全国行业协会负责人退出制度的深层逻辑与实践探讨

从“能进不能出”到“闭环管理”研究：全国性行业协会商会负责人退出制度的深层逻辑与实践路径

（作者：王连升）

摘要：行业协会商会作为连接政府与市场的重要桥梁，其负责人的任职管理直接关系到组织治理效能与行业健康发展。长期以来，“能进不能出”“能上不能下”的困境困扰着行业协会商会的规范化建设。2026年3月，中央社会工作部办公厅印发《全国性行业协会商会负责人退出办法（试行）》，首次从顶层设计层面对负责人退出机制作出系统性规定。本文从制度逻辑、问题导向、机制设计、实践基础四个维度对该《办法》进行深层次剖析，并结合地方创新经验探讨其实施路径。研究表明，《办法》的出台标志着行业协会商会负责人管理从“入口把关”向“全周期闭环”转型，其深层意义在于推动脱钩后行业协会商会从“行政依附”走向“法人自治”，从“身份固化”走向“能者居之”。然而，退出机制的有效运转仍需在清算程序、权责衔接、文化培育等方面持续探索。

关键词：行业协会商会；负责人退出；法人治理；闭环管理；社会组织改革

一、引言

行业协会商会是我国社会主义市场经济体系中的重要社会组织类型，承担着行业自律、标准制定、政策建议、会员服务等多重功能。截至“十四五”末，全国性行业协会商会已逾千家，覆盖国民经济主要行业领域。然而，伴随行业协会商会与行政机关脱钩改革的深入推进，一个长期被遮蔽的问题逐渐浮出水面：大量“僵尸型”组织的负责人既不履职也不辞职，组织陷入“运转失灵”却无退出通道的尴尬境地。

这一困境并非中国独有，但因其与特殊的政商关系历史、社会组织的“准官方”身份认同、以及法人治理文化缺失等因素交织，表现得尤为复杂。2026年3月18日，中央社会工作部办公厅印发《全国性行业协会商会负责人退出办法（试行）》（以下简称《办法》），首次以专项规范性文件形式，对负责人退出的具体情形、方式、程序作出明确规定。这一制度供给，不仅是对长期存在问题的回应，更蕴含着行业协会商会治理范式转型的深层逻辑。

本文旨在回答以下问题：《办法》所构建的退出机制如何从制度上破解“退出难”？其背后的治理逻辑是什么？从政策设计到有效落地，还需跨越哪些实践鸿沟？通过对制度文本的精细解读、对地方经验的比较分析，本文试图为理解中国社会组织治理现代化提供一个具体而微的切入点。

二、制度缘起：为什么需要负责人退出办法？

（一）脱钩改革后的治理真空

行业协会商会与行政机关脱钩改革启动于2015年，核心目标是实现“五分离、五规范”——机构分离、职能分离、资产财务分离、人员管理分离、党建外事分离。这套改革方案旨在切断行业协会商会对业务主管单位的行政依附，使其回归社会组织的本来面目。然而，“去行政化”之后，“再自治化”的制度供给并未同步跟上。

脱钩前，业务主管单位对协会负责人具有实质性任免权，“退出”本质上是一个行政决定。脱钩后，负责人的产生改为会员（代表）大会直接选举，行政权力退出，但社会化的退出机制尚未建立。这就造成了“入口开放、出口堵塞”的局面：选举上来了，罢免不下去；负责人不履职，会员大会却因种种原因难以召开。这种“治理真空”恰恰是《办法》试图填补的制度空白。

（二）“僵尸型”组织的治理困局

从地方实践来看，行业协会商会“退出难”集中表现为三类典型问题。

第一类是“人走茶凉”型：负责人因工作变动、企业转行或健康原因事实上已无法履职，但既不主动辞职，组织也无法强制其退出。协会陷入“会长不理事、理事会不开会”的瘫痪状态。

第二类是“内部人控制”型：少数负责人长期把持协会权力，利用信息不对称和程序控制，阻止正常的换届和罢免程序。此类情形下，协会异化为少数人的“自留地”，会员权利被实质性剥夺。

第三类是“失能失序”型：协会连续多年未年检、不开展活动、不换届，负责人失联，组织实际上已经“死亡”，但法人资格仍然存续。义乌市的调研数据显示，当地商会组织中约10%属于“无专职人员、无会员活动、无经费保障”的失能失序状态。

这三类问题的共同症结在于：缺乏一个可操作的、不以负责人配合为前提的退出程序。正如义乌市工商联负责人所指出的，“撤销登记并不代表社会组织法人身份的灭失，只有依法完成清算、注销登记的，法人资格才真正终止”，而现实是多数案例“止步于清算流程”。

（三）立法层面的制度演进

负责人退出难的深层原因，还在于相关法律法规的供给不足。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》对负责人退出几乎没有规定，2016年的修订也未能解决这一问题。直到2026年3月，国务院公布《关于修改〈社会团体登记管理条例〉的决定》，才首次在行政法规层面为行业协会商会的合并与退出提供了制度通道。

该《决定》增加了关键性条款：对存在“会员或者机构规模过小、业务领域划分过细、功能作用较弱、业务交叉重叠”等情形的，业务主管单位、行业管理部门可以要求合并；对存在“任务已完成、行业调整需要、运转严重失灵、严重扰乱秩序”等情形的，可以要求终止。更重要的是，对于“难以自主办理”退出的协会，明确由业务主管单位、行业管理部门向登记管理机关提出，登记管理机关予以办理。这一规定，实际上为“强制退出”提供了行政法规依据。

《全国性行业协会商会负责人退出办法（试行）》正是在这一制度演进的背景下出台的。它上承《社会团体登记管理条例》的修订精神，下接地方多年探索的实践经验，是行业协会商会治理法治化的重要一环。

三、制度逻辑：《办法》的深层架构分析

（一）“党的领导”作为组织原则

《办法》在指导思想上明确“坚持和加强党的全面领导”，这一表述并非虚置的政治修辞，而是具有实质性制度安排的规范要求。具体体现在两个层面：

其一，党组织负责人在退出时的同步调整。《办法》规定，负责人退出时，“担任党组织负责人的按程序免职”。这意味着，负责人的行政职务与党内职务形成联动机制，防止出现“人已退、党职还在”的制度缝隙。

其二，党建要求嵌入退出全过程。虽然《办法》文本未展开，但从中央社会工作部的职能定位和各地实践来看，党建工作机构在负责人审核、监督、追责环节中扮演着关键角色。新疆的《任职管理办法》明确建立“负责人人选多部门联审联核机制”；青岛的《办法》则规定由市委社会工作部指导党建工作机构对负责人开展任职谈话和履职调研。可以预见，在退出程序中，党建工作机构的意见同样具有实质性影响。

这一制度设计的深层逻辑在于：脱钩改革剥离的是行政隶属关系，而非党的领导。相反，在“去行政化”之后，党对行业协会商会的领导需要通过更加制度化、嵌入化的方式来实现。负责人退出机制正是这种“嵌入式领导”的具体载体之一。

（二）退出情形的类型化构造

《办法》对负责人应当退出的具体情形作出规定，这是整个制度的核心。虽然《办法》全文尚未公开，但从中央社会工作部的官方发布和各地配套办法可以推断，退出情形大致涵盖以下几类：

履职类退出：负责人因健康原因、工作变动、丧失民事行为能力等客观原因无法履职的；连续两次不履职或不参加理事会活动的；年度考核或履职评价不合格的。

合规类退出：负责人任职期间出现负面清单情形的，如受到刑事处罚、被列入失信被执行人名单、被行业管理部门列入行业禁入名单等。

治理类退出：协会被撤销登记、被责令终止，或经评估确属“运转严重失灵”需要强制解散的；负责人存在严重违反章程行为，经会员大会或理事会提出罢免的。

兼职类退出：党政领导干部在协会兼职，任期届满或按规定需要退出的。

这种类型化的构造方式，体现了“精准退出”的制度意图。它不是一刀切的“严出”，而是区分不同情形、设置不同程序，既保障组织有权清理不合格负责人，又防止程序滥用。

（三）程序正义的三重保障

《办法》在程序设置上体现了审慎平衡的特点。从现有信息推断，其程序设计包含三个关键环节：

第一重：前置审核。 负责人的退出不是任意的，而是需要经过必要的核实与认定程序。对于履职不力的情形，通常先有约谈、通报、责令整改等“预警”措施，只有在整改无效后才进入正式退出程序。青岛的《办法》明确这一梯度化处置逻辑。

第二重：权利保障。退出程序应当保障当事人的知情权、申辩权和申诉权。当事人对退出决定有异议的，有权向党建工作机构或登记管理机关提出申诉。

第三重：程序衔接。负责人退出不是孤立的环节，而是与法定代表人变更、党组织负责人调整、清算注销等其他法律程序相衔接。《办法》明确“担任法定代表人的按程序作变更”，防止负责人退出后法定代表人缺位导致的法律风险。

（四）兼职领导干部的特别规制

《办法》对领导干部兼职作出专门规定，这是理解其制度意图的重要维度。党政领导干部在行业协会商会兼职，是一个具有中国特色的制度现象。一方面，退休领导干部的经验和人脉确实有助于协会发展；另一方面，兼职不规范也容易滋生“旋转门”腐败、政商关系不清等问题。

从制度演进看，对领导干部兼职的管理经历了从“严格限制”到“有条件允许”再到“全周期监管”的变化。《办法》在退出端的规定，实际上与入口端的审核形成闭环：领导干部兼职不是“一兼了之”，任期届满或因故不再适合任职的，必须按程序退出。这一规定强化了领导干部兼职的规范性，也体现了对特殊群体“同规则、严要求”的管理思路。

四、实践基础：地方探索的经验启示

《办法》虽为全国性制度设计，但其制度元素大多已在地方先行探索中得到检验。梳理这些地方经验，有助于理解《办法》的实践逻辑和可能的实施难点。

（一）义乌：“强制清算”打通退出堵点

义乌市工商联管理服务商会118个，会员总数超2万人，数量居全国县（市、区）前列。庞大的基数意味着“僵尸型”组织的绝对数量不容小觑。义乌的创新在于，直面“撤销登记不等于法人终止”这一制度堵点，探索出“撤销登记+强制清算+注销登记”的完整闭环。

具体操作上，由工商联作为业务主管部门，向法院提交强制清算申请；法院受理后指定专业律所组建清算组，全面调查商会资产与负债，发布清算公告，接收债权申报；清算方案经法院批准后实施，最终完成注销登记。这一路径的关键创新在于：通过司法程序替代无法自主进行的内部清算，使“死而不僵”的僵尸组织得以真正退出。

义乌经验对《办法》实施具有重要启示：负责人退出与组织退出往往相互关联，当组织陷入“失能失序”时，负责人退出程序可能需要与组织的强制清算程序协同推进。这也提示，负责人的“个人退出”与组织的“法人终止”应当建立制度衔接。

（二）新疆：全链条任职管理

新疆印发的《自治区行业协会商会负责人任职管理办法（试行）》，是脱钩改革后首个覆盖区、地、县三级的负责人管理规范性文件。其制度设计的突出特点是“全链条”——从提名、审核到监督、退出，形成完整闭环。

在退出端，新疆《办法》明确了负责人应免职的五种情形，并规定对隐瞒实情、提供虚假材料当选，或任职期间违反章程规定的，采取约谈通报、提出罢免建议、列入不适任名单等措施。这种梯度化的处置方式，既避免了“一免了之”的简单化，又为严重情形保留了刚性手段。

值得关注的是，新疆《办法》建立了“负责人人选多部门联审联核机制”。这意味着，负责人的任职资格审核不是民政部门一家之事，而是组织、社工、民政、行业管理部门等多方参与的联合行动。这一机制延伸到退出环节，意味着退出决定同样需要多部门协同，这既是制度优势，也增加了协调成本。

（三）青岛：追责退出机制的创新

青岛市委社会工作部出台的《全市性行业协会商会负责人任职管理办法》，在追责退出机制上作出了更为精细的设计。

其创新之处在于：明确区分了追责的梯度——情节较轻的，予以约谈、通报并责令整改；情节严重或造成恶劣影响的，启动罢免程序；涉及违纪违法的，移交相关部门处理；涉及兼职人员的，按干部管理权限通报其组织人事部门及所在单位。

这一设计的亮点在于“穿透式追责”：对于兼职领导干部，追责不止于协会内部，而是要“穿透”到其组织人事关系所在单位。这一规定显著增强了制度的威慑力，也体现了行业协会商会管理与其他干部管理体制的衔接。

五、实践路径：从制度设计到有效落地

《办法》的出台是制度建设的重要一步，但制度效能最终取决于实施效果。从政策文本到治理实践，还需在以下几个关键问题上持续探索。

（一）厘清“主动退出”与“强制退出”的适用边界

《办法》规定的退出方式应包含主动退出与强制退出两种形态。主动退出是指负责人因个人原因主动请辞，程序相对简便；强制退出是指在负责人不配合的情况下，由协会或外部主体启动的退出程序。

实践中，真正的难题在于强制退出。当负责人抗拒退出、协会内部治理失灵时，谁有权启动程序？依据什么标准？遵循何种路径？这些问题的回答，需要区分不同情形：对于履职不力的，可以由理事会或监事会提出罢免建议，提交会员大会表决；对于严重违法违规的，可以由登记管理机关或行业管理部门直接作出处理；对于组织整体“失能”的，则可能进入强制清算程序，负责人的退出作为组织终止的附带后果一并处理。

（二）破解“清算难”这一制度瓶颈

义乌经验表明，退出机制的最大堵点在于清算环节。当负责人失联或拒不配合时，协会的资产清查、债权申报、债务处理等工作无法自主开展。虽然2026年修订的《社会团体登记管理条例》增加了“申请人民法院指定清算组”的条款，但这一机制在实践中的可操作性仍有待检验。

主要问题包括：谁有资格向法院提出申请？法院受理的标准是什么？清算费用由谁承担？清算组与协会原有负责人的权责如何划分？这些问题需要更细化的操作指引，或通过典型案例形成裁判规则。

（三）构建“党职-行政职-法人职”的联动退出机制

《办法》明确负责人退出时，担任党组织负责人的“按程序免职”，担任法定代表人的“按程序作变更”。这一规定在逻辑上清晰，但实践中需要解决程序协调问题。

主要难点在于：三种职务的退出程序不同步怎么办？党内职务的免职由党委（或党支部）按党章规定程序进行，法定代表人的变更需要理事会决议和登记管理机关的变更登记，而负责人的行政职务退出则依据协会章程。三者可能由不同主体在不同时间启动、以不同程序完成。如何确保“联动”而不“脱节”，需要在协会章程和内部制度中作出精细安排。

（四）培育“能进能出”的治理文化

制度可以规定行为，但无法强制观念。负责人退出机制的有效运转，最终有赖于行业协会商会内部形成“能者上、庸者下”的治理文化。这需要两方面的努力：

一方面，加强会员的权利意识教育。会员是协会的真正主人，有权选举和罢免负责人。当前许多协会的会员大会流于形式，会员缺乏参与意识和参与能力，这是“内部人控制”得以存在的社会基础。

另一方面，建立退出的“去污名化”机制。负责人退出不应被等同于“犯错误”或“不光彩”，而应被正常化为组织治理的常规环节。因工作变动、健康原因或任期届满而退出的，协会应当以适当方式予以肯定和感谢，形成“功成不必在我”的健康氛围。

六、结语：从“身份固化”到“能者居之”

《全国性行业协会商会负责人退出办法（试行）》的出台，是中国社会组织治理法治化进程中的一个标志性事件。它的意义不止于解决“退出难”这一具体问题，更在于推动行业协会商会治理范式的根本转型。

脱钩改革回答了行业协会商会“从哪里来”的问题——从行政体系中分离出来；而负责人退出机制则回答了“向哪里去”的问题——走向真正的法人治理、民主治理、规范治理。当负责人的任职不再具有“准行政任命”的稳定性，而是接受会员的持续评价和动态调整时，协会的治理逻辑就从“对上负责”转向“对下负责”，从“身份固化”转向“能者居之”。

当然，制度建设非一役之功。《办法》的有效实施，还需要在程序细节上持续完善，在地方实践中不断检验，在治理文化上逐步培育。但方向已然明确：让行业协会商会真正成为“依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律”的社会组织，在中国式现代化进程中发挥应有作用。

参考文献

[1] 中央社会工作部办公厅. 全国性行业协会商会负责人退出办法（试行）[Z]. 2026.

[2] 国务院. 国务院关于修改〈社会团体登记管理条例〉的决定[Z]. 2026.

[3] 新疆维吾尔自治区党委社会工作部. 自治区行业协会商会负责人任职管理办法（试行）[Z]. 2026.

[4] 青岛市委社会工作部. 全市性行业协会商会负责人任职管理办法[Z]. 2025.

[5] 义乌市工商联, 民政局. 商会组织强制清算实践案例[R]. 2025.

[6]江西省高安市委社会工作部. 念好深化行业协会商会改革“三字经”[N]. 中国社会工作报, 2025-10-10.

作者简介：王连升，研究员，兼任全球电子协会亚洲可持续发展委员会 副主席，广东省企业可持续发展研究会CSR专委会副会长，北京ESG研究院专家顾问，上海市计算机行业协会顾问。王连升构建了"责任闭环"哲学本体论、"价值沉默"战略方法论、"CSR为魂，ESG为体"价值论的完整思想体系。同时，基于中国企业实践和全球商业环境变迁的优先级，提出的“三层利益相关方”理论，重构了企业利益相关方，强调了企业全生命周期取决于其处理复杂利益关系的能力。企业利益相关方具体包括“第一层（企业主、股东、员工）是企业的 “心脏” ，提供生存的原动力。企业必须通过股权改革和人文关怀，构建不可动摇的命运共同体。 第二层（供应商、消费者）是企业的 “血脉” ，提供成长的养分。企业必须通过生态协同和深度参与，构建高效的价值共生体。第三层（社区、政府、协会）是企业的 “骨骼” ，提供发展的空间。企业必须通过战略同频和融入治理，构建牢固的社会合法性。在未来，企业竞争的胜负手，在于谁能更精准地识别三层利益相关方的核心诉求，并通过制度创新将其深度融合。唯有将第一层铸造成“压舱石”，将第二、三层转化为“助推器”，企业才能在VUCA时代真正实现从“高质量稳定发展”到“基业长青”的跨越。

自2019年入职工业和信息化系统，深耕社会责任、绿色金融、ESG、绿色供应链（供应链责任追溯等）与可持续发展及政产学研用媒利益相关方影响等领域。支撑完成工业和信息化部课题40余个。2022-2025年，被评为“2021年度中国产业研究突出贡献者”“2022年度电子信息企业社会责任建设年度突出贡献者”“2024年度全球电子协会亚洲标准委员会杰出服务服务个人”“2025全球电子协会亚洲标委会杰出服务个人”“2025全球电子协会中国ESG杰出个人”。

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