刘凯：国家收益、营商环境与产业长期主义的再平衡——兼论印尼资源主权与外商投资信心

国家收益、营商环境与产业长期主义的再平衡

——兼论印尼资源主权与外商投资信心

刘 凯

（作者系广西社会科学院宏观经济研究所副研究员，清华大学博士后）

引言

2026年5月12日，印尼中国商会总会致函普拉博沃总统，就近期矿产资源政策密集调整表达关切，并迅速引发印尼国内政商界和国际媒体的广泛讨论。表面看，这是外资企业围绕普拉博沃政府密集出台的矿业配额、镍矿定价、外汇留存、税务稽查、行政执法、签证管理等具体政策的诉求表达。但本质上触及的是印尼发展道路上一个核心命题，即如何在资源主权、国家收益、营商环境和产业长期主义之间建立更稳定的平衡。

一、资源主权下普拉博沃政府强化矿产治理的合理性

从政策目标看，普拉博沃执政以来，以“国家财富必须归还人民”为目标导向，推动一系列旨在让资源收益更广泛惠及人民和本土企业的政策。其政治愿景具有充分的正当性，即任何一个主权国家都拥有将本国自然资源收益更加公平地分配于国民和社会的权力。“还富于民”不仅是普拉博沃的政治承诺，更是印尼社会长期以来的普遍期待。在过去的数十年间，印尼资源开采行业确实存在收益分配不均、本土参与度不足、环境成本外部化等结构性问题。因此，推动更大比例资源收益回流本国，是印尼迈向更成熟资源治理模式的必经阶段。

从治理实践看，普拉博沃政府强化矿产资源治理的政策取向有其深刻的现实背景。2026年5月14日英国《经济学人》发文，深度揭示了免费营养餐计划、村级合作社等旗舰项目的支出扩张，与当前财政赤字压力、能源补贴和资源出口收入的因果关系。2025年印尼财政赤字率达2.92%，逼近3%的法定上限。但同期税收仅达目标的87.6%，收入端持续乏力。2026年免费营养餐计划的预算削减后仍达268万亿印尼盾。在此压力下，从本国丰富的矿产资源中获取更多财政收入，以支撑民生改善和基础设施建设，被视为是合理且必要的政策选择，也是最直接的财政纾困路径。

二、多重政策工具叠加之下外商投资信心的扰动

从市场与投资者的角度看，政策目标的正确性不等于政策工具的合理性与实施节奏的适度性。如果政策工具不合理或实施节奏过快，将引发市场预期紊乱，扰动投资者信心。当前印尼矿产领域多项重大政策在短时间内密集叠加，而财政部、能矿部、投资与下游化部等各方表态不一、态度分化，直接冲击投资者信心，引发对印尼营商环境恶化的担忧。5月20日，印尼股市继续下跌，雅加达综合指数（JCI）下跌0.82%，跌幅52点，印尼盾持续贬值，兑换美元汇率逼近18000关口。由于资金外流，今年以来，印尼盾兑换美元汇率持续下跌并屡创新低，雅加达综合指数下跌已超28%。

首先是基准价公式的调整。2026年4月15日生效的能源与矿产资源部第144号部长令，将镍矿品位修正系数从17%大幅上调至30%，同时将铁、钴、铬等伴生矿首次纳入计价体系，计价单位从干公吨改为湿公吨。以1.2%品位的湿法镍矿为例，基准价由约17.33美元/湿吨飙升至40.13美元/湿吨，涨幅高达132%。企业缴纳的特许权使用费基数大幅抬升，直接影响现金流和融资能力。

其次是开采配额的压缩。2026年镍矿配额上限设定在2.5至2.7亿湿吨之间，较2025年的3.79亿吨削减超过30%。镍矿核心产区遭受剧烈冲击，纬达贝工业园区（IWIP）的配额削减幅度高达71%。对于已经投入巨额资本建设冶炼厂和基础设施的重资产的外国企业而言，配额的断崖式下降意味着产能利用率骤降和固定成本分摊急剧上升。

再次是外汇留存的要求。根据自然资源出口外汇留存政策，外商企业须将50%的外汇收入存入印尼国有银行至少一年，该政策将于2026年6月1日生效。对于高度依赖进口设备、技术和原材料的冶炼企业而言，外汇留存政策显著限制了资金流动性，增加了外汇风险敞口。

最后是潜在的暴利税和出口税等尚未落地但已在讨论中的政策工具。尽管能源与矿产资源部长巴赫利尔（Bahlil Lahadalia）已于5月11日表示暂缓上调特许权使用费，并强调“国家要盈利，企业家也必须盈利”。但政策前景的不确定性本身已经成为企业投资决策的巨大障碍。此外，财政部长普尔巴亚（Purbaya Yudhi Sadewa）近日对外通报，由税务总局与海关总署联合组建的专项工作组已正式着手查办40家在印尼经营的中国钢铁企业涉税违规案件，并将持续紧盯整改进度，严格落实后续监管，依法从严处置。

普拉博沃政府四重政策工具叠加，使得重资产、长周期的矿产企业面临前所未有的现金流压力。矿业投资通常以十年甚至二十年作为回报周期进行测算，当关键政策参数在短时间内发生如此频繁、剧烈的变动，且缺乏明确的过渡期安排和申诉复核机制时，投资者信心不免受到冲击并引发市场恐慌情绪。出于对印尼政策可预期性和中期财政前景的担忧，今年3月，国际信用评级机构惠誉宣布，将印尼主权信用评级展望由“稳定”下调至“负面”。2月初，穆迪也已将印尼主权信用评级展望调整为“负面”。

政策的正当性与政策的实施方式、节奏和制度环境具有内在的差异性。根据印尼《1945年宪法》第三十三条第三款之规定，“土地、水源及其所蕴含的自然资源由国家掌控，并用于最大限度地增进人民福祉”，矿产资源及其财富天然属于印尼国家和人民。但围绕矿产资源所形成的产业链、就业链、税收链、市场信心和国际信誉，同样是印尼人民应当珍视的财富收益。资源主权与外商投资信心之间，不是零和博弈，而是互为条件、相互支撑的利益共同体。如何在两者之间寻求动态平衡点，考验的不仅是政策设计者的智慧，更是印尼作为新兴经济体走向成熟经济治理的制度基础。

三、中资企业关切下的印尼营商环境问题与变革

印尼中资企业表达的关切，并非要求印尼放弃资源主权或维持旧有不合理的制度安排，而在于政策法规的稳定、公平、透明与可预期。这不是中国企业的特殊要求，而是作为负责任的国际投资者在任何一个市场环境中都会聚焦的核心变量。更重要的是，这并非“中国企业”独有的声音，印尼本土商界对当前政策的忧虑同样显著。印尼工商会（Kadin）副主席埃尔温·阿克萨（Erwin Aksa）明确表示，“企业界需要监管确定性、政策执行一致性、经营成本效率以及明确的过渡机制”。印尼企业家协会（APINDO）矿业委员会主席亨德拉·西纳迪亚（Hendra Sinadia）指出，“各种监管变化导致运营成本负担骤升”。印尼镍工业论坛主席阿里夫（Arif Perdana Kusumah）则坦言，“如果不迅速采取审慎的行动，这种压力可能会破坏工业绩效、减少就业机会，并削弱印尼在全球供应链中的地位”。

来自印尼本土商界领袖的公开表态说明了一个关键事实，当前的营商环境挑战不是中国企业要求“特殊待遇”的例外问题，而是关乎印尼整体下游产业竞争力的系统性问题。当本土企业和外资企业同时表达对政策不确定性的担忧时，问题的性质已经从涉外纠纷转化为国家治理能力的问题。值得欣慰的是，普拉博沃总统本人已经敏锐地意识到了这一问题的严重性。2026年5月13日，其在公开讲话中明确要求“要简化，不要刁难，必须帮助和支持企业家”，并坦承在印尼办理经营许可需要“一到两年”，而邻国只需“两周”。这种直面问题、对标国际最佳实践的态度，与企业界的诉求形成了积极的交集。普拉博沃总统的表态释放了一个重要信号，印尼高层并非要将外资企业“挤出”资源领域，而是希望在强化国家收益的同时改善营商便利度。此举与国际投资者的期望一致，印尼营商环境改革方向与企业界的合理诉求之间，存在明确的共识空间。

从国际权威指标审视，印尼营商环境的现实短板往往不在于“规则有没有”，而在于“执行稳不稳”。2025年，世界银行营商环境成熟度（Business Ready）报告指出，印尼市场竞争得分为58.74、争议解决机制得分为56.21、税收监管得分为56.70、监管与公共服务透明度得分51.05，均落后于菲律宾。同期全球治理指标（WGI）显示，印尼政府效能指标由0.27降至0.18，监管质量由0.34跌落至0.12，法治指标（-0.04）与腐败控制（-0.54）亦出现恶化趋势。2025年透明国际组织腐败感知指数（CPI）显示印尼得分仅34分，在182个经济体中排名109位，腐败治理形势不容乐观。对于长期资本而言，治理指标的倒退会直接转化为高昂的隐性成本和风险溢价。普拉博沃总统本人对此有着清醒警觉，曾严厉批评审批周期过长，疾呼“要简化，不要刁难”。这恰恰证明营商环境的优化已成为印尼上下的最大共识之一。

从区域竞争进一步看，当前东盟内部的投资竞争日趋激烈。新加坡以其法治透明度和制度可预期性稳守区域投资枢纽地位，越南持续推出税收优惠和行政改革以吸引制造业转移，泰国和马来西亚也在积极改善营商便利度以争取新能源产业链布局。印尼拥有区域内最为丰富的镍、钴、铜等关键矿产资源，在电动汽车电池和不锈钢产业链中占据不可替代的地位，但此优势并不意味着持久的投资吸引力。如果印尼政策环境的不确定性持续上升，资本和产业链将进一步向其他制度环境更稳定的国家转移。因此，稳定、透明、可预期的营商环境不是中资企业向印尼政府提出的“额外要求”，而是印尼支撑下游化战略、维护自身竞争力的内在需要。

四、现代治理机制下的印尼下游产业链的可持续发展

印尼中国商会总会致函事件，不应被视为一次对立性的施压行动，而应被理解为一次建设性的政策沟通契机。如何将此事件转化为长效的沟通机制，是对印尼政府治理智慧和中资企业成熟度的双重考验。

从产业发展的可持续性看，现阶段普拉博沃政府应重视三个制度的建设：一是建立涉矿产政策及外资企业的常态沟通机制；二是完善重大矿产政策影响评估机制；三是进一步提升合规执法的透明度。三项制度的核心功能在于将矿产治理从政府单方面决策、企业被动应对的模式，转向政府与企业有序对话、政策制定有章可循的现代治理路径。现代治理机制下印尼政府并不会失去“主导权”，反而会让政策的执行更顺畅、效果更可预期、国家收益更可持续。5月19日，印尼能矿部联合财政部、投资与下游化部共同邀请约30家在印尼开展业务的中国企业举行协调会议，听取企业在运营过程中遇到的问题，被视为机制化沟通的开始。能矿部长巴赫里尔（Bahlil Lahadalia）表示，为进一步完善相关机制，印尼政府决定暂缓实施针对铜、锡、镍、金和银等矿产品的新矿业特许权使用费政策，被视为是提升政策合理性的积极信号。

从企业发展的可持续性看，在呼吁印尼政府改善营商环境的同时，外资企业自身也需要进行深刻的角色定位调整。镍矿新政背景下，包括中资企业在内的外资企业在印尼的发展，需要对标更高标准的合规要求。应当正视的一个现实问题是，部分中资企业在印尼的运营确实存在合规短板。近期40家中资钢铁企业因税务违规被查处，是一个值得整个行业警醒的信号。税务、环保、林业、劳工、签证等领域的监管日趋严格，是印尼国家治理能力提升的必然趋势，也是全球供应链合规标准不断提高的大势所趋。现阶段，中资企业在印尼镍矿产业链累计投资超140亿美元，带动40多万个本地就业岗位，同时还有250亿至300亿美元的新增投资正处于规划或执行阶段。中资项目不是简单地把矿石运走，而是在印尼本土形成了完整的工厂、税收、就业和产业链。矿产治理新政之下，中资企业应当展现更加成熟的国际投资者担当。

结语

当前印尼正处于下游产业链发展的关键阶段。普拉博沃政府试图以丰富的矿产资源“用于最大限度地增进人民福祉”的愿景理应被理解、尊重和支持。然而，资源真正服务于人民，不能只靠提高税费和压缩配额，更要靠稳定、透明、可信赖的制度环境。印尼下游化战略的可持续性，有赖于全球资本和技术的持续流入。对于包括中国企业在内的投资者而言，真正的治理并不是印尼各位部长们“怎么说”，而是未来“怎么做”。市场与投资者当下最需要的其实是“确定性”。资源主权与投资信心之间，不是此消彼长的对立关系，而是唇齿相依的共生关系。只有两者相互支撑，印尼下游化战略方能稳步推进，印尼与中国等经贸伙伴的合作方能在复杂多变的国际环境中行稳致远。这不仅符合外资企业的合理期待，更深深植根于印尼自身的长远国家利益之中。