曹守晔：科学立法守正创新，进一步完善生态环境法典草案

来源 | 民商法学习与研究

作者 | 曹守晔，河南财经政法大学特聘教授、博导

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【编者按】党的二十届三中全会决定编纂生态环境法典。草案经全国人大常委会三审，目前已列入即将召开的十四届全国人大四次会议议程，提交全国人大会议审议，有望通过。继民法典之后，即将诞生的第二部法典值得期待。本文为作者于2026年1月18日在河北师范大学举办的“习近平法治思想的体系化发展与理论创新”学术研讨会、于2025年5月天津大学安徽大学合办的“社会主义法治精神研讨会”上的主旨发言稿（摘要），其主题是：以习近平法治思想指导生态环境法典编纂。

生态环境法典草案三审稿（以下简称草案）秉持适度法典化理念，通过体系化编纂、整合与优化，构建起基础统领、源头防控、系统治理的立法框架，充分吸收民法典编纂经验，采用总分结构五编制体例，总体比较成熟，即将审议出台，备受关注。草案总则编总结司法实践成果，补充完善法院、检察院的生态环境保护职能，健全生态环境信用与监测监管制度等内容，值得充分肯定；绿色低碳发展独立成编，更是彰显了中国特色与时代特点。

对照草案说明中的立法指导思想，结合环境保护系列法律的实施实际，草案在如此短的时间内如期完成取得巨大成功，实属不易。现从五方面提出个人的完善建议，以期为立法审议和讨论提供参考：

一、坚持科学立法

科学立法是生态环境法治建设的基本前提，是实现有法可依、良法善治的基础。推进生态环境法典科学立法，建议严格遵循立法规律与自然生态规律，坚持系统思维、辩证思维，坚持新时代中国特色社会主义思想的指导，完整准确全面贯彻新发展理念，深入研判我国生态环境保护的现实问题与发展需求，立足我国国情合理借鉴域外立法经验，守正创新推动立法实践，实现生态文明目标导向与环境污染问题对策导向的有机结合，全面提升生态环境法律的系统性与协同性。

人民群众对立法的期盼，已从“有没有”转向“好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”；越是强调法治，越要注重提高立法质量。草案编纂需全面贯彻核心要义，以合理的立法结构、准确的法律语言、严谨的逻辑体系、实用的规范设计，引导社会公众敬畏自然、顺应自然、保护自然、节约资源。设立的制度规则需契合我国国情与生态环境保护实际，具备合理性与可操作性，既能规制和限定公权力行使，又能有效保护民众环境权益，让人民群众在生态环境法治实践中感受到公平正义，确保立法成果经得起历史和实践的双重检验。

二、坚持严密法治

严密法治是生态环境法典发挥规制作用的核心保障，立法层面的严密法治需把握五个要求：

一是权利与责任相配套、权利与义务相一致。科学合理界定国家机关的职权、义务与责任，明确自然人、法人和非法人组织的环境权利与义务，将“严格法治”“严密法治”转化为具体的规范效力与法律责任，在赋予监管主体执法权限的同时，明确政府的生态环境保护法定义务。

二是依法治国与依规治党有机统一。推动生态环境领域法律与党内法规有机衔接、同向发力，形成生态环境保护的法治合力。

三是强化全民绿色环保法治意识，完善环境保护公众参与制度。通过明确、具体的环境权利规定，激发社会公众参与立法、信法遵法、守法用法的主动性与积极性。

四是坚持良法善治，提升立法的实用性与有效性。在合理取舍公法与私法责任的基础上，制定法律直接适用、间接适用、援引适用的具体原则，配套出台相关法规，确保法典生效后得到有效实施。

五是坚持公法私法共治，优化配置立法资源。无论是个人环境权的实现，还是公共生态环境利益的保障，均需通过明确的义务规范予以支撑，对违反义务的行为依法追究法律责任。

草案附则建议从第五编法律责任中分立设置，除明确法典施行时间、废止10部相关法律外，需进一步规定法典的施行效力，重点明确法典施行后过渡期的新旧法衔接规则，以及法典条款、新规则新责任的溯及力问题；亦可单独制定法典施行法予以规范。

三、坚持人民至上

推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。生态环境法典编纂需将人民群众对优美生态环境的需求作为立法的出发点和落脚点，草案中的“人民权益”核心体现为生态环境权益，该权益需做出具体、明确的规定。若环境权利类型不明、边界不清，可能引发生态环境的“公地悲剧”，同时导致权利请求权基础缺失，从根本上削弱法典的实施动力。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，生态环境权益兼具公益与私益属性，融合人权、人格权与民事权利特征，具有不受非法侵犯的正当性。

立法的根本目的是保障人民权益，坚持立法为民，需将体现人民利益、反映人民意志的具体环境权益，以及环境权益的实现路径与保障方式落实到草案具体条款中，为人民群众行使环境权利、维护环境权益提供清晰的法律路径与制度手段，强化环境权益实现的制度供给。

权利与义务、需求与供给是辩证统一的整体，人民群众的生态环境权益，对应着国家机关的法定保护义务。自然性、公平性、公共性、正当性是抽象一般环境权的核心内涵，环境权不受非法侵犯，任何单位和个人均负有不侵犯环境权、不污染环境、不破坏生态的法定义务，违反该义务的，需依法承担生态环境损害责任。

良好生态环境是最公平的公共产品。草案需充分保障人民群众的生态环境权，明确公众参与生态环境决策、开展生态环境监督、获得生态环境损害赔偿等具体权利，推动良好生态环境更加公平、普惠、可及。唯有如此，才能将建设美丽中国转化为全体人民的自觉行动。编纂生态环境法典，既是保护公民环境权的现实需要，也是建设美丽中国、推动构建人类命运共同体的必然要求。

草案各分编分类设置行政责任条款后，已形成生态环境侵权诉讼、公益诉讼、损害赔偿诉讼等多元救济手段，但在诉讼主体范围、环境权保护体系、惩罚性赔偿规则等方面，环境权保护的制度供给仍显不足。草案在法律适用衔接等环节亦需完善，需以系统思维对相关内容修改优化。此外，针对汽车时代的生态环境问题，需对群众身边汽车排放污染、废旧零部件污染防治加以具体规范，车窗抛掷垃圾既污染环境又危害公共安全，草案需增设明确的禁止性规定。

四、坚持依法立法

依法立法的核心是依宪立法。我国宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这是生态环境法典编纂的根本宪法依据。草案编纂不仅形式上需要载明“根据宪法”，更需将宪法精神、宪法理念、宪法规定全面贯彻于立法全过程，体现在具体条款中，相关概念需与宪法保持一致，不得与宪法规定相抵触，对存在不一致的内容需作出合理解释。

编纂生态环境法典，是实现宪法确立的建设文明和谐美丽中国目标的重要举措，生态文明建设是政府主导履职、人民群众参与共建共享的公共事业。草案中的“环境”“环境权益”作为基础概念，内含宪法性人权属性，同时兼具民事、行政可诉性的诉讼权利特征。作为民事权利的环境权，至少包含两层核心含义：一是权利主体对干净优美生态环境的支配权，该权利表面体现为人与自然的关系，实质是人与人之间的社会关系，自然仅是法律调整对象，并非法律主体；二是权利主体要求他人为一定行为或不为一定行为的请求权，该权利具有可诉性与强制执行力。

我国宪法第14条第2款规定：“国家厉行节约，反对浪费。”《党政机关厉行节约反对铺张浪费条例》修改重新颁布后，草案需与其无缝对接，似可援引或者增设党政机关和领导干部率先履行厉行节约、反对浪费义务的具体规定。

我国宪法第33条规定国家尊重和保障人权。自然人的人格权是核心人权内容，《民法典》第110条明确自然人享有生命权、身体权、健康权等具体人格权，上述权利的实现均需环境权的支撑与保障。草案总则编第1条规定“保障公众健康和生态环境权益”，实质是保障公众不受侵犯的健康权与不受污染、不受破坏的生态环境权。基于此，草案可在总则编明确规定环境权，同时细化环境权的具体权能，譬如环境信息知情权、生态环境立法与司法及政策决策的参与权和建义权，对政府机关及其工作人员违法失职的申诉权、控告权和检举权，遭受环境损害获得赔偿等救济权；明确保障环境权实现的请求权基础，规定民事实体权利、民事公益诉讼与集体代表诉讼权利、举证责任减免等救济权利；在各分编对环境权作出分类具体化规定，如设立“自然生态环境享有权”“人身健康环境权”等具体权利类型。其中，人身健康环境权聚焦污染防治领域，具体包括清洁空气权、清洁水权、环境安宁权、环境安全权（排除光污染、通行干扰等）；自然生态环境享有权作为共益权，是社会公众对自然环境、自然资源、自然空间的非排他性平等使用权，具体包括自然空间进入权、景观权、环境获益权等。

建议草案法律责任编的完善从四个方面入手：一是系统建构生态环境法律责任体系，推动党纪政纪责任与法律责任有机统一，实现民法责任与环境法责任有效衔接，融合实体性的民事、行政、刑事责任，完善程序性的私益与公益诉讼互补机制，兼顾生态环境请求权与职权公益诉讼模式，充分考虑草案与民法典、刑法及诉讼法在裁判规则、程序规则上的有机衔接。二是优化条款设置，草案第1058条第2款规定刑行衔接具有现实必要性，但第1款无害无误，但似不必重复民法典第187条内容，因草案第1070条已明确民法典的补充适用关系，生态环境侵权责任仅需在民法典基础上作出特殊、具体规定，以节约立法资源；对刑法中的生态环境犯罪、民法中的生态环境侵权、诉讼法中的检察公益诉讼等内容，仅作衔接性规定即可，无需纳入法典。三是做好与民法典的衔接解释，对民法典第9条绿色原则中的“资源”“生态环境”作出衔接性规定或体系化解释；对民法典第1232条规定的生态环境惩罚性赔偿，在吸收司法解释成果的基础上，明确 “严重后果” 的认定标准、赔偿金计算的基数与倍数、赔偿金的归属与管理方式（如采用信托模式），彰显惩罚性赔偿在保护环境、修复生态、维持生态平衡、维护生态安全中的严格性。四是完善举证责任规则，草案第1079条需增设受损害人对损害事实的初步举证责任规定，同时将侵权人诉讼抗辩中的举证义务与行为义务作出区分，将相关条款修改为：“污染环境、破坏生态等造成他人损害的，应当承担损害赔偿责任。但是，能够就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系举证证明的除外。”

五、坚持党的领导

草案第5条对坚持党的领导作出规定，这是确保生态环境法典施行正确政治方向的根本保障。草案第7条规定任何单位和个人均有保护生态环境的义务，建议增设节约资源、适度开发利用、反对铺张浪费的具体义务，严格落实“把权力关进制度的笼子里”的要求，充分发挥领导干部的示范带头作用，推动尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。

生态环境保护工作能否落到实处，关键在领导干部。建议草案增设规定：“党政机关及其工作人员应当带头厉行节约、反对浪费、防治污染、保护环境。没有法律法规依据，任何单位和个人不得无偿占有、使用国有自然资源、公共资源。”

人与自然和谐共生是中国式现代化的重要特征，生态环境问题归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的，对自然的过度索取、肆意污染与破坏，必将遭到大自然的报复。经济社会发展全面绿色转型是实现高质量发展的关键环节，草案修改需完整准确全面贯彻新发展理念，站在人与自然和谐共生的高度统筹谋划。建议在总则编将绿色原则引入党政机关、事业单位，明确企业的绿色环保义务与治理机制，对产品全生命周期生态设计作出规范，建立政府、企业、公众共治的绿色行动体系，授权相关部门制定绿色发展标准。

草案规定，“节约资源和保护生态环境是国家的基本国策”，立法方向完全正确。但需注意的是法典施行的配套落地。

草案需充分体现依法治国与依规治党相统一的要求。“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。生态环境法治建设的关键在领导干部，《中国共产党领导全面依法治国工作条例》颁布实施后，草案需聚焦领导干部与领导机关这一“关键少数”，通过援引性规定明确其生态环境保护义务与生态文明建设责任，落实党政同责、一岗双责，将党政机构在公务活动中尊法守法、厉行节约、反对浪费、保护生态环境作为基本义务予以规定。

建议在草案第1条立法宗旨中增设维护生态平衡与生态安全的规定，推动经济高质量发展与高水平生态安全良性互动。

综上，以人民群众对美好生活、优美生态环境的向往为立法目标，坚持科学立法、人民至上、严密法治、依法立法和党的领导，系统规范协调，强化行政义务规范的明确性与环境权利的可诉性，增强法律责任的刚性约束，兼顾现实治理需求与理想立法目标，一部反映人民意愿、契合我国国情、助力人与自然和谐共生的美丽中国建设的生态环境法典，必将如期出台。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕

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