不设区县的中山如何提升“镇能量”？

【摘要】中山作为全国仅有的四个“直筒子市”之一，面临的突出问题是镇一级“小马拉大车”，改革关键在于提升“镇能量”。笔者从“分类赋权、协同联动、产城融合、机制保障”四个维度建立分析框架，提出小榄、坦洲等综合实力突出的特大镇（中心镇）可先行放权，远期合并形成几个特大镇，行政架构调整为“市－区—街道办”。

《中山日报》理论专版今天刊发了我的朋友振远兄（上图中间那位老兄）的一篇文章，同刊的另外两位也是深耕理论和实践领域的专家。此前振远兄和我讨论过强镇扩权的问题，我获益良多，经其同意，我转载此文并稍有精简。

对于提升“镇能量”，建立区县一级以便法定权限可以下放，避免一堆镇街小马拉大车，一堆事部门忙不过来，东莞和中山都做过很多年的探索并向上争取。对于文章中提出的分类赋权、不能放的“直报直批”、片区统筹等观点，我深以为然，转载欢迎深入探讨。

钟振远，高级工程师、注册规划师、硕士。毕业于武汉大学城市规划与设计专业，中山市规划设计院有限公司规划编制研究所所长，广东省国土空间规划专家库（第一批）专家、广东省国土空间生态修复协会专家库专家、中山市土地征收成片开发方案评审专家。从事城市空间发展研究、国土空间规划研究等方面工作20年，长期参与市级重点规划的编制和研究，多次获得国家、省级技术奖项。主要参与编制《深圳与中山全面合作战略研究》《中山市国土空间总体规划（2021-2035年）》《中山市国土空间规划技术标准与准则）》《中山市村镇低效工业园改造升级政策评估》以及《中山市城市更新（“三旧”改造）专项规划（2020-2035 年）》等课题。

锚定“直筒子市”的镇域能级跃升

——对中山探索开展特大镇（中心镇）

扩权赋能改革试点的初步思考

中山作为全国仅有的四个“直筒子市”（指未设市辖区、直接管辖乡级行政区的地级市）之一，镇街直管架构既带来效率优势，也面临“小马拉大车”权责失衡问题。

《广东省“十五五”规划建议》提到，统筹扩权强县、强县扩权和县镇管理体制改革，支持东莞、中山探索开展特大镇（中心镇）扩权赋能改革试点。面向“十五五”，中山探索“特大镇”扩权赋能改革试点如何实现突破？

先说结论，笔者认为改革试点的定位在于锚定“直筒子市”的镇级能级跃升，需要从“分类赋权、协同联动、产城融合、机制保障”四个维度切入，形成可落地的改革框架，并结合粤港澳大湾区融合发展、深中一体化形成全域联动。近期，部分综合实力突出的特大镇（中心镇）可探索行政区划升级。远期，镇街合并形成几个特大镇，并将原有“直筒子市”的行政管理架构调整为“市－区（县级）—街道办事处”的行政管理架构。

01

特大镇（中心镇）扩权改革的核心是下放经济社会管理权限，赋与人口、经济规模相匹配的自主权，破解“责大权小、事多人少”的基层治理困境，推动其向县域副中心或小城市转型。我市特大镇（中心镇）扩权改革应锚定镇域能级跃升，紧扣三个目标，即政策支点、发展动能、模式创新。

一是构建政策承接的基层支点。在落实《广东省“十五五”规划建议》要求的基础上，打造特大镇扩权赋能的“中山样本”，衔接“黄金内湾”建设与深中一体化战略。

二是形成发展动能的矢量引擎。通过扩权破解镇域发展瓶颈，推动我市6个特大镇（中心镇），即小榄镇、古镇镇、坦洲镇、黄圃镇、三乡镇以及三角镇，从“特色专业镇”向“小城市”质变。

三是成为治理模式的创新典范。立足直管架构，构建“市级统筹、镇级实操、跨镇协同”的扁平化治理体系，为全国“直筒子市”以及其他地级市镇域改革提供借鉴。

02

第一，分类精准赋权，破解 “权责错配” 的痛点。依据镇域规模、产业特色实行“一镇一策” 赋权。

一是经济强镇（GDP 超 500 亿元）赋予县级经济管理权限。重点下放用地审批、规划编制、环评审批等关键事权，建立市级部门 “直报直批” 通道。如支持小榄镇在试点产业用地弹性出让机制，低效用地再开发，衔接我市“工改”“田改” 等集成式改革措施等方面先行先试。

二是人口大镇（常住人口超 30 万）聚焦公共服务与行政执法权下放。推行 “市属镇用镇管” 编制模式。如坦洲镇可试点教育学位统筹、医疗分级诊疗权限扩容，破解“编少事多”的矛盾，匹配毗邻珠澳的人口集聚需求。

三是特色产业镇针对性下放产业扶持、技术认证、外贸通关权限。如古镇镇（灯饰产业）可试点跨境电商通关便利化，黄圃镇（食品加工）可承接市级技改项目审批，黄圃大岑片区联动 “工改” 整备产业空间等方面。

四是通用权限方面统一下放政务服务、市场监管、应急管理等高频民生事项，覆盖企业开办、项目审批等全流程。

第二，跨镇协同联动，构建 “片区统筹” 格局，打破镇域壁垒，形成发展合力。

一是组建片区产业发展联盟。按 “地理相邻、产业互补” 原则，划分为北部（小榄、东凤、南头、阜沙）、南部（坦洲、三乡、神湾、板芙）、东部（三角、黄圃），西部（古镇、横栏、大涌、沙溪）四个产业联动片区，面向广佛、珠澳、深港、江门及粤西地区，构建议事协调机制，统筹跨镇街的交通、能源、物流等基础设施建设。

二是共享高能级平台。推动翠亨新区、火炬开发区创新资源向其他镇辐射，中心镇可共享中科中山药物创新研究院、中山先进低温技术研究院‌等科研技术应用平台的技术转化服务，联合开展产业链协同攻关，衔接“基础研究+技术攻关 +成果转化”全过程创新链。

三是建立利益共享机制。对跨镇合作项目实行税收分成，鼓励镇街联合招商引资，重点承接黄金内湾周边城市的产业外溢。

第三，产城融合升级，以小城市建设为牵引，推动镇域从“产业单极”向“产城融合” 转型。

一是统筹规划建设。小榄镇、古镇镇、坦洲镇、黄圃镇、三乡镇、三角镇以及其他有建设条件的镇区，按照“小城市”的建设标准谋划开展镇级国土空间总体规划、全域发展战略规划或镇级层面总体城市设计的规划编制工作，以规划的顶层设计布局产城融合发展。

二是基础设施提质。特大镇（中心镇）按小城市标准规划建设交通路网，接入高速公路网与高快速路网，实现所有中心镇半小时接驳深中通道，强化与湾区城市互联互通。

三是公共服务扩容。推进“教改”“医改” 向镇域延伸，在中心镇布局推动中小学集团化办学、三甲医院分院，试点“镇属市管”运营模式。完善养老、社保等服务体系，实现常住人口均等化服务全覆盖，增强人才吸引力。

四是城市品质提升。开展镇域 “城改”“水改”，推进老旧小区、老旧街区改造与水环境治理，打造“三生融合” 的品质空间。活化历史文化街区，植入中山人文元素，构建 “宜居+产业+文化” 的特色城市风貌。

第四，筑牢 “改革落地” 的机制保障。

一是动态调整机制。每年评估镇域履职能力与事权运行效果，对权限下放后管理到位的镇街追加赋权，对运行不畅的及时优化，形成“赋权—评估—调整”的工作闭环。

二是强化要素保障。市级统筹用地指标向特大镇（中心镇）倾斜，优先保障产业园区与民生项目用地，培育及发展省级产业园区。设立特大镇（中心镇）发展专项资金，支持改革试点与重大项目建设。实施 “人才强镇” 计划，吸引科技领军人才与创新团队扎根特大镇（中心镇）。

三是健全监督考核。将扩权赋能成效纳入镇街党政正职考核，重点考核产业增长、民生改善、风险防控等指标。建立容错纠错机制，鼓励镇街探索原创性、差异化改革举措，形成可复制推广的“中山经验”。

03

改革本质上是一个长期、动态的系统工程，试点过程中应注重问题导向，将总目标分解为阶段性任务，从易操作、共识度高的领域入手，逐步深入复杂领域，积小胜成大胜。分步实施建议：

一是试点启动期（2026 年）。在小榄镇、坦洲镇率先开展全面扩权试点，出台分类赋权清单与片区统筹方案，下放首批市级事权，建立改革监测评估体系。

二是扩面深化期（2027—2028 年）。将试点经验推广至全部6个中心镇，完善跨镇协同机制与利益共享模式，实现基础设施互联互通、公共服务共建共享。

三是巩固提升期（2029—2030年）。总结改革成效，固化制度成果，形成“分类赋权、片区协同、产城融合、动态监管”的镇域治理新模式，部分综合实力突出的特大镇按程序探索行政区划升级路径。

展望“十五五”时期以及2035年，中山的目标是成为‌广东省珠江口东西两岸融合发展改革创新实验区、沿海经济带枢纽城市和粤港澳大湾区重要一极。在远期2035年，推动镇街合并形成几个特大镇，并将原有“直筒子市”的行政管理架构调整为“市－区（县级）—街道办事处”，以更好地适应高度城镇化地区和城镇人口密集地区的空间形态和社会经济形态，更好地推动全域中山行政管理效能的提升。