从曲江模式看各地开发区转型：时代的谢幕与重生

"曲江模式"逻辑可概括为"文化+旅游+城市"，这一模式通过挖掘土地的文化资源，以市场化运作、国际化手段和大项目带动战略，将历史文化资源通过文化演绎、创意转化的方式，转化为可消费的文化产品和城市资产 。从2002年曲江新区设立至今，它已走过二十余年，成为中国文旅融合领域最具代表性的城市开发样本之一。

01.曲江之变：全国首个"管委会转企"的国家级示范区

2026年4月15日，西安市政府发布《西安市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出"曲江新区深化管理机制改革，按照责权利和资源资产相匹配的原则，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交行政区管理。"

这意味着运行了三十余年的曲江新区管委会即将撤销。作为中国首个国家级文化产业示范区，曲江新区选择了一条比"区政合一"更为彻底的改革路径——完全去行政化，从"管委会+公司"的双重身份，彻底转变为纯市场化运营的市属国企。

曲江的转型并非孤例，而是全国开发区改革浪潮中最具标志性的案例。它背后折射的是中国城市发展逻辑的根本性转变：从依赖土地财政的"增量扩张"，转向深耕产业运营的"存量提质"；从"政企合一"的造城模式，走向"政企分开"的专业分工。

02.转型路径：全国开发区改革的"曲江样本"

曲江新区的前身是1993年经陕西省政府批准的西安曲江旅游度假区，2003年更名为曲江新区。在段先念等操盘手的推动下，"曲江模式"成为中国城市文化开发的标杆——"策划—规划—环境建设—招商"的反常规开发流程，用景区带动地价、用地价反哺基建、用基建吸引人口，将一片农田变为世界级文旅名片。

控股曲江文旅、西安饮食、西安旅游、华仁药业、世纪金花等5家上市公司，拥有435家子公司，形成"8家一级、62家二级、146家三级"的多层级架构。大唐不夜城、大唐芙蓉园、大雁塔北广场等IP，至今仍是西安流量的核心引擎。

然而，"成也政企合一，败也政企合一"。当土地财政红利耗尽，债务压力触目惊心。截至2026年4月，曲江文投资产负债率已超87%，累计票据逾期2.35亿元，近一年有11条限高记录、6条被执行人信息，被执行总金额13.19亿元。旗下6家发债主体累计存续债券规模245.33亿元，2026-2028年将迎来偿债高峰期，三年集中到期规模约180亿元。2022年至2024年，曲江系统内上市公司累计亏损超20亿元，人人乐已因连续亏损退市，西安旅游2025年预亏2.37-2.9亿元。评级持续下调。2025年10月，中证鹏元将曲江文化控股主体及多支债券列入评级观察名单。

曲江的改革设计，为全国同类开发区提供了可参照的转型框架：

一是职能剥离：行政归行政，市场归市场。改革核心是厘清边界。过去，曲江管委会既承担文旅产业招商开发，又直管24个社区、15大类64项社会事务，服务人口约35万，政企不分的双重身份导致权责不清、考核失真。此次改革后，社会管理职能全面移交雁塔区，2023年已启动的24个社区移交工作将彻底完成。曲江告别社会事务的冗杂成本，轻装上阵专注文旅主业。

二是债务分家：谁的孩子谁抱。曲江的化债方案体现托底不兜底的政策取向：公益性债务（学校、医院、道路等）由西安市政府承接，通过区域稳定发展基金、银行统一授信进行置换展期；经营性债务全部留在新成立的市级文旅集团，由企业经营现金流偿还。

三是人员分流：三向安置。原管委会人员将三向分流：社会管理人员划转雁塔区保留编制；产业运营核心人员转入新国企集团，薪酬市场化；剩余人员按政策办理退休或转岗。

曲江的彻底转企，只是全国开发区改革浪潮中的一种路径。从各地实践看，至少形成了三种转型模式：

一是完全转企模式。用于产业定位清晰、市场化程度较高的文旅类、产业类开发区。核心特征是撤销管委会，完全转为市属国企集团，剥离全部社会事务和行政职能。

二是区政合一模式。适用于与行政区地理重叠、功能互补的开发区。核心特征是机构整合、一套班子、两块牌子，保留管委会经济职能，社会事务并入行政区。如2021年西安阎良区与航空基地实施区政合一；2025年，长安区与航天基地实行一体化运行。

三是管委会+公司。核心特征是保留管委会作为管理机构，但将运营职能下沉至专业公司，实现政企分开、政资分离。如2019年泰山景区管委会推行改革，将15个局室重组为8个部，重新组建泰山旅游集团。2024年，泰山旅游集团被划分到泰山文旅集团旗下，形成泰山旅游、智慧文旅、酒店管理等六大业务板块，有效破解了景区不下山、文旅不上山的局面。政策落地当年孵化10家企业，营收增长1.5倍。2026年3月，山西省商务厅发文，左权示范区全面推行政企分开，管委会仅以出资人身份为平台公司注入资本金，不参与经营。山东、安徽等省份也在全省范围内推广管委会+公司改革，安徽省133家省级以上开发区中，已有84家开展社会事务与开发运营职能双剥离。

03.转型逻辑：从地产逻辑到市场逻辑

这场席卷全国的开发区转型，背后是中国城市发展底层逻辑的三重转变：

一是土地财政退场，存量运营登场。过去，开发区依靠土地出让—基建投入—地价升值的闭环实现滚动开发。如今，土地财政红利消退，融资平台债务高企，卖地还债已无路可走，必须转向自身运营造血。

二是从全能政府到专业分工。开发区管委会长期扮演企业家和大管家双重角色，既当裁判员又当运动员。改革的方向是让政府归位做好民生保障，企业回归聚焦产业经营，实现风险隔离、权责对等。

三是从规模扩张到内涵提质。十五五时期，城市竞争不再是谁能建更多园区，而是谁能把存量空间运营得更好。上海提出推动开发主体向集成运营商转变；四川提出加强开发区全生命周期管理；陕西按照一县一区、一区多园原则推进整合优化。浙江早在2021年就将全省开发区（园区）由1059家减少到134家，缩减幅度超80%；重庆2024年将园区开发区由106家优化整合为50家；河南2022年将全省开发区由288个整合为184个。

但是，摆在转型中的开发区面如何在债务高企的背景下实现资产盘活，管委会从行政官员到企业家的角色转换，需要彻底的机制重构。长期受行政体制影响，缺乏市场化竞争思维、成本效益意识和风险管控理念，是转型面临的核心矛盾。

04.结语

曲江新区从管委会到市属国企的转型，是中国城市发展模式深刻变革的缩影。当土地财政的盛宴散去，当债务杠杆的红利耗尽，曾以管委会身份的开发者们，必须学会在市场中生存。未来的城市竞争，不再是以项目开发、土地整理带动片区成长，而是要以内容生产、消费组织、品牌运营和产业生态塑造来提升核心竞争力。

曲江的转身，既是对过去三十年文化造城模式的告别，也是对中国文旅产业市场化运营能力的一次大考。但可以肯定的是，继人口小县机构改革后，开发区的裁撤与合并正在加速推进，各地开发区之间的竞争将更加激烈。留给那些运营效率低下、创新生态和产业基础不强的开发区的时间，不多了。

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