美国国会正在失去对特朗普的伊战耐心

美东时间5月1日，特朗普致函众议院议长约翰逊和参议院临时议长格拉斯利，称对伊朗的军事行动已经结束。这是自2月28日美国对伊朗展开“史诗怒火行动”以来，特朗普第一次以书面形式通知国会。特朗普同时强调，伊朗的军事威胁仍然存在，要求国防部继续加强兵力部署，并“在必要及适当的时候加以应对”，为日后重燃战火埋下了伏笔。

60天期限是国会于1973年给美国总统设置的一道门槛，旨在限制任何总统滥用战争的权力。《战争权力法》通过的大背景是，美国深陷越南战争，全美掀起空前的反战浪潮，即便时任总统尼克松动用了总统否决权，但还是遭到国会参众两院的反杀，参议院更是以四分之三的绝对多数，否决了尼克松的否决权，大大超出法定要求的三分之二多数票。该法通过之后，共和党籍的里根总统于1983年对黎巴嫩的军事部署，1991年老布什发动的海湾战争，以及小布什2001年发动的阿富汗战争和2003年发动的伊拉克战争均获得国会的批准。相反，民主党籍的总统在遵守《战争权力法》方面记录不佳。1993年时任总统克林顿在索马里的军事行动，奥巴马于2011年在利比亚的军事行动均超出60天的期限，两者分别达到293天及226天。

1999年美国对南联盟的轰炸也持续了78天。为此，以坎贝尔为代表的31名国会议员将克林顿告上法庭，称其违反了《战争权力法》，但最高法院以坎贝尔“缺乏诉讼资格”为由，将这起诉讼案驳回。法官的理由是，国会议员完全可以通过控制拨款以及召开听证会来对总统滥用战争权力进行有效制约。换句话说，议员们应当通过政治途径，而不是找法院解决这个问题，更何况联邦议员手中的“个人投票权”并未丧失。这起案件成为美国法院的重要判例。虽然民主党议员扬言要将特朗普告上法院，但法院大概率会援引上述案例而选择袖手旁观。

特朗普今年年初在接受《纽约时报》采访时明确表示，他不受法律的约束，此言令人印象深刻，既然如此，特朗普为什么还会一本正经地向国会领导人致函，表明自己是《战争权力法》的遵守者呢？这里既有程序性的问题，更有实质性的诉求。美国国会的参众两院有着明确的分工，参议院握有人事任命的审批权，而众议院掌握钱袋子，目前共和党与民主党在众议院的人数之比是218: 214，共和党稍有闪失，任何预算案都有可能翻车。白宫已提交了2027年军事预算草案，拟将明年的军事预算从1万亿美元猛增至1.5万亿美元，不仅伊朗战事的开支需要国会帮忙，明年的军事预算案更离不开两党议员的支持。这就决定了特朗普需要有所收敛，以缓和与国会议员之间的关系。

离今年11月的中期选举还有半年时间，联邦众议员将全部换届，虽然特朗普没有连任的压力，但共和党议员的连任压力无处不在，这就决定了共和党必须对特朗普的战争行为有所约束。共和党籍参议员柯林斯明确表示，60天的期限不是一项建议，而是对总统的硬性要求。如果特朗普执意扩大中东战火，不排除少数共和党议员倒戈，被迫站到民主党一边，从而制定一套强制特朗普退出伊朗战争的标准和机制，这会让其陷入极大的被动。

曾在特朗普第一任期内担任美国国家安全委员会中东事务主管的戈德堡表示，为了避免在时长问题上引发争议，白宫应宣布新的行动方案，将其命名为“史诗通道行动”（Epic Passage），以取代之前的“史诗怒火行动”，这项行动旨在以重新开放霍尔木兹海峡为重点，保留为恢复航行自由而采取进攻性行动的机动性。但这种策略性的改变只会进一步耗尽国会议员对伊朗战事的耐心。

2015年与伊朗的核协议谈判花了两年半时间，这次特朗普要想与伊朗达成更具约束力的核协议，估计所花的时间也不会比奥巴马时期少。但霍尔木兹海峡不可能允许被封锁那么长时间。由于伊朗的石油出口被封死，石油生产将面临无罐可存的窘境。最高领袖小哈梅内伊呼吁伊朗民众，优先消费国产商品，企业主不要轻易解雇员工，与国家一起共渡时艰，说明伊朗已强烈感受到美国封锁的压力。

值得注意的是，伊朗方面正在软化以前的谈判立场，有意将核问题纳入美伊谈判框架之中，这为两国重新回到伊斯兰堡打开了想象空间。伊朗总统佩泽希齐扬表示，伊朗已经展现出和解与宽容。但特朗普认为，伊朗开列的最新谈判条件还不够好，称目前的封锁政策“百分之分有效”，他赌这次伊朗会先眨眼。但中期选举的内部压力正在压缩特朗普的回旋空间，美国国会给特朗普的时间其实也不多，这就注定了特朗普的这场战事是个“烂尾工程”。（本文首发于香港《文汇报》5月4日）