与美国谈判，是古巴“唯一”的选择吗？｜GBA编译

译者按 ·2026·06·08

每天断电20小时、外企纷纷撤资、连信用卡支付都将被暂停——这就是今天的古巴。6月4日，美国财政部宣布把古巴国家主席迪亚斯-卡内尔等5名个人和5个实体列入制裁名单。尽管古巴外交部长罗德里格斯回应说，美方任何意图挑起冲突的行为将注定失败。但古巴已然面临困境：经济因制裁而陷入恶性循环，失去委内瑞拉廉价石油更是对其“致命一击”。

本文剖析了美古关系的历史性转折点：在美国持续极限施压下，哈瓦那正面临“改革”或“崩溃”的艰难抉择。作者揭示了古巴内部权力结构的裂痕与抵抗逻辑的悖论——维护主权的话语背后，是国家治理的失灵与“慢性自杀”式的拖延。

国家当自强，从来不是一句口号，而是一刻不能松懈的清醒与行动。只有把命运牢牢握在自己手中，才不会在强权的谈判桌前失去选择权。文章虽带有鲜明的美国视角，但对古巴困境的剖析、对历史记忆与现实谈判之间张力的呈现，仍具参考价值。

本文原载于《外交政策》（Foreign Affairs），原题为“Cuba's Only Choice: A Deal with Washington is the Island's Best Hope”，囿于篇幅，有所删减，供读者参考。

自今年1月美国突击队将委内瑞拉总统尼古拉斯·马杜罗赶下台以来，华盛顿对古巴施加了前所未有的压力。古巴是委内瑞拉处境艰难的昔日盟友。由于特朗普首届政府实施的“极限施压”制裁、新冠疫情以及哈瓦那未能推行更深入的经济改革，古巴经济早已陷入恶性循环。但古巴无法再获得大幅折扣的委内瑞拉石油，则给它带来了致命打击。过去五个月，特朗普对该岛实施事实上的石油封锁——白宫只允许一艘俄罗斯油轮通过——已将古巴推向悬崖边缘：如今断电每日频繁发生且毫无规律，基本服务陷入停滞，民众日益绝望。

然而，在今春与古巴特使——包括前总统劳尔·卡斯特罗的外孙——并不十分低调的接触中，白宫试图说服这个一党制国家同意进行经济和安全领域的开放，而非彻底的政治变革。哈瓦那方面并未接受华盛顿的提议，反而大多展现出自信姿态并试图争取时间——尤其是在美国对伊朗发起敌对行动之后，古巴希望这能转移美国政府的注意力，削弱其在本国周边升级事态的意愿。

然而，时间已所剩无几。由于对哈瓦那的“顽固”立场感到失望，特朗普政府威胁要对在古巴经济关键领域开展业务的外国公司实施严厉的二级制裁。中央情报局局长约翰·拉特克利夫在五月中旬对哈瓦那进行一次突访时，向古巴领导层发出最后通牒，要求其切断与中国和俄罗斯的安全关系。美国还在为可能的“执法”抓捕行动铺路——这一行动可能效仿抓捕马杜罗的模式，即通过在美国法院起诉卡斯特罗来实施。

然而，古巴的未来不仅仅关于华盛顿如何选择。几十年来，古巴政府一直将内部控制和外部靠山置于政治和经济转型之上。它长期以来将在压力下与华盛顿谈判视为与主权不相容——不可否认，当前美国对古巴经济胁迫的规模在道义上令人震惊。但考虑到现任美国政府的不可预测性，避免灾难的责任如今落在了哈瓦那肩上。古巴领导人越是将前进的道路视为革命尊严而非国家存亡的问题，就越可以肯定，随之而来的局面只会更糟。

最佳的前进路径是通过谈判达成协议，哈瓦那做出足够大的让步，使特朗普能够将其视为胜利，并借此避免人道主义崩溃，推动古巴走向复苏。任何与此相去甚远的做法，都可能加剧社会动荡，促使美国军事介入以稳定距离佛罗里达仅90英里的经济危机，而这是两国政府都不愿看到的结果。

越过沸点

从马杜罗被捕的消息传出的那一刻起，特朗普政府就向古巴传递了两种截然不同的信号。一方面，一些美国官员告诉《华尔街日报》，他们正在积极寻求到2026年底在哈瓦那实现政权更迭。然而，外交官们也与迈阿密和西班牙的古巴流亡者谈及寻找一位“古巴版德尔西”——指的是马杜罗手下的委内瑞拉副总统德尔西·罗德里格斯，她在马杜罗被推翻后被任命为临时领导人。美国国务卿卢比奥在二月份表示，古巴不必“一次改变所有事情”（change all at once）。

古巴对此做出了一些姿态作为回应：释放了少数政治犯，颁布了一项更广泛的特赦令覆盖2000名普通囚犯，并承诺允许古巴裔美国人投资其经济。然而，在大多数情况下，虚弱而脆弱的哈瓦那方面只是在重复关于相互尊重和国家主权的套话。美国介入伊朗事务强化了古巴回避正视威胁严重性的本能。哈瓦那的官员们盘算着，如果古巴能够坚持到11月美国中期选举，美国选民就会对总统的军事冒险主义发出响亮的拒绝，届时的白宫将别无选择，只能接受哈瓦那适度的让步，或者干脆就此罢休。

然而，白宫并未因此分散注意力，反而失去了耐心。5月1日的一项行政命令授权财政部和国务院立即对在矿业、能源和金融等战略领域与古巴国有企业做生意的外国公司实施二级制裁。对古巴复杂严密的制裁网络——包括自1962年起实施的贸易禁运——长期以来一直影响着其他国家与古巴的往来。但古巴境内的外国投资者和运营商从未被直接威胁过将失去进入美国金融体系的渠道。已有数家公司因此暂停了在古巴的业务。

随后便是拉特克利夫（John Ratcliffe，美国中央情报局局长）对哈瓦那的访问，而就在一天前，古巴能源部长刚刚公开承认该国已无石油储备（不祥之兆的是，中情局代表团中包括了抓捕马杜罗行动的负责人）。这一极不寻常的接触向古巴情报部门负责人传递了一个明确信号：华盛顿仍对达成协议持开放态度，但机会之窗正在关闭，特朗普关于“拿下古巴”的臆想应被认真对待。改革经济、释放政治犯，以及（对中情局而言最重要的）切断与俄罗斯和中国的安全关系，包括关闭两国在古巴境内的监听站。如若无所作为，哈瓦那将明白，特朗普政府对古巴的关注绝非只是那位古巴裔美国国务卿（卢比奥）的个人心头好。

最终，在5月20日，佛罗里达南区联邦检察官起诉劳尔·卡斯特罗，指控其下令于1996年在国际水域上空击落两架由古巴裔美国人驾驶的美国民用飞机，导致三名美国公民和一名美国合法居民遇难。其中的象征意义不言而喻。对古巴民族主义者而言，5月20日既是1902年共和国诞生的日子，也标志着独立后秩序开始受到美国干预的制约。即便这次起诉的主要目的是将哈瓦那拉回谈判桌前，或是取悦古巴裔美国选民，它也为美国采取军事行动提供了法律借口。近期有媒体报道称，哈瓦那已储备了300架由俄罗斯和伊朗提供的防御性无人机，这更强化了政府关于古巴构成安全威胁的论点。

位于古巴西北部马坦萨斯湾入口处的港口和石油码头（图源：纽约时报）

协议的可能形态

关于哈瓦那为何拒绝向华盛顿做出更实质性让步，常见的解读是古巴官员顽固不化或意识形态僵化。但这种解释低估了他们立场的理性，也低估了古巴治理的失灵。古巴领导层并非单一的行动主体。权力分散在至少四个相互重叠的中心：依然具有影响力的卡斯特罗及其核心圈子；控制着该国约40%GDP（且卡斯特罗家族在其中拥有直接利益）的军事经济联合体——企业管理集团；安全与情报部门；以及古巴共产党和国家官僚机构。

盖萨集团（GAESA）希望保持其经济主导地位（译者注：该公司是一家古巴的大型企业综合集团，由古巴武装部队拥有并经营。作为古巴“最具权力的机构之一”，据估计其控制了至少40%的古巴经济，其收入约为国家预算的三倍），而任何对私营部门的真正开放都将威胁到这一地位。安全部门希望维持与北京和莫斯科的关系，而与华盛顿的任何深度和解都将迫使他们重新谈判这些关系。古巴党机构担心，有意义的政治开放将加速对其本已陷入危机的国内合法性的挑战。而九十多岁高龄的卡斯特罗则将任何要求他下台的协议视为对其晚年计划以及他与兄长菲德尔所代表的革命事业的生存威胁。

与华盛顿谈判威胁到所有这些利益群体。他们集体抵制并不令人意外。同样不令人意外的是，没有出现一个明确的“德尔西式”人物来背叛上级、听命于美国。令人意外的是，古巴领导层竟如此彻底地任由这些否决权来驱动其对外战略。每僵持一个月，都会进一步耗尽任何古巴政府治国所需的外汇储备、基础设施和社会耐心。抵抗的逻辑可以理解，但这同样是一种慢性自杀。

事实上，哈瓦那可能接受的协议框架数月前就已可见端倪。三月份，美国官员告诉古巴同行，他们希望在战略领域看到进展。这意味着要放宽关于自由表达（free expression）和结社（association）的法律，释放高知名度政治犯，包括自2021年7月席卷全国的大规模抗议以来被拘留的人员。美方还在敦促哈瓦那承诺进行广泛的市场改革，真正向私营部门投资开放经济——包括来自古巴侨民的投资——并大幅缩小盖萨集团的影响力。

优先事项清单还包括要求古巴同意缩减与俄罗斯和中国的情报与安全关系。此外，由于法治和财产保护对于恢复投资者信心至关重要，华盛顿希望哈瓦那承诺与美国及中立的国际仲裁机构合作，建立一个公正而非惩罚性的补偿框架，以解决自1959年和1960年古巴政府征用美国私营企业以来积压的大量未决财产索赔。这些步骤不必一次性完成。但如果能分批推进，它们可以说服华盛顿相信古巴对改革的承诺是真实的。这将代表古巴数十年来最重大的内部变革，而华盛顿可以将其作为一场胜利来宣传。

作为交换，并同样按顺序进行，美国可以取消其最严厉的惩罚措施，将古巴从支持恐怖主义国家名单中移除，并撤销5月1日实施二级制裁的行政命令。华盛顿还可以放宽前往古巴旅行的规定；允许美国企业重返旅游业、矿业、能源、农业等领域；并授权对古巴私营中小型企业进行投资。此外，美国可以暂停执行《古巴自由和民主声援法》（The Libertad Act）第三章，该条款是国际投资的一大障碍，因为它允许美国索赔人起诉那些在原告曾被卡斯特罗政府没收的古巴财产上经营的外国公司（译者注：该法案又称《赫尔姆斯-伯顿法案》，于1996年3月由时任美国总统比尔·克林顿签署生效，旨在强化对古巴的经济封锁）。

从技术上讲，《古巴自由和民主声援法》将全面解除美国贸易禁运的条件设定为古巴存在一个民主过渡政府。但如果哈瓦那能以足够重组的领导层来配合真正的经济开放，华盛顿或许可以创造性地解释“过渡”这一概念，即使没有完全民主化，也能放宽制裁。这样的安排不会排除更广泛的政治变革。相反，它会给政权领导人时间来确保一个双方都能接受的退出路径，同时让公民社会得以重建。诚然，古巴当局迄今对退出路径几乎没有表现出兴趣。但这样的退出路径肯定比等待他们的其他结局更可取：持续的经济崩溃，带来更大的社会苦难和不稳定，其严重程度足以促使美国用武力推翻该政权。

这种分步走的安排也符合本届政府在委内瑞拉等其他地方的行事风格：优先考虑稳定、经济开放和安全重组，同时将民主化视为一个更长期的过程。这种做法也与此前数届政府（包括第一届特朗普政府）对古巴政策的基调相呼应，即倾向于优先实现更具体的目标，而非立即实现美国法律中载明的那些最高纲领目标。这些具体目标包括：扩大私营企业的空间、减少军方对经济的控制、释放政治犯、放宽对信息流动的限制，以及削弱哈瓦那与美国对手的安全关系。

一辆标志性的古巴老爷车在哈瓦那街头缓缓驶过，一旁的巨幅广告牌上，依次展示着古巴已故领导人菲德尔·卡斯特罗、前领导人劳尔·卡斯特罗以及现任总统迪亚斯-卡内尔的肖像（图源：路透社）

机不可失，时不再来

达成此类协议的时间窗口并非永久存在。不妨考虑卢比奥因素。多年来，他一直是美国政坛对古巴最持鹰派立场的声音之一。恰恰是这种定位，可能使他拥有独特的能力去推销一项其他政治人物无法推销的谈判安排。卢比奥不是尼克松，而且他是在一位善变的总统手下行事，这位总统在孤立主义的脱钩和戏剧性的升级之间摇摆不定。尽管如此，在当今共和党中，如果有哪个人物能够团结古巴裔美国人群体、国会共和党人以及至少部分民主党人，共同支持与哈瓦那达成一项分阶段且持久的解决方案，那个人就是卢比奥。

其次是古巴经济处境的冰冷现实。在特朗普第二任期的剩余岁月里，古巴公民根本无法承受在外部压力下日益深化的经济困苦。严重的财政失衡、沉重的债务负担以及外部融资渠道的匮乏，意味着政府的回旋余地几乎已经消失殆尽。哈瓦那或许担心更深层次改革进程可能带来的短期阵痛，但事实是，这种阵痛已然来临：古巴人的收入崩溃，对商品和服务的需求萎缩，农业和制造业凋敝，劳动力因移民而空心化。

在绝望之中，仍有一些积极的双边趋势可以加以利用。古巴的私营部门自2021年中小企业合法化以来不断扩大，如今在支持部分民众渡过当前危机方面发挥着重要作用。自奥巴马任期以来，历届美国政府都将支持古巴独立企业作为政策重点，甚至特朗普现在也允许古巴的私营企业进口燃料。这为设立更多制裁豁免以培育该行业的增长创造了机会。美古关系可能正处于几十年来最紧张的时期，但两国之间的直航航班仍在继续，并且根据现有禁运漏洞进行的粮食和农产品双边贸易正创下纪录。来自美国侨民的汇款是普通古巴人获得硬通货的最大来源之一。古巴岛内与海外侨民之间的有机和解，其进展程度已超出大多数观察人士的认知。

然而，即使向侨民投资、私营企业和双边贸易更充分地开放，其本身也无法产生使古巴摇摇欲坠的电网现代化、为银行系统注入新资本或重建基础设施所需的那种资本规模。这类资本历来是通过多边架构提供的：国际货币基金组织、世界银行以及西方政府的双边项目。但随着欧洲各国将资源从发展援助转向国防开支，来自欧洲政府的资金正变得越来越稀缺。古巴无法指望其他多边机构提供紧急融资，因为它不是这些机构的成员，而没有华盛顿的同意，它也无法成为成员。

比较案例更能凸显当前的利害关系。1986年，越南在严重危机中启动了市场改革，但其国家能力完好，人口年轻，且所处区域经济正进入腾飞阶段。1989年，波兰在转型脱离社会主义时，其经济正在崩溃，但它继承了功能性的制度，并几乎立即获得了西方的融资，这使其走上了最终加入欧盟的道路。今天的古巴既没有越南的人口红利，也没有波兰的外部融资渠道。它的生产基础更加恶化，劳动力年龄更大且因移民而流失更严重，并且面临着远不如从前那么慷慨的全球环境。

一艘向古巴运送人道主义援助物资的船只（左）在引航船的指引下驶入哈瓦那港（图源：新华社）

历史的回响

古巴领导人对在极端美国压力下谈判该岛的政治和经济未来感到畏缩，这是可以理解的，因为这唤起了痛苦的历史记忆。1901年，起草古巴第一部共和国宪法的代表们面临着一个痛苦的困境：华盛顿将以《普拉特修正案》（The Platt Amendment）对古巴主权施加宪法限制，作为结束其在1898年美西战争后长达四年军事占领的条件。菲德尔·卡斯特罗和其他革命者后来宣称，接受这些条款是对19世纪古巴独立战士为之献身的理想的根本性背叛。

但一些实际参与制宪的代表并不认为他们的选择是投降，而是试图在异常严苛的约束下保全一个脆弱的民族。他们寻求争取到足够的主权以使古巴能够生存下去，并为日后实现更彻底的独立留下可能性。

古巴当前的困境并不完全相同。哈瓦那也不应仅仅因为华盛顿的要求就推行经济和政治改革。但古巴人民理应拥有一个可行的未来。而古巴当局能够采取的拯救国家的最合乎逻辑——尽管具有残酷讽刺意味——的途径，就是与那个正在对其经济造成严重伤害的强权进行谈判：美国，因为它也是唯一能够切实支持古巴复兴的国家。变革看起来越来越不可避免。问题在于，变革将通过混乱的崩溃、暴力的外国干预，还是通过哈瓦那仍有发言权的逐步转型来实现。

本文作者

Michael J. Bustamante

迈阿密大学古巴及古巴裔研究领域的埃米利奥·巴卡迪·莫罗教授席位。

Ricardo Herrero

古巴研究小组执行主任。

本文译者

王希圣

香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院研究助理。

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校对｜周宇笛

排版｜许梓烽

初审｜覃筱靖

终审｜冯箫凝