民国定都南京背后的纷争

来源：谈史局；作者：贺沛

南京临时政府（府）与临时参议院（院）作为以孙中山为首的行政机关与立法机关，虽有共同开创民国基业的携手合作，亦不乏某种矛盾与对立，这就是民国肇始时最早的“府院之争”。

01

南京临时政府与临时参议院矛盾的重要表现之一，是在定都问题上的对立。

1912年1月下旬，南北议和的前景已趋明朗，南京临时政府开会决定，袁世凯成为新的临时大总统后，“临时都城不得设在北京”。2月5日，临时政府再次开会决定，袁世凯被举为临时大总统后，“须莅任南京”。2月12日清廷退位，2月13日孙中山践约向临时参议院提出辞职咨文，荐袁自代，孙中山在辞职所附的三个条件中，第一条即为“临时政府地点设于南京，……不能变更”。

但临时政府定都南京的主张，在临时参议院内遭到大多数议员的反对。2月14日，临时参议院开会讨论建都地点，“先后发言者俱主张北京，间有主张南京者”，投票结果是：共有28票，“其中二十票主北京，五票主南京，二票主武昌，一票主天津”。参议院的决议称，“前经各省代表指定临时政府地点于南京者，因当时大江以北尚在清军范围内，不得不暂定临时政府适宜之地。今情势既异，自应因时制宜，定政府地点于北京”，从而否定了临时政府的决定和孙中山的要求。

孙中山、黄兴闻知后，当天即召集参议员中的同盟会员开会，“严责不应为袁张目，黄兴尤怒不可遏，双手插入军服口袋中踱来踱去。李（肇甫）、黄（复生）以交回复议为请，黄兴遂曰：‘政府决不为此委曲之手段，议院自动翻案，尽于今日；否则吾将派宪兵入院，缚所有同盟会员去。’孙中山则决定咨复临时参议院复议此案。2月15日，临时参议院开临时大总统选举会时，“忽有广东、广西议员起言，临时政府地点须重议，非改在南京，吾辈愿以身殉会场。众谓不可如此，即欲重议，亦须俟总统不以前议为然，交令复议乃可。言未毕，而交复议之咨文已到，遂重议。其结果仍用记名投票法，开票计得二十七票。其中十九票主南京，六票主北京，二票主武昌”。

复议虽推翻了原案，仍以南京为都城，但孙、黄的做法引起了参议员们的普遍不满，“有多数参议员主张辞职”，这无疑加剧了临时参议院与临时政府的对立情绪。

至3月初，孙中山在各种压力下被迫改变初衷，放弃了袁世凯来南京就职、临时政府设于南京的要求，于3月6日午前向临时参议院提出政府咨文，主要内容为：“一、电请黎副总统来南京代表袁世凯受事；……三、如黎副总统不能来南，则拟交待于武昌；四、袁世凯君可否就北京行正式就职礼与临时政府地点暂设北京一节，请由参议院决定。”其放弃袁世凯来南京就职与临时政府设于南京要求之勉强，显而易见。

临时参议院接到此咨文后，即于当日下午开会议决：“一、由参议院电知袁大总统，允其在北京受职；二、袁大总统接电后，即电参议院宣誓；三、参议院接到宣誓之电后，即复电认为受职，并通告全国……。”与孙中山之咨文两相对照，其对孙中山与临时政府的不满与蔑视，也是不言自明的。据说孙中山的咨文送到后，“参议院某君等对于政府所拟办法痛驳其非，谓不但无济于现在之问题，且徒多生事耳”。4月2日，临时参议院正式议决临时政府地点，其结果是：主北京者20票，反对者6票，由此给临时政府与参议院之间的建都地点之争划上了句号。

02

南京临时政府与临时参议院的矛盾还突出地表现在借款问题上。

南京临时政府甫经建立，即处于极度的财政困难之中。临时政府无钱支付工作人员的薪金，更无钱支付军饷，至使“民军待哺，日有哗溃之虞”。一段时间内，南京城内“到处都有成群结队的骚动士兵，叫嚷发放欠饷”。而当临时政府被迫放弃孙中山曾宣布的“若新政府借外债，则一不失主权，二不用抵押，三利息甚轻”的立场，而举借外债时，便与临时参议院发生了严重的矛盾。

南京临时政府曾经商谈的外债主要有四笔，谈成的仅苏路借款一笔。招商局借款、汉冶萍借款均因在参议院内外遭到强烈反对而未果；而华俄道胜银行借款虽以不正当方式在临时参议院勉强通过，但也终未成功。

1912年1月26日和29日，南京临时政府和盛宣怀分别在南京和神户，同日本三井、正金财团签订了两个性质相同的中日“合办”汉冶萍公司的草约，草约规定：“公司股本中日各半”，除前已借给该公司的一千万日元外，日方尚须再交付日金五百万元，由公司转借给临时政府。合同草签后，日方先交付了200万元，待合同正式成立后，再全部交清。此消息一经传出，舆论哗然，各界纷纷反对，“而参议院持之尤烈”。

2月12日，临时参议院向临时政府提出质问，指责临时政府违法借款。而孙中山并非不知此借款有损民族权益，只是迫于极度的财政困难，实不得已而为之。他在2月13日致章太炎的信中说：汉冶萍借款事，“弟非不知利权有外溢之处，其不敢爱惜声名，冒不韪而为之者，犹之寒天解衣付质，疗饥为急”。但他在2月18日咨复临时参议院的质问时，还是未肯将此借款的真实情况合盘托出，而是含糊其辞地称：政府原本准备“向汉冶萍及招商局管产之人商准将私产押借巨款，由彼得款后，以国民名义转借于政府，作为一万万元国债内之一部分。嗣又因政府批准以汉冶萍由私人与外人合股，得钱难保无意外枝节，旋令取消五百万元合股之议，仍用私人押借之法，借到二百万元，转借于政府。是政府原依院议而行，因火急借入二百万元，以应军队之需要，手续未及分明，至贵院有违法之防”。

这样的答复，临时参议院当然不能满意。2月22日，临时参议院再咨大总统，提出质疑：“汉冶萍是否皆可用私人押借？所谓私人，究系何人？政府既取消五百万元合股之议，又转借二百万元，系用何种手续？其条件究系如何？”参议院“当经公决，认为来咨答复不得要领，请即日派专员到院切实答复，并将有关汉冶萍借款各种文件携交本院，以便讨论”。

面对临时参议院咄咄逼人的质问，孙中山只得于2月23日再次作出答复：“汉冶萍之款，系将公司以私人资格与日本商订合办，其股份系各千五百万元，尚未通过合同于股东会。先由该公司借日本五百万元，转借与临时政府，而求批准其事。先交二百万至三百万，俟合办合同成立，交清五百万。该款已陆续收到二百万元。本总统以与外人合股，不无流弊，而其交款又极濡滞，不能践期，是以取消前令，惟已收支之二百万元，照原约须为担保之借款。”

此咨文一方面将临时政府积极促成汉冶萍借款的主动，说成是完全的被动；另一方面，又将政府在各方的巨大压力下被迫取消此借款，说成是为防“流弊”，且惩“濡滞”而主动“取消前令”，力图诿卸或减轻责任。按照参议院的要求，孙中山又派总统府秘书长胡汉民出席参议院会议，回答质问。此后，临时参议院虽仍称“总统两次答复，均无理由之可言，此事既未先交院议，无论股东会能否通过，该院绝不承认”，但临时政府既已明令取消在前，股东会又“全体反对”于后，此事遂告结束。

03

1912年2月中下旬，围绕临时政府司法部次长吕志伊“拟捕惩”临时参议院鄂籍议员刘成禺，及参议院报之以对吕志伊提出弹劾所进行的交锋，则是临时政府与临时参议院矛盾的又一突出表现。

事情的经过是这样的。

刘成禺在临时参议院的一次会议上，“出言不慎，谓明朝如何如何，本朝如何如何”。吕志伊得知此事后，遂于2月10日致函湖北军政府军务部长孙武，并请转呈兼任湖北军政府都督的副总统黎元洪，指控刘成禺“违背国宪”，而请示处理办法，函称：“该参议员若果为民国之参议员，尚何本朝之有，若清国之参议员，则不惟民国之参议院中不能容此违背国宪之人，恐贵省人士亦不承认此人也。夫议员之言论行政官原无权干涉，然违背国宪与叛逆重罪则各国宪法均许司法警察捕交裁判所讯办。对于此事，本宜即行使弟之职权，惟念此次民国之成立全仗贵省人士首先起义，厥功甚伟，故弟未敢遽行派人捕惩，特先函达吾兄声明理由，祈代转呈黎副总统，请示办法如何……。”

黎阅此函后，大不以为然，径致电孙中山及司法部总长伍廷芳：“查刘君此次由本省举为参议院议员，议论过激或所不免，至如来函所云明朝本朝等字样是否属实，未能臆断，即有该项字样，亦不过历举前史，信口流露，偶失检点，由议长当场纠正足矣。该函径指为违背国宪之人，殊堪诧异。夫文字兴狱实亡国之大端，……参议院为立法机关，议员为全国代表，应如何尊重其权限确保共和体制，吕君系司法之人，何反欲藉一字之差，罗织成狱……。”

随后，临时参议院闻知此事，遂以“吕志伊既不明议院法，并不知司法部是否有逮捕之权，实属违法”，对其提出弹劾。临时参议院在《弹劾司法部次长吕志伊违法咨大总统请核办文》中称：“此案关系行政官逮捕议员，苟非有违背国宪之确据，而欲施行其逮捕，实为各国宪法所不容。……此等言论之有无姑置弗论，即令有之，亦不过出言偶尔失慎，断不能指为违宪之确据。且议员在议场发言，对于院外不负责任，该次长身为司法行政官，何得滥行干涉。又以湖北首先起义，未敢遽行捕惩，并向黎副总统请示办法，种种违宪，实难姑容。……倘置不纠绳，则立法机关可以随时横遭蹂躏，民国前途何堪设想。”

孙中山收到此咨文后，发回《咨复参议院弹劾司法部次长吕志伊违法文》，否决了此弹劾案，并为吕的行为进行了辩解：“此次司法次长吕志伊所发之函，系私人书信，在法律上无施行之效力，不能认为正式公文。该私函所述，仅系发表个人之意思，并无行为。在法律上亦无徒据个人之意思，不问其有无行为遽认为有效之理。来咨以‘欲施行’三字断之，未免重视意思而忽略行为矣。贵院议员刘成禺现仍在参议院照常发言，身体言论毫无阻碍，据此即不能断定吕志伊有不法干涉之行为。”

根据《修正中华民国临时政府组织大纲》，对于大总统咨交复议案件，参议院须有“到会三分之二以上之同意”，方可执行前议，此弹劾案临时参议院未能以2／3多数再次议决，遂告无效，风波渐息。

刘成禺本为老同盟会员，自称“随中山革命有年”，但由于南京临时政府成立时，刘成禺、孙武等湖北“首义之士”未能得到安排，故忿而返鄂，大肆攻击孙中山和黄兴，刘成禺甚至公开辱骂孙中山为“海贼”，并与孙武等聚集一些旧官僚和立宪派人组织了民社，与同盟会对抗。刘成禺成为临时参议院中的湖北代表后，更是在参议院中不时借机与孙中山为首的临时政府作对。

吕志伊亦为老同盟会员，辛亥革命中为各省都督府代表联合会中的云南代表。南京临时政府成立后，又任司法部次长。一月中旬代理参议院议决“行政官不得兼为参议员”后，吕即不再到院。吕对刘成禺等人在参议院中对临时政府内阁的举措动辄掣肘极为不满，遂借端对刘提出指控，从而引发了这场弹劾风波。

由是观之，此弹劾风波不是一个孤立的、偶然的事件，其本身虽亦带有同盟会内部涣散与分裂的色彩，但在当时临时政府与参议院多有龃龉的背景下，它是二者矛盾与对立的一次突出表现，并使二者之间本已存在的紧张关系更加严重。

此外，南京临时政府与临时参议院在国旗式样、《临时约法》的制定权等问题上，也都存在着某种程度的矛盾与分歧。

04

南京临时政府是一个以同盟会领袖及骨干分子为主体的政权，临时参议院中的绝大部分参议员也是同盟会员，这已是众多论者的共识。

那么，为什么两者在关涉革命大局的一些重要问题上，存在着如此严重的矛盾与对立呢？大体说来，原因有这样几方面。

首先是由于当时同盟会内部思想、政治上的分歧和组织上的分裂。

同盟会内部思想上、组织上的分歧与涣散由来以已久。辛亥武昌起义爆发后，面对凯歌行进的革命形势，这种情况非但没有改变，反而更加严重，“意见不相统属，议论歧为万途”。一些人政治上明显右倾，与旧官僚、立宪派分子沆瀣一气，对南京临时政府的许多革命措施，无不指责、反对，章太炎可为这种倾向的代表。也有一些同盟会员，政治上幼稚、糊涂，一心急于实现统一与和平，对袁世凯的本质缺乏认识，因而对孙中山所提出的防范其反革命野心的种种措施不能理解，不肯接受。

此外，孙武、刘成禺等湖北籍革命党人，自恃“首义”有功，对未能在南京临时政府中得到适当的位置极为不满，愤然脱离同盟会，聚集一些旧官僚和立宪派分子另组“民社”，拥戴黎元洪为领袖，与同盟会对抗。刘成禺在成为临时参议院中的湖北代表后，更是在参议院中不时借机与孙中山为首的临时政府作对。南京临时政府与参议院的矛盾与对立，即是以上种种分歧与分裂的一种反映，这在定都问题和弹劾风波中表现得尤为明显。

再者，南京临时政府作为行政机关，它要直接面对当时错综复杂的矛盾和各种急迫的困难问题，它要处理这些矛盾，拿出解决这些困难的办法，以维持刚刚建立的革命政权，所以不可避免地要更多地从现实、从实际的可能出发考虑问题，制定措施。而临时参议院与临时政府所处的地位有很大的不同。作为立法机关，它并不是负责直接应付、解决具体问题，它更多地是从理论上或法律上来权衡某一举措的可行与否，而不考虑或很少考虑其实际操作的作用与效果如何。临时政府与参议院所处地位的这种差异，也是造成二者矛盾与对立的一个重要因素。这方面最突出的莫过于借款问题了。

当时极端的财政困难已使南京临时政府处于朝不保夕的危急状态之中，孙中山之所以放弃原先宣布的关于举借外债的原则立场，以批准“中日合办”汉冶萍得到日方提供的资金，是因为他痛感如下不能迅速得到急需的资金，“将陷于革命军解散和革命政府垮台的危机状况”。黄兴为筹措军饷，经常奔走于南京、上海各方，甚至“累得吐了血”，面对“军队既不堪战斗，而乏饷且虑哗溃”的局面，他致函胡汉民与汪精卫说：“和议若不成，自度不能下动员令，惟有割腹以谢天下。

在这种情况下，为了得到日本的贷款，孙中山甚至准备接受日本提出的“租借满洲”的秘密协定。可是，不负责解决这一急迫困难问题的临时参议院，仍坚持借款不能损害国家主权和利益的立场，对临时政府的几笔借款屡次提出质问。在这种情况下，临时政府与参议院之间的矛盾与对立又怎能避免呢？

此外，立法机关对于行政机关法律上的制约关系也是造成临时政府与参议院矛盾与对立的一个不可忽视的因素。胡汉民回忆当时的情况说：参议院中同盟会议员“占大多数”，但这些议员“顾狃于三权分立之说，好持异议”。

根据当时施行的《修正中华民国临时政府组织大纲》，临时参议院既是立法机关，又是最高权力机关，从宣战、媾和、制定官制、官规、任免文武官员，到政府预算、币制及各项法律，均须由参议院通过或议决，临时参议院对于临时政府这种由法律上所规定的制约关系，无疑也是造成二者之间种种矛盾与对立不可忽视的因素。当孙中山要求临时参议院复议国都地点问题时，江苏军政府都督庄蕴宽即通电指责此为“立法为行政所侵，不能保持其独立，民国开此恶例，最可寒心”，这多少反映出时人对参议院所具之独立与崇高地位的某种认识。

综上所述，南京临时政府与临时参议院之间的矛盾与对立，主要表现为临时参议院对临时政府某些举措的制约与抵制，而造成这种状况的原因是多方面的。

在南京临时政府与临时参议院的矛盾、对立中，临时政府的某些举措确有失当之嫌——如汉冶萍借款，但这完全是为应付极端困难与危急的局势迫不得已而为之。临时参议院对此不予理解而坚决反对，其立场虽不无道理，但实际上却对于临时政府为巩固新生革命政权而进行的艰苦斗争产生了相当的干扰和牵制，其作用是消极的。

临时参议院开院时，孙中山曾亲临祝贺，表示愿与参议院“诸君子”共同“黾勉仔肩”，开创民国基业。可惜实际情况与革命派建立临时参议院的初衷相去甚远，这其中的教训是耐人寻味的。