城市更新“十五五”规划来了！传递哪些信号？

近日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），明确了“十五五”时期城市更新工作目标、重点任务、重大工程和政策举措等，为未来五年全国城市更新工作划定清晰路径。

以量化指标锚定城市更新具体目标

《规划》明确两大阶段发展愿景：到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。

到2035年，城市更新体制机制更加完善，城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得显著成效，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

值得一提的是，《规划》以量化指标的形式明确了“十五五”时期城市更新的具体目标。住房安居方面，将改造城镇危旧房约50万套（间），新开工改造城镇老旧小区约11.5万个，城中村改造约4000个。公共空间方面，将改造提升老旧街区厂区约1500个，新建及改扩建体育场地面积12.8万公顷，改造提升城市公园绿地2万公顷。安全韧性方面，将完成城市地下管网改造36.5万公里，改造存量应急避难场所5万个，城镇房屋基础信息数字化率将达到95%以上。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，本次规划最大亮点是出台多项可落地的量化指标，规划覆盖民生、发展、安全三大更新领域，让城市更新告别模糊化推进，实现精准落地。

加快构建房地产发展新模式，推进“好房子”建设

整体来看，《规划》聚焦城市发展与民生改善，部署六大核心任务、七大政策举措及14项重大工程，尤其在存量资源盘活、住房品质提升、房地产新模式构建、城中村更新改造等领域出台多项支持政策。

其中，在培育壮大城市发展新动能方面，《规划》提出，全面摸清城市存量资产资源底数，推动已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等。加快构建房地产发展新模式，完善商品房开发、融资、销售等基础制度。优化保障性住房供给，强化城镇低收入住房困难家庭住房保障，更好满足住房困难且收入不高的工薪群体基本住房需求，逐步解决新市民、青年等群体的阶段性住房困难。因城施策增加改善性住房供给，规范发展住房租赁市场。促进房地产开发企业转型发展、参与城市更新。深化住房公积金制度改革，扩大使用范围，着力满足缴存人不同阶段的多样化住房需求，支持灵活就业人员参加住房公积金制度。加强和规范存量城市基础设施资产管理。

在营造高品质城市生活空间方面，《规划》明确，推进“好房子”建设。实施房屋品质提升工程，兼顾增量建设与存量更新，全链条提升住房标准、设计、材料、建造、运维水平，建设改造安全舒适绿色智慧的“好房子”。鼓励居民开展既有住房装修和局部升级改造，推广装配式装修和适老化、无障碍改造，应用性能优异的新型建材。在新建、改造住宅项目中开展数字家庭建设，丰富数字家庭应用场景。

同时，《规划》强调，重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，聚焦补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造。支持具备条件的楼栋加装电梯。结合改造同步完善长效管理机制，提高管理维护水平。

《规划》还提到，稳步推进城中村更新改造。采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村优先实施改造。严格落实“一项目两方案”，做到征收补偿到位、项目资金平衡。加强安置房规划设计和建设管理，确保合理工期和建设质量。

此外，土地政策层面持续松绑赋能，《规划》表示，更大力度支持盘活存量土地。规范空间复合利用。增强国土空间详细规划适应性，制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单并明确规划管控要求，建立健全国土空间用途管制和规划许可制度，推行多部门并联审批和联合监管，推动土地用途和建筑功能依法合理转换。利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年；过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。

鼓励多主体合作改造。合理降低土地整合、置换、联合开发中的税费负担。规范长期租赁、先租后让、弹性年期供应等土地供应方式，支持带方案出让等。

强化资金保障，财政、金融、社会资本协同发力

“钱从哪里来”是城市更新的关键问题。此次《规划》明确了三大资金来源：财政、金融和社会资本。

根据《规划》，构建可持续的城市建设运营投融资体系。完善财政支持政策。通过中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持。中央财政支持实施城市更新行动。允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金。地方政府加大财政投入，在确保完成国家任务前提下，推进相关资金整合和统筹使用。落实城市更新相关税费减免政策。

优化金融支持措施。发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务。对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持。探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建有效举措。

积极吸引社会资本参与。推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等。支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等。按照谁受益、谁出资原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。稳慎推进公用事业价格改革。

上海易居房地产研究院副院长严跃进指出，本次规划搭建起财政、金融、社会资本三路并进的多元投融资体系，有效破解城市更新资金难题。财政层面整合中央支持、地方专项债、配套资金及税费减免政策；在金融层面创新老旧住房原拆原建专属金融模式，丰富市场化融资方式；同时依托REITs（不动产投资信托基金）、资产证券化、公司债券等工具，充分撬动社会资本参与城市更新建设。

对房地产市场影响深远

58同城研究院院长张波表示，此次《规划》出台，标志着城市更新步入制度化、长效化、市场化的新阶段。城市更新正从单一的物理空间改造，向“空间+产业+消费”复合驱动转型，对房地产市场影响深远。

相关业内也表示，《规划》以可量化、可落地指标锚定五年发展目标，从住房提质、空间焕新、安全韧性、资金赋能多维度发力，推动城市更新迈入制度化、市场化、精细化新阶段，为楼市与城市产业带来长期增量机遇。

严跃进认为，当前城市更新已进入全面加速期，既为城市高质量发展注入持久动力，也为实体经济与资本市场带来广阔机遇。

据多家机构测算，“十五五”期间城市更新市场总容量预计达15万亿元至20万亿元。同时，这一政策红利将全面激活相关产业链，带来长期投资机遇。

银河证券分析称，城市发展转向存量提质增效阶段，与城市更新、老旧小区改造等相关的建筑施工、规划咨询、检验检测、装修装饰等关联行业将受益。

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