地化管理为由，淡化行业管理的必要。一个可行的方案是建立合作经济（包括信用合作）的多层次（乃至全国性）联合组织，作为行业性自律管理组织，也接受政府委托行使监管职责。

“‘三位一体’合作模式处于探索阶段，不可避免地会遇到问题，不能“甩锅”“一棒子打死”，以犯罪论处。”北京华象律师事务所律师刘校逢认为，“三位一体”综合合作改革是现任国家最高领导人和中央一号文件推出的重大举措，关系到农业农村发展大局。对于合作社经营中不规范的地方，责令整改或进行行政处罚即可，不宜轻易动用刑事手段进行打击。

原中国人民银行行长、国务院农村金融体制改革部际协调小组组长、三位一体合作经济研究组高级顾问戴相龙认为，如果立亭合作社是在县政府支持、县供销社领导下由臧立亭牵头创办，对其存在的问题应列入改革试点问题进行完善，不应该孤立地追究臧立亭的责任。

“不要把不规范的信用合作错判位为非法吸收公众存款，同时也要防止借用信用合作之名非法吸收公众存款。”戴相龙认为，现有法规并没有禁止合作社开展信用合作，立亭合作社开展信用合作并不违法。只要农民申请入社，合作社给农民发了社员证，这就是向特定人开办业务，而不属于向非特定人吸收存款和发放贷款。

“不应将合作社模仿商业银行存款和贷款的经营模式，列为认定涉嫌非法吸收公众存款罪的要素。只要存贷款活动限定在入社社员之内，融资为生产、供销合作服务，信用合作收益归社员，这种融资活动就是信用合作。不要片面根据合作社采用的运行方式，将试点运行中的信用合作错定为非法吸收公众存款罪。”