“以投带引”佛山模式：资本招商怎么做？

“以投带引”佛山模式：资本招商怎么做？

关键词：资本招商

【九兆点评：2010—2024年，合肥GDP规模从2700亿元增至万亿元，全国排名升至20位，被称为“最大黑马城市”。合肥通过“以投带引”招商引资新模式，引入并培育了新型显示器件、半导体和新能源汽车等新兴产业集群，实现十年“换道超车”。总结合肥资本招商基本路径可概括为：以尊重市场规则和产业发展规律为前提，以资本纽带、股权纽带作为突破口和切入点，政府通过财政资金增资或国企战略重组整合打造国资平台，再推动国资平台探索以“管资本”为主的改革，通过直接投资或组建参与各类投资基金，带动社会资本服务于地方招商引资，形成产业培育合力。资本招商能够以少量财政资金撬动金融和社会资本，扩大基金对项目投入的规模和力度，起到产业引导和培育作用。我们研究“合肥模式”发现，政府资本招商普遍聚焦“招什么”“怎么招”重点环节领域，充分发挥资本的媒介和枢纽作用，构建政府有为、市场有效的发展新模式，将行政主导下的单打独斗变为“政府引导、市场运作”的协同作战，持续放大经济效应。对合肥招商模式的分析，有助于我们理解全国各地资本招商的新模式。(一)“招什么？”：突出政策意图，精准定位新兴产业。政府通过设立引导基金开展资本招商通常具有较强的政策意图，与普通的市场投资行为相比，政府引导基金的主要目的不是高额投资回报，其核心诉求在于引导促进地方产业发展，通过引导基金招引优质产业项目，进而推动调整产业结构、促进产业集聚、引导区域经济转型。从具体投向来看，政府资本招商主要围绕国家战略性新兴产业规划重点支持的七大产业，聚焦新一代信息技术、高端装备制造、新能源汽车、生物产业、节能环保、数字经济等知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的前沿产业领域。值得注意的是，为了弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足，政府引导基金也侧重扶持本地中小企业、科创企业、高新技术企业发展，包括种子期、起步期等创业早期的企业(创业企业)。截至2020年底，全国创投类引导基金设立数量524支，占基金总数的28.3%。(二)“怎么招？”：撬动社会资源，形成三种主流模式。政府引导基金通常由地市级以上政府牵头，联合产业龙头企业或大型金融机构发起成立，通过少量财政资金“种子”作用撬动金融和社会资本，扩大基金规模、加大项目投入力度，增强产业引导效果。其中，政府引导基金的资金来源于财政资金和国家政策性银行，目前主要是财政资金。梳理发现，当前我国政府引导基金主要通过三种合作模式导入外部资本及优质资源，分别依托产业龙头企业、大型金融机构和地方政府财政在产业链条、资金链条、政府链条等方面的独特优势，精准触达优质项目，高效招引目标企业落地。(三)地方政府宜从三方面激发资本招商活力。一是深化市场化改革，激发国资国企创新活力。资本招商是按照市场化管理、专业化运作方式开展的招商手段，最终招商成效很大程度上取决于地方招商引资机制的决策运营效率。地方政府可借鉴合肥资本招商经验，建立高度市场化的国资国企管理体系，构建专业运作体系，充分发挥国有资本投资运营公司在地方招商引资中的引领作用。二是提升综合承载能力，依托园区集聚项目资源。园区，特别是省级以上经济开发区、高新区是招商引资的主力军，是项目建设和产业培育的主战场。资本招商应突出承载能力建设，依托园区强化项目集聚、资源聚合能力和水平。地方政府可着力优化园区管理体制，加快园区升格转型步伐，充分发挥其在项目招引和产业培育中的主战场、主阵地作用；提升重点园区综合配套能力，鼓励园区创新服务方式、优化服务内容、强化要素保障，营造良好发展生态，为产业发展提供有力支撑。三是筑牢风险防线，借力外脑科学理性决策。地方政府可借鉴合肥全链条、可持续资本招商模式，建立发展重点产业领域高端专家智库，在招商前期依托专业团队论证把脉，做好尽职调查，明确投资风险和可行性，做到科学理性决策，最大程度降低国资流失风险。同时，提升政府引导基金规范化管理水平，对政府引导基金子基金开展常态化评价，推动政府引导基金走向规范化和精细化运作。】

近年来，从京东方到蔚来汽车，从中芯国际到DeepSeek，“资本之手”不断证明其在培育战新产业上的强大力量，政府部门对资本赋能的重视也水涨船高，就在2025年全国两会期间，国家发改委透露将设立万亿级的国家创业投资引导基金。我们注意到到，近年来广东佛山通过资本招商成功落地了多个重大项目佛山为何选择发力资本招商？从摘桃走向种树，“以投带引”的招商引资新打法又将为佛山带来什么？我们选取南方+的文章供大家参考。

投料、流延、纵向拉伸、横向拉伸、萃取、定型、分切……星源材质（佛山）新材料科技有限公司（下称“星源材质”）车间内，一台台自动化设备昼夜运转，厚度达到微米（0.001毫米）级的隔膜不断“流”出生产线。未来，它们将融入锂电池，充当正负极材料之间至关重要的“防火墙”。

星源材质是全球锂电池隔膜行业的领跑者，总部位于深圳，2023年在佛山投资百亿元，打造企业全球基地中效率最高、成本最低的生产基地，也填补了佛山在锂电池隔膜制造领域的空白。

星源材质的落户是佛山近年来最成功的招商引资成绩之一。为推动项目落地，佛山各级政府部门紧密联动，曾创下佛山全市用地报批手续办理时效的最快纪录。

但鲜有人知的是，佛山本身也参与了项目的投资。市投资促进局与佛山控股集团下属企业佛山市创业投资管理有限公司携手，通过股权投资助力项目落地。

佛山正准备对更多战新项目“出手”。今年新春，佛山发布了“1+N”新动能产业基金体系，计划形成规模不低于1200亿元的产业基金矩阵，分类投向三大重点领域，通过“投大投强”“投早投小”“投稳投增”相结合，塑造发展新动能新优势。

这是佛山对战新产业发展最新趋势的响应。

01招商引资，形势变了

招商引资是推动地方经济发展的关键抓手，也是城市实现产业升级、经济转型的重要路径。

作为民营经济大市、制造业大市，佛山一直将招商引资工作视为重中之重。长期以来，佛山对外主动走出去招商引资，对内积极为企业打造一流营商环境。去年，佛山共签约引进亿元以上项目910个，签约投资总额4091.96亿元，项目签约个数与签约投资总额均创历史新高。

但近年来，中国招商引资竞争格局发生了巨大变化。

一方面，政策环境发生了改变。2024年8月，《公平竞争审查条例》开始施行，明确规定各地政府禁止给予特定经营者税收优惠和选择性、差异化的财政奖励或者补贴等。这意味着，昔日拼税费优惠、拼财政补贴的“内卷式”招商逐渐淡出历史舞台，招商引资进入了一个全新的阶段。

另一方面，城市产业竞争格局加速洗牌。“杭州六小龙”崛起，让这座“互联网之都”燃起引领全球AI产业潮流的雄心；国内GDP前20强城市座次重排，新能源汽车产业异军突起的重庆力压老牌汽车名城广州，传统产业实力强劲的济南和新兴产业势头发展迅猛的合肥也纷纷超过佛山。

“原来招商‘只摘桃不种树’那一套已经行不通了，靠补贴、优惠、让利等举措吸引企业的打法也已难以持续。”去年年底，在全市招商引资工作部署大会上，佛山市委书记唐屹峰直言了招商引资形势的“三个变化”：竞争格局之变、发展任务之变、政策环境之变，并对招商引资工作提出明确要求：更新观念、调整策略、优化模式。

“以投带引”就是佛山的新策略之一。这场大会“官宣”了佛山招商多项新打法，其中就包括强化以投促引加力资本招商，充分发挥国资国企引领作用，健全基金体系，创新“以投代引”机制，引导资金投早、投小、投硬科技。

这是一种借助资本的力量和市场化的运作，通过政府或国资的投资来带动更多项目落户的招商引资模式，被业内人士认为有利于发现更优秀的项目，还可以撬动更多社会资本，补上税收优惠、财政补贴的“缺位”。

“过去招商引资主要靠财政补贴，理论上补贴给谁都可以，但‘以投带引’不一样，投资者想的是哪个标的回报好就投给谁，这就形成了市场化机制，更有利于投中真正有潜力的项目。”中国（深圳）综合开发研究院金融发展与国资国企研究所副所长余洋说。

余洋还指出，“以投带引”可以借助金融杠杆撬动社会资本，对项目的支持力度比有限的财政资金更强，同时，“以投带引”要求投资者与被投企业共同成长，相比一次性的奖补和财政扶持，有利于给被投企业注入更多发展信心。

实际上，“以投带引”早已为合肥、杭州等城市立下汗马功劳。合肥通过创新国资引领的产业投融资模式，引入培育京东方、科大讯飞、长鑫、蔚来等龙头企业，构建起以“芯屏汽合”“集终生智”为代表的新兴产业集群。

杭州国资也投资了“六小龙”中的四家企业，包括云深处、宇树科技、强脑科技和深度求索（DeepSeek）。

这些“先行者”的经验，给佛山提供了重要参考。

2023年8月，佛山在《佛山市推进招商引资高质量发展实施办法》中就提出，要实施资本招商攻坚行动，推广“以投代引”资本招商模式，打造“国资引领-项目落地-股权退出-循环发展”项目招商引资闭环。

如今，以规模可达1200亿元的“1+N”新动能产业基金体系发布为标志，佛山正式吹响了“以投带引”的集结号。

佛山市投资促进局透露，“佛山将健全产业投资引导基金体系，实施链式招商、资本招商、资源招商、平台招商、科技招商、以商招商‘六招联动’，为招商项目落地赋能，推动新兴产业加快集聚成势。”

02万亿国资，率先出战

值得注意的是，在筹划“以投带引”相关工作时，全市招商引资工作部署大会首先提出的就是要充分发挥国资国企的引领作用。

这将是佛山国资国企再一次“出列”。近年来，佛山启动新一轮国资国企改革，对国资国企的功能定位进行大幅调整，在紧扣基础性、公共性的定位上为其新增“先导性定位”，即服务战略性新兴产业发展。

如今，佛山国有资产总额9736亿元，接近万亿临界点，改革初现成效，在“以投带引”方面也取得一定成绩——来自佛山市国资委的数据显示，截至2024年底，佛山市属企业共参与产业基金19支，围绕新能源、新材料、半导体等领域投资佛山本土项目115个，投资金额约52.63亿元，是佛山市实缴金额的1.4倍，还助力星源材质、瑞浦兰钧、汉腾生物等一批重大项目落地。

但在竞争格局、发展任务、政策环境“三变”新形势下，佛山国资国企如何进一步发挥引领作用？佛山市国资委相关负责人透露，成立佛山新动能产业基金就是其主要抓手之一。

据悉，总规模200亿元的佛山新动能产业基金将通过“直接投资+母子基金+专项基金”的形式开展投资，市属国企唯一具有金融属性的综合平台——佛山市金融投资控股有限公司（下称“佛山金控”）将担任母基金管理人。

这意味着，佛山国资国企将在新动能产业基金的对外“出手”中扮演主角地位，一方面更好把控投资方向，确保其符合佛山产业发展规划，另一方面也撬动更多社会资本“跟投”。

“国资有示范带动效应，市场资本看到国资进场，会对项目更有信心，也会加大跟投力度。”佛山金控相关负责人说。

上述负责人举例，2022年4月，佛山市创新创业投资有限公司（下称“佛山创新投公司”）对金戈新材投资2500万元后，粤财基金也对该企业战略投资5000万元；2023年，佛山创新投公司对佛山市增广智能科技有限公司500万元的投资，则撬动了博世（上海）创业投资有限公司3000万元的跟投。

撬动社会资本正是佛山新动能产业基金的发力方向之一。佛山市国资委相关负责人透露，基金体系将联合各类资本，如银行、保险、券商、资产管理公司等金融资本，龙头企业、家族基金等社会资本，拓宽项目资金渠道，并联合私募基金管理机构，如深创投、红杉资本、IDG等，构建项目来源网。

同时，该基金还计划携手科研机构为佛山导入更多科技成果。佛山市国资委相关负责人透露，佛山新动能产业基金将强化与高校科研院所及季华实验室、仙湖实验室、广工大南海协同创新研究院等本土科研机构合作，以“基金投资+项目落地”的方式，促进科技成果在佛山的落地孵化。

“佛山国资将继续加大在战新产业领域的投入，充分发挥国有资本的引领作用，通过强化资源整合和协同创新，促进各类要素向战新产业集聚，培育更多新的经济增长点，以更高的站位、更实的举措助力再造一个新佛山。”佛山市国资委相关负责人表示。

03基金升级，GP下场

佛山新动能产业基金并非是佛山首支以城市名义成立的产业基金。

早在2015年，佛山市创新创业引导基金（下称“佛山双创基金”）就已成立。该基金总投资规模为100亿元，分为市场化和政策化两大部分，其中市场化部分由佛山金控出资10亿元成立母基金。该基金通过母-子基金形式，引入深创投联合管理，通过绩效考核、返投让利等机制鼓励合作子基金引导被投企业落户佛山。

到2021年，佛山市又成立了总规模300亿元的广东（佛山）制造业转型发展基金，由佛山市、区两级政府和深圳市创新投资集团（下称“深创投”）作为基石投资人。

这些基金已在“以投带引”方面取得一定成果。

数据显示，截至2025年1月底，佛山双创基金累计向市场化子基金认缴出资8.60亿元，子基金总规模近100亿元，相当于将财政资金放大了近12倍，各市场化子基金或子基金管理机构共投出177个项目，带动总值21.35亿元的项目返投佛山；广东（佛山）制造业转型发展基金也获得了国家制造业转型升级基金的返投，成为一支由央地政府携手合作的政府投资基金。

此番成立新动能产业基金，佛山是否要“另起炉灶”？全市招商引资工作部署大会已予“否认”：佛山希望让基金体系更加健全，并非“从头来过”。

佛山基金体系怎样才能更加健全？在佛山金控相关负责人看来，首先要升级投资模式，让作为母基金管理人的国资国企扮演更多“GP”（基金管理人）的作用。

“与佛山双创基金相比，新动能产业基金首先将更加深度地参与项目投资，同时加大投资的力度。”佛山金控相关负责人透露。

这是因为，佛山双创基金采用FOF模式，母基金引入深创投联合管理，子基金的管理者则包括IDG、招商招科、深创投等VC机构。相关VC机构在投资方向上拥有较高的自主性，虽然能够扩大产业覆盖面，但相对不易聚焦特定行业和产业。而在佛山新动能产业基金中，作为母基金管理人的佛山金控将深度介入投资标的的选择，以更加聚焦新型电力系统装备、机器人等当前佛山着力突破的领域。

“我们计划先找一批好的储备项目，然后根据项目针对性地成立基金展开投资，这样不仅资金使用效率高，投资方向也更加精准和聚焦。”该负责人表示。

投资力度也将有所强化。据悉，佛山新动能产业基金将与银行、券商、基金管理公司等更多全牌照金融机构合作，充分利用后者全方位的金融服务能力，对项目除进行股权投资，还进行投贷联动等其他金融服务，甚至借助金融机构海外分支机构的力量，给被投项目未来“出海”时送去助攻。

其间，包括佛山接近3万亿金融机构本外币各项存款在内的民间资本也会被广泛调动——佛山新动能产业基金体系还包含N支市场化产业投资基金，将通过整合存量基金及与社会资本合作等方式设立，将民间资金转化为“耐心资本”。

2月28日，在佛山市利用资本市场促进经济高质量发展大会上，国新国同（杭州）股权投资有限公司、工商银行、建设银行、光大银行、浦发银行、广发银行、上海科创银行与佛山金控签约，率先加入佛山新动能产业基金“投资联盟”。

不过，为了保证投研的专业度，佛山新动能产业基金也会继续与VC合作，而金融机构在多元化发展过程中积累的专业能力也将派上用场。

“现在很多银行都成立了投行部门，对细分产业的研究还是比较专业的，我们会和他们一起去对项目进行综合研判。”佛山金控相关负责人说，“当然我们也会招引更多人才，组建更强的投研团队。”

04强强联合，完善机制

“以投带引”将给佛山引来什么？现在寻找这一问题的答案或许为时尚早，但自从去年年底以来，佛山已经在这条道路上开展不少探索。

首先是新动能产业基金的快速出击。该基金刚一成立，佛山金控就组建了新动能基金工作组，协同区级招商部门、国资平台和四家银行前往北京和上海，调研了3家有总部迁址或在佛山落地产能意向的优质企业。佛山金控相关负责人透露，调研中，其与参会机构提供的通过市、区国资投资和投贷联动的专项融资方案备受认可，至少有一家企业表示希望将某关键产品生产基地迁至佛山。

相关部门也在搭建“以投带引”的平台。

1月7日，佛山重点招商引资项目路演对接会举行，组织广东鑫诚光电半导体有限公司和瓦时动力（广东）科技有限公司上场路演，20多家金融机构参与对接。

这次活动由佛山市投资促进局和千灯湖创投特色小镇联合主办。佛山市投资促进局相关负责人表示，将持续举办招商项目路演投融资对接会，推动优质项目对接耐心资本、契合资本；佛山市委金融办相关负责人也表示，将持续开展“千灯湖投融汇”品牌，促进金融资源和科技资源的有效对接。

值得一提的是，佛山市委金融办相关负责人还透露，其正在探索设立佛山市上市公司产业投资基金，建立与佛山新动能产业基金的对接机制，积极参与招商引资。

多方努力之下，佛山“以投带引”已经取得一定成果。今年年初，山东鲁文医药大健康项目宣布拟在佛山投资20亿元，采用“国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”招商模式落户佛山，成为佛山首个国企间合作的项目。

佛山建发集团相关负责人也表示，该集团与北京赛德维康医药研究院达成初步合作意向，依托研究院先进创新药特医技术打造的佛山创新药基地项目将落子佛山云东海医药健康产业园。

不过，在余洋看来，佛山还需要借鉴外地“先行者”的经验，如强化国有资本管理平台、重视专业投资机构作用等，以进一步完善“以投带引”体制机制。

“合肥依托合肥产投、合肥兴泰、合肥建投三大国资投资平台，联合中信、招商等头部投资机构共同设立近千亿元的产业基金群，投资能力非常突出。”余洋说，“上海国资则在集成电路等重点产业‘重拳出击’，像中芯国际等大型集成电路上市企业的股权结构里基本都能看到上海国资的身影。”

有了强有力的国资管理平台后，下一步就是重视专业投资机构的作用，使政策导向与社会资本“强强联合”。

余洋建议，佛山可以“是否有能力判断被投项目的经济社会综合价值”为标准，引进优秀的创投机构与国资国企共同开展投资，并完善投资尽调、风险控制、利益分配及容错等各项机制，让拍板投资的人心中有底。

“政府部门或国资国企要善于与社会资本合作，不能闭门造车，要先‘与投行合作’‘像投行那样工作’，最终才能‘超越投行的工作’。”余洋说。

本文收录于《招商引资要情参考》2025年4月号