静悄悄地改革：城乡分割体制的最后一根支柱正在倒掉/秦庆武

记得上世纪80年代，农村改革的先驱杜润生先生就曾经总结道：中国的城分割二元体制有三根大的支柱，就是城乡分割的户籍制度、人民公社制度、农产品的统购统销制度。

随着80年代以来农村改革的推进，农村家庭承包制的广泛推行，农民有了自己的生产经营自主权，没用几年功夫就解决了吃饭问题，多种经营的放开与粮食产量的大幅度提高，人们吃饭的问题基本解决，使得统购统销制度率先打破。

1984年，原来“政社合一，一大二公”的人民公社体制也被终结。中央发出文件，取消人民公社，建立乡镇政府。从而城乡分割体制的第二个支柱也被打破。

但是改革开放40年来，城乡分割的二元户籍体制仍然存在。尽管从80年代就放开了农民工进城，但是由于户籍制度的存在，农民工虽然长期在城市打工，但是由于没有城城市的户籍，因而享受不到城市的公共服务。同工不能统同酬，子女不能到城市上学。造成了人为的城乡隔离。

在同一个城市，有户籍的人口可以享受公共服务。但是，在一个城市送外卖、开网约车、跑工地、坐办公室，房租一分不少交，社保一月不敢断，孩子却未必能进公办学校；老人看个病，还得惦记“回老家报销是不是更划算”；想申请公租房，先被一句“非本地户籍”挡回来。

亿万农民在呼唤，什么时候这种户籍制度能够打破？

2026年5月22日凌晨，没有几个人注意，但北京传来一个大消息。国务院正式签发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（国发〔2026〕11号）。这个文件终于把实行了70多年的户籍制度打破了。

尽管这个制度还留了点尾巴，比如说在特大城市和超大城市，对非户籍人口还有一些限制。也没有公开宣布户籍制度取消。但是最根本的一条，也就是进城常住人口享受平等的公共服务这一条做到了。

这真是在无声无息中，听到了一声惊雷。正像鲁迅先生所说的，“于无声处听惊雷”。相信很快这声惊雷就要影响国家的发展。这才是真正的改革。

国发〔2026〕11号文件全称为《国务院关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》。这份文件最核心、最具突破性的新观点是：公共服务将“跟人走”，不再与“户口”深度绑定。

这一制度安排打破了长期以来公共服务与户籍挂钩的传统模式，标志着我国在推进以人为本的新型城镇化战略上迈出了关键一步。以下是该文件的具体新观点及其深远意义：

一、文件的核心政策

这份文件围绕教育、社保、住房等民生痛点，提出了多项打破户籍壁垒的创新举措：

1. 社保与就业全面脱钩户籍：

全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制。无论是农民工、异地就业的大学生，还是外卖骑手、网约车司机等灵活就业人员，都可以在就业地直接参保，享受与当地职工同等的医保和养老待遇。

2. 子女教育全学段覆盖：

不仅保障随迁子女在常住地接受义务教育（公办学位不足时由政府购买民办学位兜底），还首次明确推动将随迁子女纳入常住地的学前教育和高中阶段教育公共服务范围，并落实符合条件的随迁子女在常住地参加中考、高考的政策。

3. 住房保障覆盖未落户群体：

推动更多城市将稳定就业和居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围，并稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度。

4. 兜底性服务同等覆盖：

逐步将未落户的常住人口纳入常住地的儿童关爱、养老助老、社会救助、扶残助残等基本公共服务范围，取消临时救助的户籍地和居住地申请限制。

二、新政策推出的重大意义

1. 促进社会公平，惠及亿万流动人口：

目前，全国有近4.8亿人户分离人口和超3.76亿流动人口。过去，许多人在城市纳税、工作，却因没有户口而在看病、上学、住房上遭遇“同城不同权”。这个新政让奋斗者在常住地能获得公平对待，显著减少了异地办事与家庭分离的困扰。

2. 提升城镇化质量，释放内需潜力：

让新市民更便利地享受基本公共服务，能极大提升他们“留在城市、融入城市”的意愿。这不仅有助于稳步推进新型城镇化（目标是到2030年常住人口城镇化率达到71%），还能有效释放国内需求潜力，为经济增长提供持续动力。

3. 倒逼公共服务资源优化配置：

文件明确了“钱随人走”的落地保障机制，即中央财政转移支付和建设用地指标将与常住人口挂钩。这将促使人口流入地政府更有动力去优化学校、医院、保障房等公共服务设施的布局，提升城市的包容性发展水平。

总的来说，国发〔2026〕11号文件是一项迟到的公平举措。之所以说它是一项迟到的改革，是因为我国延续了70多年的户籍制度，上面附加了太多的政策，包括城市建设、住房政策、福利补贴等，在条件不成熟的时候推出来，势必会影响社会稳定。因此户籍制度的改革是随着条件的成熟，逐渐地推进。

人口自由流动是一项基本人权。在世界各国都是通行的。目前世界上保留户籍制度的国家已经非常少了。中国改革开放以来，随着市场经济的发展壮大，人口自由流动的条件不断成熟，户籍制度也是逐渐的松动。最终取消也是大势所趋。

这次静悄悄的改革，虽然力度不小，但它并不意味着户口完全失效（如在超大城市落户、购房限购等方面户口仍有作用），但它极大地弱化了户籍的权重，让“常住地”和“稳定付出”成为享受城市红利的核心凭证。2026，让我们共同见证时代的变迁。