南部非洲发展共同体矿产“五年计划”背后的资源主权博弈

作者：非洲关键矿产资源研究小组

2026年6月2日，赞比亚首都卢萨卡，一场重要的启动仪式拉开了南部非洲发展共同体（SADC）区域资源战略转型的序幕。一个名为“培育环境与社会责任、脱碳、包容与变革性的能源转型矿产价值链”的五年期区域项目正式启动，核心目标指向一个长期困扰非洲的资源困局：结束关键能源转型矿产的原材料出口模式，建立本地化价值链。项目运行时间为2026年3月至2031年2月，实施国家包括刚果（金）、莫桑比克、纳米比亚、南非、赞比亚和津巴布韦。项目由联合国非洲经济委员会（ECA）牵头，联合区域多方利益相关方共同推进，资金由德国国际气候倡议（IKI）提供，总额约1503万欧元，约合1740万美元。

南部非洲是全球关键矿产资源的富集区，拥有全球近四成的关键矿产储量，涵盖钴、锂、锰、石墨、铜、镍和铂族金属等能源转型不可或缺的战略资源。然而长期以来，这些矿产大多以原矿或半加工形态出口，开采国的实际受益极为有限。项目在启动仪式上透露的数据极具说服力：国际能源署的研究显示，全球对关键矿产的需求到2030年可能增长三倍，到2040年可能增长四倍。赞比亚矿业与矿产发展部常任秘书哈彭加·卡贝塔博士在启动仪式上表示，SADC区域“不仅有向世界供应原材料的机会，更有加速工业化、创造就业、促进创新和提高公民生活质量的机会”，但他同时强调，区域必须直面选矿、环境与社会治理、社区融入等一系列挑战。

SADC执行秘书埃利亚斯·马戈西在今年3月的部长理事会会议上已为这场转型埋下伏笔。当时他直言：“在矿业领域，我们的挑战从来不是资源匮乏，而是增值不足。我们区域矿产禀赋丰厚，包括钴、铜、锰等能源转型矿产，但遗憾的是，它们仍然以原矿形态离开我们的边境。”据他透露，区域已确定约20个潜在的矿业项目，总估值约23亿美元，涉及电池制造、采矿耗材和采矿设备等下游产业。这场酝酿已久的资源战略调整，如今终于进入了系统化落地阶段。

值得注意的是，SADC的这项区域倡议并非孤立行动，而是置于更为宏大的政策框架之下。项目明确与《非洲矿业远景》《非洲绿色矿产战略》、SADC区域矿业远景及联合国秘书长关键能源转型矿产小组的建议相对接。今年2月，非盟执行理事会正式通过了《非洲绿色矿产战略》，核心愿景是让非洲从全球绿色矿产的“供应商”转变为全球矿产价值链的“整合合作伙伴”，通过本地增值实现公平的资源型工业化和电气化，提升所有非洲人民的生活质量。SADC的这项五年计划，可视作这一大陆性战略在次区域层面的具体执行。

从更广泛的趋势来看，SADC的这项倡议恰逢非洲大陆资源民族主义浪潮全面升温之际。近两年来，非洲资源国在矿业政策上的态度发生了显著转变。自2024年起，至少已有十个非洲资源核心国家密集出台新政，推出原矿出口限流、出口禁令、强制本土加工等规则，覆盖刚果（金）钴矿、津巴布韦锂矿、加蓬锰矿、几内亚铝土矿等全球核心矿产品类，几乎牵动整条全球新能源与工业原材料供应链。单是2025年以来，各国动作密集不断：刚果（金）2025年2月实施钴原矿出口禁令，同年10月转为年度出口配额管理制度，2026至2027年的年出口配额被限定在9.66万吨；津巴布韦早在2022年底就禁止了锂原矿出口，2026年2月将禁令范围扩大，同年5月直接将锂、钴、镍、石墨等14种矿产划为“国家级关键资源”，外资开采须接受国家持股要求；赞比亚2026年1月通过本地化法规，要求矿业公司在特定年限内将核心货物与服务的本地采购比例至少提高到40%；莫桑比克议会2026年5月通过《矿产法》修订案，明确禁止原矿出口并要求国家持股不低于15%。从东非到西非，从刚果盆地到南部非洲矿带，一场由资源主权意识觉醒驱动的矿业政策变革正在席卷整个非洲大陆。

推进本地加工能力的建设绝非易事。SADC区域在矿产加工领域面临着多重结构性挑战。首先是产业能力短板，国际能源署的研究表明，如果非洲能够扩大本地精炼和加工产能，以当前价格计算，该区域铜、钴、磷酸盐、锰、石墨和镍的出口市场价值可从当前的约700亿美元增长到2040年的近1200亿美元，增长潜力巨大，但前提是各国必须持续强化工业、能源和物流能力。其次是能源瓶颈。SADC执行秘书马戈西指出，区域大部分地区电力接入率仍低于60%，部分成员国甚至不足30%。大量矿场地处偏远、远离国家电网，高度依赖高污染的柴油发电机，矿业的脱碳转型既是环境要求，也是经济现实。ECA南部非洲区域主任尤尼斯·卡姆文多强调，该项目将聚焦矿业脱碳，推动太阳能等可再生能源替代方案，减少化石燃料依赖。此外，项目还提出要助力中小企业融入供应链，加大妇女和青年的参与度，建立透明公正的收益分享机制，让当地社区真正从矿产开发中受益。

从区域协同的角度来看，该项目释放了另一个强烈信号：任何单一国家都难以独立构建完整的能源转型矿产价值链。卡姆文多指出：“区域内没有一个国家拥有发展完整价值链所需的全部输入要素。强大的区域合作与伙伴关系，对于释放该行业的全部潜力至关重要。”这项计划将致力于推动产品与服务提供商、矿业公司和加工商之间的跨界对接，借助区域贸易展览会中已成功应用的买家卖家对接模式，打通跨境产业协同。南非近期的一项政策动议也展现了类似的区域协同逻辑。2026年6月9日，南非政府正式发布公告，拟将锂、石墨、钴、铜等电池关键矿产纳入汽车激励计划的标准材料清单，并明确材料来源必须为SACU或SADC成员国，同时规定50%的价值将被计入本地增值认证，使符合条件的生产商可以据此申请生产激励。这一政策设计从需求端为SADC区域内矿产的本地加工创造了市场窗口，也体现了区域内部从上游矿产到下游制造的纵向整合思路。

资源觉醒还是新的博弈？从SADC矿产计划看非洲资源民族主义的深层逻辑

如果说SADC五年计划的启动是一次系统性的政策宣示，那么近两年来非洲各国密集出台的矿业新政则是这场资源民族主义浪潮的具体实践。从刚果（金）的钴出口配额到津巴布韦的锂禁令，从赞比亚的本地化采购要求到南非的汽车产业激励调整，这些看似分散的政策行动，指向的是一个共同的核心目标：将长期以来外流的矿产增值收益留在本地，借助资源优势撬动工业化进程，打破“富饶的诅咒”。然而在工业化梦想与现实约束之间，非洲各国正面临着一场关于自主性与外部依赖的复杂博弈。深入解读这场资源战略转型，既要看到其合理性与正当性，也要审视其面临的深层困境和潜在风险。

从历史维度看，非洲资源国对加工增值的渴望并非新近萌发。殖民时代，非洲被纳入全球资本主义体系的方式就是单一资源输出，独立后的数十年里，这一格局几乎未被撼动。联合国贸易和发展会议《2025年非洲经济发展报告》显示，2024年非洲矿产出口中，未加工初级原料占比约78%，产业链核心增值收益几乎全部被海外资本收割。非洲开采了全球70%以上的钴，却只占据不到3%的电池市场价值。这种“挖资源的穷，用资源的富”的悖论，构成了非洲资源国集体行动的最深层动力。今年3月，SADC执行秘书马戈西在部长理事会会议上的发言，几乎可以视作整个区域政策转向的总动员令：“我们区域矿产禀赋丰厚，但遗憾的是，它们仍然以原矿形态离开我们的边境。”这种从“资源富饶”到“价值贫困”的巨大落差，终于催生了从国家到区域层面的系统性反制。

印尼经验无疑是这场非洲矿业政策转向的重要催化剂。当年印尼推行镍原矿出口禁令，一度引发国际资本强烈反弹，但短短几年内，中国企业涌入当地投资建设产业园，从镍铁、高冰镍一路做到三元前驱体，完整产业链落地生根，印尼出口额翻了数倍，全球一半的镍加工中心转移到了印尼。这个成功样本让非洲国家看到了资源本地化加工的可行路径，也为非盟2025年通过的《非洲绿色矿产战略》提供了现实参照。SADC五年计划正是这一战略在次区域层面的延伸，其逻辑链条清晰：以资源优势为筹码，换取加工技术和产业落地，实现从“原料出口国”到“工业制品输出国”的跃迁。

然而硬币的另一面是，非洲的工业化诉求在实际执行中面临着多重难以回避的结构性困境。基础设施的短板首当其冲。刚果（金）的矿区到港口动辄上千公里，物流成本比国内高出数倍，水电供应断断续续，难以满足工业生产对稳定性的基本要求。SADC区域内部电力接入率严重不均，部分成员国甚至不足30%，大量矿场依赖高污染的柴油发电机，不仅碳排放强度高，运营成本也居高不下。在全球ESG标准日益严格的背景下，这些环境与社会治理的短板不仅影响国际资本的投资信心，也可能在未来面临碳边境调节等贸易壁垒的额外约束。该项目将矿业脱碳列为核心议程，正是对这一结构性痛点的正视。

值得警惕的是，一个极具反差的现象正在浮出水面：多数严苛的合作门槛和无偿技术转让诉求，主要指向深耕当地的中资企业；而对西方数百年的资源掠夺、至今仍在执行的垄断收割模式，非洲国家却长期缺乏约束能力。殖民时代西方对非洲资源的系统性掠夺早已有详实记录，殖民体系解体后，利比里亚橡胶、南非贵金属、西非稀有矿产等产业仍被西方跨国巨头牢牢掌控。讽刺的是，当中国在平等互利基础上帮助非洲修路筑港、建工厂、育产业时，却遭遇了比西方企业更高的合作门槛和更严苛的政策约束。这种“双重标准”的背后，既有大国博弈的因素，也可能反映了非洲国家在多元化合作伙伴之间寻求平衡的战略考量。

从地缘经济的视角来看，全球能源转型对关键矿产的争夺，正在将非洲推向一个更为复杂的博弈格局。欧盟和美国近年来加大了对非洲矿产供应链的投资力度，开出的核心条件往往指向限制原矿流向中国。刚果（金）2025年10月与美国签署矿产安全伙伴关系协议的时间节点，与其钴出口配额政策的出台几乎同步，这种关联很难被视为纯粹的巧合。非洲各国实际上拥有更多的议价空间，可以在多方竞逐中争取更优的合作条件，但同时也面临在大国博弈中被工具化的风险。如何在维护资源主权的同时避免陷入新的依附关系，是非洲决策者必须审慎权衡的课题。

展望未来，SADC五年计划能否真正实现其宏大愿景，取决于多个变量。资金规模仅约1500万欧元的项目预算，相对于区域矿产加工体系所需的巨额投资而言，更多是政策框架设计和能力建设的启动资金，真正的产业落地仍需依赖大规模的国际投资和私营部门参与。德国作为资助方，通过IKI提供支持，其利益诉求与非洲的绿色工业化议程存在交集，但第三方投资者的信心最终取决于政策的稳定性和可预期性。SADC区域内部仍有约23亿美元价值的潜在矿业项目等待投资，资本在等待信号。

对于身处非洲的中国企业而言，这场资源政策的系统性调整既是挑战也是机遇。短期的合规压力和成本上升不可避免，但从长远看，非洲的本地化加工需求恰恰为中国企业的技术输出和产业升级打开了新的空间。从单纯的原矿贸易转向冶炼加工、设备制造和技术服务的综合模式，意味着更大的价值链参与度和更丰厚的利润空间。那些能够率先适应新规则、在本地加工和ESG合规方面建立先发优势的企业，有望在非洲工业化的新阶段占据有利位置。

非洲资源民族主义的兴起，是对数百年不公正国际经济秩序的一次迟来的反拨。SADC五年计划的启动，标志着这种反拨已从个别国家的零星行动，走向区域层面的系统化协同。然而，资源觉醒只是起点，工业化才是真正漫长的征程。当一个手握资源却缺乏加工能力的区域，试图在全球化分工的既有格局中重新定位自身时，它需要的不仅是勇气和决心，更是对工业化底层规律的深刻理解和对现实约束的清醒认知。那些真正的博弈，才刚刚开始。

• 本文为“非洲关键矿产资源研究小组”发表的第8篇研究简报。非洲关键矿产资源研究小组（Africa Critical Mineral Resources Research Group）是一个由专业研究者共同参与的开放式学术观察平台，聚焦撒哈拉以南非洲地区的矿产资源政治与地缘博弈。
• 本小组以时评、专题分析、政策解读等形式，追踪非洲矿权政策变动、大国资源竞争、区域治理规则及中非资源合作动态，致力于呈现非洲资源议题的深层逻辑与前沿走向。