对比两年政府工作报告看五点重要变化

泓睿达原创415，本文4200字。

对照2025年工作报告，学习完今年政府工作报告后，有五点体会。

第一，用具体的数据，释放强烈拉动投资的信号。

第二，用内外联动举措，推动商品和服务消费双轮驱动。

第三，用亮眼的全球排名，提出打造世界级科技创新策源地。

第四，用规范招商引资，推动反“内卷”从约束企业到约束地方政府。

第五，用双向投资合作，打造“投资中国”和“海外投资”两张名片。

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在去年的报告里，用了一个数字“安排财政预算内投资7350亿，用于扩大投资”，虽然还有“用好超长期特别国债，强化配套融资”的表述，但并没有说具体额度。

但今年的报告用了五个数据。

头两个数据是“今年拟安排中央预算内投资7550亿元，安排8000亿元超长期特别国债资金用于‘两重’建设”。“两重”建设是指重大工程与重大民生项目。

第三个数据是“发行新型政策性金融工具8000亿元,带动更多社会资本参与投资”，与去年笼统提“引导更多民间资本参与建设”相比，今年有了可量化的乘数效应。这类政策性金融工具主要以政策性银行为载体，通过股权或类股权方式参与重大项目建设，不计入地方政府债务余额，在财政相对有限、社会资本风险偏好偏低的背景下，能够为重点领域项目提供资本金支持，并增强项目融资的可行性与吸引力。

第四个数据并不在投资这一段，而在下一部分“加紧培育壮大新动能”的优化提升传统产业里，表述是“新部署一批重大技术改造升级项目,安排2000亿元超长期特别国债资金支持大规模设备更新。”我们知道，“两新”战略是指大规模设备更新和消费品以旧换新。设备更新则属于产业投资范畴，而消费品以旧换新属于居民消费范畴。

最后一个数据也不在投资这一段，而在上一段“拉动消费”里，“设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。”我们知道，内需由投资和消费组成，这1000亿并不完全用在投资领域，但它可以用于中小企业的购置设备和装修改造上，主要帮助两类主体，企业提供无抵押贷款担保和银行的风险补偿。

7550+8000+8000+2000+1000=26550，今年将不会少于2.6万亿元用于拉动投资，远超去年水平。

还有一个表述值得各地，特别是经济大省注意，“单列并提高用于项目建设的地方政府专项债券额度，继续向投资项目准备充分、资金用得好的地方倾斜”“统筹用好各类政府投资资金，支持工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划”。

什么叫准备充分、用得好？

部分地方存在“项目等钱”的困境，而另一些地方则出现“钱发下去却花不出去”的闲置现象。今年政府工作报告提出“单列额度”，就是要打破“撒胡椒面”的平均主义，确保资金跟着成熟、优质的项目走。哪个地方政府的项目准备充分，资金使用效率高，成效显著，谁就能获得更多债券额度。

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有评论说去年是安排3000亿元支持消费品以旧换新，今年是2500亿元，比去年少了。其实还有一笔钱，就是上文提到的“设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式”“扩大个人消费贷款……贷款贴息政策支持领域,提高贴息上限,延长实施期限。”

这1000亿元，上文说到既包括用于中小企业无抵押贷款担保和银行风险补偿，其实还能用于个人消费贷款。比如购车、装修等大额支出。虽然不能像特别国债那样直接交给地方政府以发放消费券、补贴家电消费品形式让消费者直观感受到，但通过提高贴息，减少消费者还款总额，实现间接拉动消费。所以，今年支持消费的力度并不低于去年。

在消费部分有两个新表述值得注意。

一是“实施服务消费提质惠民行动，打造一批带动面广、显示度高的消费新场景”。与促进商品消费不同，这句话说的是服务消费。去年说的是“从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、助残、托幼、家政等多元化服务供给。”是从减少限制的角度来说促进服务消费的，但今年是从增加特色多元供给的更高角度来对地方政府提要求，比如经济大省的服务业都很强，江苏可以打造“跟着苏超去旅游”的新消费场景，广东则可以从“湾区好生活，人间烟火气”的夜经济角度打造消费场景。

二是“优化入境消费环境,打造‘购在中国’品牌”。推动外国人入境消费，这在去年的表述是“完善免税店政策，推动扩大入境消费，深化国际消费中心城市建设”。可见去年考虑吸引外国人消费着力点是中心城市、免税店，比较单一，今年随着单方240小时免签过境政策的扩大化和常态化，实际上外国游客停留、扩散到其他城市的时间会更长，不能再局限于中心城市，尤其作为免签落地城市所在的省份，要着力突出各市的消费特色，通过文旅协同打造“购在某省”的品牌。

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自从世界知识产权组织（WIPO）发布《2025年全球创新指数报告》，公布全球排名前十的科技创新集群中，中国占据三席，其中深圳-香港-广州城市群排名世界第一，北京排名第四，上海-苏州城市群排名第六。且中国创新指数排名提升至全球第十位，首次跻身全球前十以来，标志着中国在全球创新版图中的角色发生了根本性转变，从过去的“追赶者”正式成为第一梯队的“并跑者”。

相应的，“高水平科技自立自强”版块从去年报告表述“增强国际和区域科技创新中心辐射带动能力”，“辐射”的提法还是比较低调的，但今年改为“推动科技创新和产业创新深度融合，建设北京 (京津冀)、上海 (长三角)、粤港澳大湾区国际科技创新中心，打造世界级科技创新策源地。”已经提高到“世界级策源地”的高度了。

另一个变化是整个科技创新章节的排布，去年是按照“教-科-人”的顺序铺排三段，先讲高质量教育体系，后讲科技自立自强，再讲人才队伍质量。而今年的“三段论”是将教育和人才合并放到第三段，第一段讲科技创新，第二段是全新的表述，讲科技创新和产业创新深度融合。“世界级科技创新策源地”这句特别醒目的提法就来自第二段。

科技创新实力提升带来的影响是特别深远的。

大家想想，中国曾经有很多标签，农业大国、人口大国、国土面积大国，改革开放后从制造业大国到经济大国，再到制造业强国。但大不代表强，以前我们老因为无缘科技诺贝尔奖挺自卑的，人家看我们也觉得是“三来一补”“拆了重装、逆向研发”的模仿大国，现在就算没有基础科学的诺贝尔奖，我们依然成为了科技强国，只有科技强，才能让我们从经济大国成为经济强国，最后达到综合强国的终极目标。

具体到当下，创新排名跃升带来三大现实利益。一是广深港、沪苏等经济大省的虹吸能力更强，二是中国跨国企业在世界范围内引才，就地用才的能力更强，三是国家对全球人才的吸引力更强，看看榜单的前十名，瑞士、瑞典、美国、新加坡、英国、韩国、芬兰、荷兰、德国这些，显然科技排名是侧重国际专利和论文发表的密度，除了美国、英国、德国对科技产业化和人才有承载能力外，就只有中国有空间和市场吸引大量人才。

从2013年的全球第35位，到2020年第14位，再到2024年第11位，到2025年最终突破进入第10位，成为前30名中唯一的中等收入经济体。我们成为科技强国的步子走得很扎实，“科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力”，综合国力首要一定是对科技创新产业化和人才引育全球化的能力。中国的排名上来了，中国聚天下英才而用之的“绿卡”含金量和“难申度”都会提升。

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如何推进全国统一大市场建设？

早在一月初，国家发改委有关部门负责人就在国新办发布会时提到，将制定出台妨碍建设全国统一大市场事项清单、招商引资鼓励和禁止事项清单，明确地方政府在促进经济发展时什么能做，什么不能做。同时聚焦企业低价无序竞争、地方政府招商引资等问题，打破地方保护和市场分割。

今年政府工作报告在“推进全国统一大市场建设”中就使用了全新表述“制定全国统一大市场建设条例，完善统计、财税、考核等制度,规范地方政府经济促进行为，出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策”。简称“一条例二清单三制度”。

自从2024年提出建设全国统一大市场以来，“破除地方保护和市场分割”就是核心抓手，对比去年重点在“整治企业‘内卷式’竞争”上，今年重点锁定政府行为，因为“内卷式竞争”除了企业的产能、价格、产品同质化内卷，还有政府的“招商内卷”。国家意识到如果不从政绩考核的指挥棒和财税利益分配的源头上进行约束，将难以遏制地方政府的内卷。

未来地方政府招商引资将面临一系列刚性约束，包括严禁违规税收返还，特别是针对“开票经济”、“空壳企业”的引税行为将被严厉打击。严禁举债补贴，禁止地方政府通过隐性债务或违规担保，为企业提供超标准的土地价款补贴、厂房代建、固定资产投资奖励等，终结“政策洼地”。严禁歧视性准入，禁止设置“在当地设立子公司”、“采购本地产品”等隐性门槛，阻碍商品和要素的自由流动。

同时鼓励地方政府转向“拼环境”，提供高效政务服务，转向“产业链”，基于本地资源禀赋和产业基础从拼单个项目转向拼产业集群，转向“创新生态”，鼓励通过建设科研平台、完善人才服务、支持科技成果转化等方式吸引高质量投资。

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去年报告的表述是“大力鼓励外商投资”，今年是“扩大双向投资合作”，显然，不仅要吸引外资，也要鼓励到外国投资。这个表述是延续很多年强调单向引入以来的重大改变。具体表述是“引导产业链供应链合理有序跨境布局，完善海外综合服务体系，加强对外投资风险防控和海外利益保护。”关键词是服务、防控、保护。

截至20245年底，我国对外投资累计超过3万亿美元，在境外共设立企业5.2万家，遍布190个国家和地区，境外企业资产总额9万多亿美元，七成A股上市公司拥有的境外收入占总收入比重约14%，海外利益遍布全球。

随着企业从简单的“产品出海”转向更深度的“投资出海”，面临的已不仅是市场风险。一些企业在海外遭遇了不公平打压、歧视性措施，导致境外子公司失控、被迫出售或经营权被取消。同时，部分领域在海外出现了“内卷式”竞争，将国内的过度竞争带到了国际市场。尽管企业热情高涨，但现有的政策信息、合规服务、金融支持、标准引领、人才支撑等海外服务仍存在堵点，难以满足高质量“走出去”的迫切需求。

由此，在优化海外综合服务体系方面，重点是集成创新所在国服务，打造出海综合服务港，形成央地联动、区域协同、资源集聚的出海服务生态。在风险防控和利益保护方面。开展重点国别风险评估，及时发布境外风险预警信息，指导企业“危地不往、乱地不去、危业不投”。加强对外磋商，持续推进商签或升级双边投资保护协定，营造于我有利的外部环境。妥善处置各类突发事件，比如近期的委内瑞拉和伊朗风险动荡，以更好维护我国境外企业、项目和人员安全。

参考资料:

1.2025年、2026年政府工作报告

2.政府工作报告释放的九大信号，粤开志恒宏观

3.政府工作报告的十大关注点，民银研究