江苏苏州土地征收预公告，被征收人抢建抢种是否一律不予补偿？

导读：土地征收预公告，是征收程序中一道关键的法律节点。当县级以上地方人民政府发布征收土地预公告的那一刻起，拟征收范围内的法律状态便发生了实质性的转变——此前被征收人可以自由进行的建设、种植等行为，从此被纳入法律规制的视野。然而，在这一制度安排下，一个长期困扰被征收人的问题始终未得到充分澄清：预公告发布后，被征收人的抢建抢种行为是否一律不予补偿？是否存在例外情形？

在征地实践中，被征收人因信息不对称、公告送达不充分或者对政策理解偏差等原因，在预公告发布后继续实施建设或种植行为的情况时有发生。如果对这类行为不加区分地一概不予补偿，是否可能造成不公？反之，如果允许例外，又是否会削弱预公告制度的约束效力？

1、预公告后抢建抢种不予补偿的法律依据

从法律层面审视，征收土地预公告发布后禁止抢建抢种的规则，具有明确且充分的法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条明确规定，自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。

这一规定的立法逻辑在于：征地补偿以预公告发布前的土地现状为基准，预公告的发布同时划定了“合法建设与种植行为”与“抢建抢种行为”的时间界限。在此之前已经存在的建（构）筑物和青苗，依法享有获得补偿的权利；在此之后新增的建（构）筑物和青苗，因缺乏合法性基础，不能获得补偿。

从具体征收实践来看，预征告发布后，政府将组织开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，调查内容涵盖土地的位置、权属、地类、面积以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的位置、权属、种类和数量等。这一现状调查的目的在于固定补偿计算的基准时点——预公告发布之日的土地及地上附着物状况，抢建抢种部分不被纳入调查范围，亦不纳入补偿计算基数。同时，地上附着物和青苗补偿费用按照《土地管理条例》执行，划定为两个区片。

2、“一律不予补偿”的规范边界与实践疑难

“一律不予补偿”的表述在法律层面具有强制性，但规范的边界仍需仔细廓清。“一律不予补偿”针对的是预公告发布之后新增的建（构）筑物和青苗，而非对拟征收范围内所有财产的全面否定。预公告发布之前已经合法存在的房屋、其他地上附着物和青苗，依法享有获得补偿的权利，不因预公告的发布而受影响。

在实践层面，认定某一建设或种植行为是否构成“抢建抢种”，需要满足以下构成要件：

其一，时间要件：行为发生在征收土地预公告发布之后。预公告的发布以政府门户网站公示和拟征收土地所在乡镇、村公告栏张贴为法定送达方式，公告期限通常为十个工作日。其二，主观要件：行为具有通过增加地上物数量或改变现状以获取不当补偿利益的目的。这要求对正常农业生产与抢建抢种加以合理区分——预公告发布后，被征收人继续从事正常的农业生产活动（如对既有作物进行正常施肥、浇水、除草等管护）不属于抢建抢种；但如果被征收人大规模新增种植密度远超正常标准的青苗，或者突击建设房屋、棚舍等，则符合抢建抢种的主观要件。其三，对象要件：行为针对的是拟征收土地范围内的地上附着物和青苗，包括新建、改建、扩建房屋或其他建筑物、构筑物，以及新种、补种树木或农作物等。

然而，“一律不予补偿”在实践中仍面临若干疑难情形：

一是被征收人能够证明其建设或种植行为在预公告发布之前即已启动，但预公告发布后行为仍在持续或完成，此时如何区分预公告前后两个阶段的建设或种植成果？通常而言，预公告发布之前的已建成部分应当纳入补偿范围，预公告发布之后的新增部分则不予补偿，但“已建成”与“新增”之间的界限往往需要借助影像资料、证人证言、施工记录等证据进行技术性区分。

二是被征收人因未收到或未及时获知预公告内容，在不知情的情况下继续实施建设或种植，是否构成“善意抢建抢种”？从当前的法律规定来看，预公告一经依法发布即具有公示效力，被征收人不能以“不知情”为由主张免责。但这一立场在极端情况下可能导致对特定被征收人的不公，各地在执法实践中通常要求充分保障被征收人的知情权，确保公告送达全覆盖、无遗漏。

三是预公告发布之后，被征收人为保护既有作物免受自然灾害而进行的必要加固措施，或者为保障基本居住条件而进行的必要修缮行为，是否构成不予补偿的抢建抢种？这需要在个案中进行综合判断，执法机关应当在严格执法与人性化操作之间寻找合理平衡。

3、被征收人的应对建议

面对预公告发布后的抢建抢种禁令，被征收人应当明确几个基本的法律认知：

首先，预公告发布后，应立即停止在拟征收范围内进行任何新建、改建、扩建建筑物或新增种植青苗的行为，避免投入的财产最终无法获得补偿。其次，被征收人应当积极配合土地现状调查工作，确保预公告发布前已存在的地上附着物和青苗得到准确登记和确认，为后续补偿计算提供充分的证据基础。再次，对于土地现状调查结果有异议的，应当及时行使复核申请权，在法定期限内以书面形式提出复核申请并提交相关证据材料。最后，如果被征收人认为执法机关对“抢建抢种”的认定存在事实或法律错误，可以在后续的补偿方案异议、听证程序中提出，必要时通过行政复议或行政诉讼途径寻求法律救济。

结语：土地征收预公告发布后，被征收人的抢建抢种行为从法律规定的字面含义来看，确实应当“一律不予补偿”。但“一律”并不意味着可以不加以分地机械适用——在具体的执法实践中，还需要对正常农业生产管护、在建工程的阶段性成果、基于基本居住需要的必要修缮等情形进行合理的甄别和对待。补偿权利的有无，最终取决于地上物形成的时间是否在预公告发布之前，以及行为的性质是否构成以获取不当补偿利益为目的的恶意抢建抢种。

被征收人应当增强法律意识，在获悉预公告发布信息后及时调整自身行为，同时积极配合现状调查、及时主张合法权益，避免因信息不对称或对法律规则的误读而使自身投入的财产沦为不予补偿的“沉默成本”。