王也｜论行政处罚的状态责任：含义、证立及边界

作者简介：王也，中国人民大学法学院讲师。文章来源：《中外法学》2026年第3期，转自中外法学编辑部公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政处罚法中的“状态责任”，是指立法者基于主体对“危险物”的事实支配、管理与控制关系，对物上支配者作出的负担性、不利性规范评价。状态责任在行政处罚责任结构中，替代行为责任中的“行为该当性—违法性”要件，并根据有利于消除物之危险的原则确立责任。其正当性在于，现代社会中危险物引发了人的意志可控性削弱、因果链条断裂以及责难正当性减弱等困境，而状态责任依托行政应急性原则与行政效能原则，通过强调事实关联与危险控制能力，对传统以过错为核心的归责方式加以补充。状态责任并非基于危险不确定性而推动处罚责任体系的整体转型，而限于在行政处罚规定具有概括性且处罚条款难以事前穷尽风险情景的情况下，发挥“规范具体化”与“个案正当化”的功能，因此存在适用边界。其具体规则的展开，既包括主体确定、因果关系与归责标准等一般性规则，亦需在个案中持续接受比例原则的检视。

一、问题的提出

行政处罚法语境下的“状态责任”，是指行政相对人因其支配、管理的危险物处于违法或危险状态，而受到的负担性规范评价。该责任形态不以行政处罚法中以不法行为作为核心的责任判定为前提，而是源于现代国家在面对新兴科技风险与高度不确定的危险时所必须承担的危险回应任务。当下，算法系统、环境污染、核污染等“物所生之危险”，往往并非直接由个体行为所触发，具有高度的不确定性与现实紧迫性，迫使我们重新思考行政制裁正当性的传统基础。在比较法上，德国自20世纪70年代起逐步确立以“危险物状态”为判断核心的状态责任规则，对危险物具有事实支配关系的主体——包括所有人、占有人、使用人及管理者——均可能被课以消除危险的义务。该规则在紧迫危险情形下能够迅速确定责任主体，具有显著的规范效能优势，近年在我国学界产生一定影响力。然而，这一以危险物为中心的理论框架，尚不足以完整解释我国行政处罚实践中围绕危险状态所形成的多样责任形态。

自本世纪初提出“对物行政行为”概念以来，我国学界围绕危险物的防范型行政规制展开了持续讨论，一类以“消除危险”为核心目标的干预与惩戒机制逐渐成形，其责任并非必然基于不法行为，而是围绕物的危险状态、危害后果及其现实化可能性展开。其直接理论线索可以追溯到2012年《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，文件明确将违法建设行为产生的安全隐患认定为“继续状态”，建造人之外的继受人、现所有人或实际控制使用人亦可能承担不利后果。此后，司法实践中大量判决以“状态责任”为依据，要求非建造主体承担拆除、恢复等不利法律责任。近年来，围绕危险物引发的安全风险，状态责任在行政处罚中的适用进一步扩展。例如，2023年至2024年间，多起因电动自行车电池在室内充电、存放不当而引发火灾的案件中，公安机关依据《消防法》相关规定，对涉案人员以“过失引起火灾”为由处以行政拘留。然而，此类实践引发明显的合法性争议：一方面，行政法上其他判例指出，行政处罚应当以违反行政管理秩序的行为为对象，若处罚指向非实施行为主体，可能构成事实认定错误；另一方面，《高层民用建筑消防安全管理规定》仅规定不得在高层的公共门厅、疏散走道、楼梯间等地方充电停放，上述案例多为在家中自行充电，在缺乏明确禁止性规范的情形下，仅以“过失”作为处罚依据，难免突破处罚法定原则的边界。正因如此，有学者主张，《行政处罚法》以违法行为为核心的责任体系，难以为状态责任提供充分的规范基础。

但从国家发展角度来看，政策层面对危险物与高危险领域的持续强调，已显示出行政法必须正面回应现代危险的现实压力。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“坚持统筹发展和安全”确立为经济社会发展的重要原则，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确重点领域应以安全为导向，《2024年政府工作报告》亦强调对燃气、电动自行车等安全隐患实施全链条整治。这意味着，随着各类危险形态不断显现，行政法上的治理逻辑亦有必要由被动、事后反应型向主动、前瞻回应型转变，以积极适应国家安全领域的新变化。若不从整体的责任体系对现有诸多领域的实践争议予以系统反思，仍拘泥于传统行为责任与状态责任的二元对立，便难以回应现有行政处罚体系应对现代危险物的制度能力需求。

在此背景下，行政处罚的功能呈现出多元化趋势，有必要重新审视那些长期反复出现但尚未真正解决的基础性责任问题。前述案例在形式上仍被纳入既有违法类型的处理框架之中，表面上呈现为不法评价，但其责任配置在特定危险情境下并非当然缺乏规范正当性，其背后所涉及的，正是行政处罚“老题老做”而未解的基础难题，因此在当前风险语境下具有“新做”的现实必要性。与此相应，既有理论研究多从故意、过失或行政处罚目的等具体展开，对危险回应这一整体责任问题缺乏系统整合。事实上，以危险为中心反思既有归责结构，已逐渐成为多个部门法共同关注的理论方向。因此，从具体领域的危险问题出发重新检视状态责任概念，有助于推动我国行政法责任规范的再构造，从而更有效回应现代行政治理中对危险物规制的现实需求。

基于此，本文首先梳理行政处罚责任体系中的规范逻辑，进而阐述状态责任的时代必要性以及对现有行政处罚责任体系修正的两种路径，最终通过建立具体规则与比例原则检视，防止状态责任演变为对结果归责的无限后延。

二、状态责任的规范含义

状态责任是以危险物所处的危险状态为责任根据，对相对人追究相应的行政不利后果。在我国实践中，还存在行政处罚的前提义务以及基于不法行为形成的责任状态。三者虽同与危险状态相关，但其规范逻辑并不相同。为明确状态责任的成立条件与内涵，有必要在行政处罚责任体系中首先厘清“责任”的概念结构。

（一）行政处罚法中的“责任”

行政处罚法语境中的“责任”至少具有四种意涵：其一，违法行为最终可罚性的归责结果；其二，负担特定行政法上的作为或不作为义务；其三，承担责任前提条件，如不存在正当防卫、紧急避险等阻却违法事由；其四，对行为不法性的责难评价，即有责性。其中，唯有第一层意义构成严格意义上的责任（Verantwortlichkeit），其余三项更适宜理解为责任条件，用以决定能否以及如何进入可罚性判断。康德区分了义务、有责性与惩罚：义务属于规范行为的应然要求，责难体现为对规范要求的行为不足评判，而惩罚则是对可谴责行为所施加的法律后果。我国学界亦以“应受处罚行为”指称违法行为的最终责任，该概念在行政处罚责任体系中处于上位地位。一旦行为被评价为“应受行政处罚”，即意味着否定性责任后果的最终成立。

在“应受行政处罚”的责任构成上，刑法教义学通常将应受刑罚行为分解为行为（Handlung）、行为该当性（Tatbestandsmäßigkeit）、违法性（Rechtswidrigkeit）及有责性（Schuld）。行政处罚责任是否应与刑事责任在结构上等同，理论上虽有争议，但在德国，二者结构趋同已成为通说。德国《秩序违法法》在总论中明确，能够被处以行政处罚的行为，应当同时具备行为该当性、违法性与有责性。需要区分的是，排除危险的义务本身并不当然涉及违法性判断，仅构成义务层面的规范要求；而有责性则指向对既成违法的责任评价，通常以过错为核心，但并不决定行为是否违法。换言之，排除义务与罪责分别服务于应然义务评价与个人可罚性归责，只有在违法性已成立的前提下，结合罪责及国家惩戒需要，方能得出相对人“应受行政处罚”这一最终责任结论。

（二）状态责任的“责任”内涵

危险物产生的状态责任在行政法责任体系中表现较为多样，包括：作为合法化干预理由、处罚正当化事由、法律依据、归责理由、产生责任的条件或产生责任的理由。在实践中，这类状态责任主要体现为三种类型：作为责任成立条件的状态责任、作为责任前提义务的状态责任，以及作为违法行为存续状态的附随责任。

首先，状态责任可以作为产生责任的独立条件。当危险物的现实状态对公共利益造成侵害或构成具体危险时，即使该状态难以归责于特定违法行为，对危险物具有事实支配或控制关系的主体仍可能因未消除危险而承担责任。这一类型在德国警察法与土壤保护法中表现尤为典型。1998年《德国联邦土壤保护法》第4条通过对污染者、继受人、所有人及事实支配人配置持续性的排危与修复义务，要求其采取足以持久排除危险的不利措施。该类义务已超出临时性风险防控的范围，具有明显的不利性与封闭性，在功能上或可被视为行政处罚。

其次，状态责任亦可表现为产生责任的前提义务。在规范结构上，该类型通常采取“义务规范—制裁规范”的二阶构造：首先配置以排除危险、确保安全为内容的公法义务；在义务未履行并造成严重后果时，方引入制裁性规范。此时，状态责任并非直接指向处罚，而是通过初级义务的违反，触发次级责任的成立。例如《生产安全事故应急条例》第31条即属此类，其所要求的及时采取应急救援措施，构成状态责任的初级规范，后续法律责任则属于次级规范。

最后，状态责任还可能表现为违法行为存续状态之追责时效。在传统行政处罚体系中，状态概念主要用于判断违法行为是否终止，其典型适用集中于违法建设领域的追诉时效问题。2012年全国人大法工委关于规划违法追诉时效的意见，系对当时《行政处罚法》第29条（现在的第36条）“继续状态”条款的解释，其责任基础仍然来源于既有违法行为，危险或违法状态仅作为行为效果的持续表现，用以延展追责期间，并不独立生成新的责任。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》亦强调，是否构成继续或连续状态，应结合具体行为特征与事实终结情况判断，而非承认“仅凭状态即可归责”。然而，在我国实践中，独立状态责任与此类附随状态责任时有混同，从而出现以状态为由要求非行为主体承担责任的情形。

表1 状态责任在行政处罚责任中的体系结构

可以看出，第二种情形，即通过状态责任完成“具体义务的确定”与“具体义务的法定化”，实质上属于一种行为责任的二阶归责，一旦义务内容被明确并转化为可遵守的规范要求，状态责任即回归传统意义上的行为责任，其功能仅在于通过规范具体化确定履行方式，而非通过扩大责任主体范围实现间接归责。真正对行政处罚责任体系产生实质影响并引发争议的，是以危险状态为独立责任前提、例外性补充行为责任的独立状态责任。该类型可被理解为一阶归责，即在出现具体、现实、紧迫的危险状态时，行政机关无需先证明特定违法行为，即可直接作出行政处罚决定。其核心在于以危险为中心重构归责逻辑，推动行政处罚责任由单一的行为责任模式转向行为责任与状态责任并存的二元结构。在责任逻辑上，状态责任以物的危险状态取代行为该当性与违法性两个判断层面，使行政机关可以直接作出不利规范评价，并在此基础上结合责任能力作出最终责任判断，进而产生以下例外后果：

其一，在行为该当性判断中，由“过错—因果”联结转向事实支配与影响可能性，并辅以接近性、利用与收益、危险设定或维持等要素；

其二，在责任主体的确定上，围绕同一危险状态，将所有人、事实控制人及持续受益人一并纳入；

其三，在正当性分配上形成层级结构，即先行确定排险义务的主体与范围，再通过费用承担、内部追偿与清偿顺位处理过错因素；

其四，在时间判断上，将持续状态与持续义务相结合，以危险或支配能力的消灭作为义务终止点，该问题亦与附随状态责任在处罚存续规则中的处理密切相关。

综上，状态责任可以概括为：一旦出现具体、现实且紧迫的危险，行政机关无需以特定违法行为为前提，即可将与危险物具有现实关联的相对人确定为责任承担者，并据此作出不利的规范评价。

从责任结构上看，状态责任并非对行为责任的否定，而是在危险防范视角下对既有归责结构的修正，其旨在解释在特殊情形下无过错主体为何承担责任，以及剩余风险为何由社会通过公共财政或制度安排加以吸收。这一转向源于国家任务的变化，危险与责任须通过理性规则加以界定，也就是在特定领域根据个体与物之间的支配关系，调整传统行为责任中以自由意志、过错与因果为中心的归责逻辑。作为对行为责任的例外性规定，状态责任会引发实质正当性与形式合法性关系的初步疑问，为何可以对《行政处罚法》第4条确立的行为责任结构设定例外？其实质正当性基础为何？该正当性如何在我国法治体系中获得制度承认？由此，证成状态责任不仅需要揭示行为责任在危险物领域的结构性局限，更有必要系统论证其自身的理论正当性，并在实质正当性与形式合法性之间，探索可被规范化的修正路径。

三、危险回应型的行政法责任转型

现代归责以行为责任为核心，其规范功能包括确认被违反规范的有效性、将不利结果归属于行为人的过错、区分责任主体与非责任主体，并向社会表明无需因个别行为而由全社会承担责任。这一归责逻辑正体现“冤有头债有主”的思想。然而，随着现代危险物的广泛出现，并非所有不利后果都能够对应于可归责的个体行为，行为责任在危险治理中的解释力由此受到挑战，状态责任正是在此背景下对难以归责后果的回应。

（一）状态责任成立的正当性

现代危险治理的首要任务，并非仅在于事后确定责任人，而在于识别、界定并规范化具有现实性与紧迫性的危险状态。《新时代的中国国家安全》白皮书指出，“中国高度重视新兴领域技术发展和风险防范，注重前瞻预防和约束引导，建立健全相关法律和规章制度，逐步实现敏捷治理、分类分级管理、快速有效响应”，并且明确提出“筑牢网络、数据、人工智能安全屏障”“提高生物安全治理能力”“增强自身核安全能力”。这些领域的共同特征在于：危险往往由复杂系统与长期过程生成，难以还原为单一意志中心的选择结果，从而削弱了传统行为责任赖以成立的可责难性基础。传统行为责任以尊重人的主体意志为核心，通过将结果归属于可自由决定的行为来实现规范谴责。正如黑格尔所认为，人因其自由、道德的自我决定本质，以合法方式行事并避免不法。人的意志恰恰体现在有权把他的意志体现在任何物中。物在其自身中不具有这种目的。然而，在环境污染、转基因技术、人工智能等领域，危险更多源于多因并发的系统运行，个体行为与损害结果之间的规范因果关系难以稳定维系，由此产生归责链条的断裂。例如，最高检2023年公布的行政公益诉讼典型案例中，重庆南岸区B地块存在大量六价铬危废存放，虽存在严重危险状态，但难以确定具体污染责任人，单纯依赖行为责任已无法回应现实治理需求。

这一困境进一步反映为规范解释上的循环。在危险物规制中，传统理论往往以对物具有支配关系的主体作为危险排除义务人，而该义务的正当性又被回溯为其负有防止危险的“初级义务”。例如，《消防法》第61条对“生产、储存、经营易燃易爆危险品的场所与居住场所同一建筑或未保持安全距离”规定责令停产停业并罚款，看上去似乎将“保持安全距离”作为法律上设定的义务行为，但“安全距离”缺乏独立、明确的规范根据，不法的判断仍需结合对危险程度的评估实现，从而暴露出行为责任路径在危险治理中的论证困境。

状态责任的正当性，正在于其以危险物的特性为中心，重构责任配置的逻辑。与抽象风险不同，危险在行政法上具有更高的现实性与可评价性，能够通过类型化与证明规则对不利结果的发生概率进行判断。在此框架下，危险防御原则并不以过错证明为核心，而是以对危险结果的控制能力为关键，将责任配置与预防性权力相联结。由此，国家得以在不确定性高度集聚的情境中，建立以支配关系、影响能力与防范效益为基础的理性判断标准，从而避免陷入以过错证明为中心的解释论循环，为行政法责任结构的转型提供正当化基础。

进一步需要讨论的问题在于，状态责任是否具有充分的正当性基础，即我国行政法规范与法理论能否支撑这一对传统行为责任的例外性修正，并使其不违反合法性原则。

第一，状态责任与行政应急性原则。行政应急性原则旨在突发或高度危险情形下，为维护重大公共利益与社会秩序，允许国家采取必要的非常措施。状态责任正是在高度危险情境中作为行为责任的例外而发挥作用。有观点认为，其正当性可溯源于财产权的社会义务与公共利益要求。《宪法》第13条第3款关于征收、征用的规定，体现了公共利益作为限制财产权的正当理由；第33条第3款“国家尊重和保障人权”，则要求国家通过立法和公权力行使，防止公民基本权利主体陷入危险状态；宪法序言关于推动物质文明与生态文明协调发展的表述，亦可理解为要求危险物不应对公共利益与社会秩序造成威胁。在此意义上，状态责任体现的是国家在紧急危险情境中履行保护义务的制度形态。

“行政应急性原则还具有‘特殊性’”，“其适用场景是‘法律本身规定的例外’”以及“法律规定本身的例外”。状态责任正是行为责任在高度危险情形下的例外性展开，其归责逻辑亦由传统的谴责归责转向分配归责。由于公法责任在合法性生成逻辑上的独特性。与私法以损害救济为中心、“损失由物主”承担的责任结构不同，根据奥托·迈耶引用耶利内克的“潜在权力”与“实际权力”的理论，公法中的责任配置立足于国家权力对风险与利益的再分配，危险物支配者承担状态责任，正是分配正义在行政法中的体现。

第二，状态责任与效能原则。效能原则作为行政应急性原则的重要延伸，要求行政机关在危险防御中以最有效的方式实现治理目标。这意味着“行政机关针对特定事项的手段应当是实现效益最大化的”，还意味着“行政机关在行使其职能时，要力争以尽可能快的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费办尽可能多的事，并使之办得尽可能的好”。状态责任并不以过错证明为中心，而是以是否有利于危险消除为归责导向，因而具有显著的效能优势。其一，危险物的所有人或事实控制者，通常在技术、资源与时效上最具备排除危险的能力；其二，通过事先确立理性、精细且可预期的危险判断标准，有助于及早识别风险源头并采取针对性措施，从而降低整体社会成本。

第三，状态责任与合法性原则。状态责任通过对危险状态本身施加规范评价，突破了以行为不法为中心的传统责任结构，由此不可避免地引出合法性疑问。从功能上看，状态责任指向危险的即时排除与秩序恢复，具有明显的应急性与恢复性特征；而行政处罚作为典型的惩罚性、制裁性手段，二者在目的上并不当然一致。然而，行政处罚的重要立法目的之一即在于维护公共利益与社会秩序，《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》明确行政处罚法的“预防、纠正和惩戒违反行政管理秩序的行为”之职能。通过不利后果的施加，能够促使相对人履行法定义务。例如，《北京市消防条例》规定不得携带电池进电梯，2025年某居民经消防机关责令改正、多次物业劝阻再次携带电池进电梯，最终，消防监督执法人员通过对张某处以800元罚款实现危险的防范。该例较好地说明在危险防御场景中，当一般行政命令与强制手段难以奏效时，处罚压力在促使相对人配合危险防范方面，具有不可替代的效能意义。

综上，以消除危险为核心的危险回应型立法特征在于，其归责重心并非聚焦于具体行为的不法性与因果关系，而是围绕危险消除本身展开。状态责任既不同于将危险结果直接等同于责任的结果主义模式，弱化对行为过程及其公平性的规范判断；也不同于通过宽泛义务设定将危险一概吸收为不作为违法的路径，而是在解释论上发挥统合功能：在避免结果归责无限扩张的同时，兼顾危险消除的现实效能。从部门法来看，对于危险物民法已经产生过从过错责任向危险责任的范式修正，形成了现代责任法中过错责任、风险责任的二元构造。公法领域中状态责任的确立，构成对传统行为责任的例外性补充，从而推动行政处罚责任体系由单一行为责任向二元归责结构转型。

（二）状态责任对行政处罚责任体系的修正路径

状态责任的特殊性，在于其以事实判断在一定程度上突破规范判断，从而构成对传统责任结构的例外。这种例外既体现为因果判断上的例外，也体现为责任配置方式上的例外，但无论采取何种形式，其核心始终在于危险状态本身在责任认定中的独立意义。状态责任与行政应急性原则的共通之处在于，二者均承认在特殊情形下，事实状况可以对形式法治的一般规则提出修正要求，并需在法律体系内部加以衡量，但其衡量方式并不相同。在行政应急性原则领域，有学者提出“事前立法”与“事后免责”两种例外思路：前者通过应急立法将非常情形纳入既有法律框架；后者则允许在必要时采取非常措施，并通过事后立法或司法审查加以控制。

对于状态责任而言，“事前”立法是学界的一种主流提议，通过立法设定排险或修复义务，将状态责任转化为违反法定义务后的行为责任。例如，《土壤污染防治法》第94条规定，对未按照规定实施修复的行为予以处罚，其可罚性来源于对修复义务的违反，而非污染状态本身，其他领域立法只需要照此设立行为义务即可。此种路径虽有助于明确义务来源，却在规范结构上消解了状态责任的特殊性，难以解释在缺乏明确行为规范时，行政处罚直接进行责任配置的正当性。

对于更特殊的“事后”面向的免责情形，状态责任与行政应急性原则存在某种共通性。二者都反对在危急时刻恪守形式法治，因为这种形式法治反而成为行政机关借以概括式立法恣意行使应急权的遮蔽。就状态责任而言，学界将行政处罚从传统“报应论”演变为“一般预防论”或“特别预防论”，只是为行为责任提供“事后免责”思路。实际上，预防论论证的乃是处罚效果之预防，而非处罚对象之预防，即面向抽象社会秩序的宏观预防，而非立足于特定危险状态的具体社会安全预防，仍然具有一般性与原则性。而状态责任系讨论在行政效能下具体危险状态与责任主体之间的关系，具有明显的特殊性，二者并不处于同一论证层次，因而无法相互替代。

状态责任真正的修正路径，在于正视现代危险物的特殊性与例外性。当行为规范与行为因果联系尚难以预先确定时，应通过兼顾效能、公平与理性的综合判断，在处罚效果与责任主体之间对危险防范效益进行衡量，而不是置于可普遍适用的规范情境。基于此，可以区分出两条相互关联的路径：其一，“事前”法律所能及的场景，通过对概括性义务与后果规范的实质引导与细化限定，使状态责任发挥对形式规范的具体化功能，可称为“规范具体化路径”；其二，在“事后”法律所不能及的危险形态的场景中，通过对具体危险状态、责任主体与防范效益的综合判断，为国家介入是否仍具正当性提供标准，可称为“个案正当化路径”。

第一，“规范具体化路径”旨在对现有法律体系中关于危险防范的概括性义务规范与后果规范加以细化与限定，使其具有可操作性与可预期性。例如，《土壤污染防治法》规定土地使用权人应当采取风险管控和修复措施，但并未区分协助调查、部分修复或全面修复等不同义务形态。又如，上述案例中《消防法》所谓的过失究竟如何判断，以及《突发事件应对法》将“未按照规定采取预防措施，导致发生较大以上突发事件的”“未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生较大以上突发事件的”设为可罚事由，其义务内容本身具有高度概括性和抽象性。此类规范以一般性义务应对高度不确定的危险情形，具有现实合理性，但也可能在形式合法的掩护下，赋予行政机关过大的裁量空间。尤其是以“导致......后果的”为表述的后果型规范，往往以危险状态替代对违法构成要件的精细界定，虽提升了治理弹性，却容易强化结果主义取向，在规范明确性与权力边界控制上引发疑难。因此，对行为责任的修正不宜走向宏观的责任泛化，而应采取有限修正的思路，将概括性义务理解为规范对具体危险特征涵摄不足的结果，通过司法与执法在个案中的类型化判断，对义务内容与后果规范进行实质限定。此种立法模式并非无限授权，而仅在高度例外的情形下成立，有必要在类型化规则与个案检视并存的框架下，对状态责任的归责加以细化。

第二，“个案正当化路径”所要处理的，并非规范可事前配置与类型化的风险，而是在缺乏明确规范依据的情形下，危险状态已经形成，且对公共利益构成重大、紧迫威胁时，国家是否以及如何介入的问题。“个案正当化路径”与行政应急性原则应被理解为一种“双向结构”——它既包含对行政机关在极端情势下必须行动的积极要求，也包含对其行动必须可被追问的消极约束。由于在极端个案中缺少法律依据的指引，错落在不同领域的《传染病防治法》《危险化学品安全管理条例》《突发公共卫生事件应急条例》《核电厂核事故应急条例》《消防法》等规范无法适用，也无法指引哪个行政机关行使何种行政权力、行政措施，这就需要一种统合性的行政权的介入。这一点《突发事件应对法》已有规定：其一，县级以上人民政府及其应急指挥机构发布有关突发事件应对的决定、命令、措施，应当及时报本级人大常委会备案，应急处置结束后还应向本级人大常委会作专项工作报告。其二，对于不履行或不正确履行法定职责的情形，上级行政机关可以责令改正，并综合考虑原因、后果、处置情况与过错等因素对责任人员依法处分；同时，法律亦列举了包括“未按规定采取预防措施”“处置不当”“违反法律规定采取应对措施侵犯生命健康权益”等具体追责情形。

最后，在实现路径上，无论是“规范具体化路径”还是“个案正当化路径”，都需要一种标准性规则。前者侧重于通过概括性义务与后果规范进行实质引领与细化限定，形成可重复适用的判断要素与裁量基准，此时行政裁量基准或者理论指引通过法定立法程序都可发挥功能；当危险类型难以穷尽、规范供给不足而公共利益又面临重大紧迫威胁时，同样的综合判断转而承担“正当化”功能，此时不仅需要行政机关与各级人大常委会形成合力，同时还需要受到司法的控制。无论如何，两种路径都需要受到比例原则的检视，既表现为对义务范围、行为标准与后果规范的限定，亦表现为对责任指向与措施强度的最小侵害控制与动态校正，以确保例外介入仍可被追问与纠偏。下文将从实质上展开状态责任规则在我国行政法体系中的具体构造，即在何种情形、哪些主体、多大强度条件下，状态责任得以成立并进入行政处罚评价。

四、状态责任规则的展开与边界

状态责任作为对财产权施加负担的行政行为责任形态，其适用必须遵循行政法理论与实践所要求的规则。同时，这些规则本身亦构成对状态责任的边界划定。其主要体现为两个层面：一是规范性的适用规则约束，用以系统处理主体确定、因果关系、归责基础与责任承担方式等问题。二是个案中的比例原则控制，通过目的正当性、适当性、必要性与狭义比例规则，限制行政相对人的责任确定范围与处罚强度。

（一）状态责任的主体确定规则

1.状态责任的主体范围

在确定危险承担主体时，关键在于是否对危险物具有支配关系，可从以下几个方面加以判断。其一，规范因果联结。当事人因对标的物具有事实上的影响与支配可能，并能从中取得利用与收益。其二，自然因果联结。当事人与危险生成之间存在事实上的引发关系。该因素并非状态责任成立的必备条件，但可用于强化归责基础或在多个责任主体之间进行层级排序。其三，自然支配联结。即当事人能够对物施加现实影响并实施实际控制。对此，尚需综合考量：对设备用途、运行方式与安全规则的决定能力；对日常维护、保养、巡检、危险预防及应急处置的管理能力；对进入控制、排除他人干预及内部操作规范的设定能力。据此，状态责任的主体范围不仅包括所有人及其他物权人，亦可扩展至具备上述支配与消险能力的事实控制者或阶段性控制主体，例如抛弃人、前所有人或受让人、废弃物占有人、矿场或场地所有人、承租人、用益权人、管理人、保管人、破产管理人以及房屋实际占用人等。

2.状态责任的主体确定标准

状态责任的主体确定，可区分初级规则与次级规则，分别对应危险修复的效能性要求与责任承担的公平性考量。就初级规则而言，主体确认仅依附于公共安全与危险治理目的，以对危险物的法定或事实支配及排险能力为判断基准；凡能够对危险原因施加现实影响并采取有效排险措施者，即构成状态责任主体，费用分配与损失衡平不属于该阶段的考量。就次级规则而言，在相对人已承担治理费用且仍实质享有标的物支配、使用与收益功能的情形下，将费用归由其承担，原则上可通过民法上的公平原则加以正当化；但在无过错且利益—负担明显失衡时，应引入公法补偿机制对超额部分予以调整。例如我国《突发事件应对法》第12条规定“财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予公平、合理的补偿”。若已存在私法上的责任分摊约定，则依民法规则追偿，行政机关原则上不再介入再分配。在因果关系判断上，状态责任不以过错或直接因果为前提，而采有利于危险消除的事后因果标准；只要相对人与危险状态之间具备足以支持排除义务配置的接近性与控制可能性，即可成立状态责任。本文进而对不同场景加以明晰主体的确定。

3.一物多主体的确定

在同一危险物上存在多个主体时，凡对危险物具有现实支配或控制能力的共同所有人、占有人或实际使用人，原则上均负有消除危险的行政法义务；个别主体的反对意见，仅在民法内部关系中发生效力，不构成行政法上的抗辩。危险物的支配关系发生变动，而危险状态在转移前已存在但未消除的，状态责任原则上随现实支配关系转移；前所有人或前承租人因丧失控制能力通常不再承担责任，担保人、抵押权人等仅具规范性权利联结者原则上不构成状态责任主体。在环境污染领域，《土壤污染防治法》第45条规定：“土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。”另外，由此引发的费用分摊与追偿，属事后民事处理，不影响行政机关基于危险状态作出的即时干预。

4.多物多主体的确定

在多物共同形成危险并伴随所有权混同的情形下，状态责任主体的确定不以物权归属或价值占比为标准，而应以危险最终来源的物及其现实支配关系为核心。应首先判断危险是否源于特定物的不安全状态，并据此确定对该物具有现实控制与排险能力的主体；如存在多个支配主体，则对外共同承担状态责任。该判断体现的是以危险消除为导向的功能性归责，而非以所有权形式为中心的权利归属判断。我国语境下，《民法典》第322条通过“充分发挥物之效用”原则，为状态责任主体的认定保留了规范空间，其目的亦在于便于在事后责任体系中合理确定责任承担者。相应地，在具体审查中，应结合混合物的归属形态，判断损害是否源于该物的不安全状态并与之具有相当因果关系；若属多主体支配，则适用对外共同责任规则。该逻辑与《民法典》第1252、1253条关于建筑物等致害责任的多主体配置思路一致。

5.违法建设相对人的确定

行政处罚原则上应以实施违法建设行为的主体为相对人，但在实践中，由于违法建设行为与处罚节点之间往往存在时间间隔，行为人与现时所有人、使用人可能发生分离。对此，有裁判基于行政效能原则，要求现有权利人或使用人承担消除违法状态的责任。应当区分不同情形加以处理：其一，可先课以广义相对人消除违法状态的义务，再就其不作为义务进行评价；其二，仅在建筑物对公共安全构成紧迫危险时，例外适用状态责任规则。如果只是违反一般城市规划秩序，应当先对违法建筑进行危险评估，如果实有必要拆除，应当先责令广义的相对人自行拆除，如果不拆除，再作出正式的行政处罚决定，未履行的可予以强制拆除。

6.数据控制者的主体确定

数据处理活动涉及委托方、收集者、处理者、运营者、使用者等多方主体，形成典型的“多手问题”（many hands problem）。《个人信息保护法》对相关主体采取概括性定义，而欧洲数据保护委员会（European Data Protection Board, EDPB）发布的《关于“控制者”与“处理者”概念的指引》则区分数据控制者与数据处理者，其中，对于数据真正有支配权利的以数据控制者和数据处理者为主。当数据危险发生时，根据本文确立的责任标准，数据控制者和数据处理者都负有消除危险义务。如果遇到紧急危险，如果数据处理者对于正在处理的数据更为接近，或者属于自身处理活动范围内，处理者并不必须在控制者授权范围内处理危险，应当以有效消除危险而非自主支配为原则，但同时负有危险请示义务。例如，2023年南昌市一高校3万余条师生敏感信息被黑客非法入侵并兜售，南昌公安网安部门对学校未履行数据安全保护义务，作出责令改正、警告并处80万元罚款。这充分体现了在数据领域以最接近原则作为处罚主体更为有效。

（二）状态责任的责任确定规则

在确定适格主体之后，是否成立独立的状态责任，还需进一步审查危险的紧迫性、相对人的期待可能性以及时效因素。在责任结构上，危险的紧迫性属于独立状态责任的客观成立要件，期待可能性属于有责性判断，时效问题属于特定情况下的违法性拟制规则，但常用于状态责任的处罚情景中，有必要进一步澄清。

1.紧迫性判断

唯有当危险具有现实可感性与紧迫性时，国家方具备对相对人施加强负担的充分正当化理由。状态责任的成立，应以“具体、现实、紧迫”的危险为前提，并据此依相对人对危险物的支配与影响可能性配置排险与修复义务。作为状态责任归责基础的危险并非可以无限扩张，其边界取决于对公共安全与秩序造成损害的现实可能性。仅凭不可感知、难以预测的未来风险，不足以直接引入状态责任；对此，通过设定义务性规范即可满足一般风险规制要求。仅具一般可能性、尚未显现现实化迹象的“潜在危险”，不足以单独支撑状态责任，否则将助长状态责任的宽泛适用。

对于状态责任运用集中的违法建设处置领域，紧急拆除通常应以违法建筑对公共安全构成迫在眉睫的威胁为前提，且作为最后手段，仅在无法通过修缮、封闭、限期改正等较小侵害措施化解危险时方可适用。对仅涉及规划违法而未形成现实紧迫危险的情形，应以停工、罚款或移除违法部分为主，不宜当然采取整体拆除措施。

2.期待可能性

在确认相对人具备承担状态责任的主体资格后，仍须进一步审查其是否具备履行排险义务的期待可能性。该情形作为《行政处罚法》第33条第2款的“主观过错条款”判断根据。状态责任虽不以过错为成立要件，但若相对人客观上无法预见危险或无法采取有效措施消除危险，则不应成立状态责任。尤其在相对人仅系危险的偶然承受者、且对危险的发生与扩展不具有控制可能性时，强行课以义务或制裁，则缺乏规范正当性。例如，因突发事故导致农田污染，或因第三方排污致地下水受损，若相对人对危险既无预见可能，亦无现实处置能力，则不宜认定其负有状态责任。比较法上，美国《综合环境反应、补偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act）第107条规定了三种对于危险责任的抗辩事由，包括天灾（act of God）、战争（act of war）、第三人责任（act or omission of a third party）。

3.时效问题

此处有必要对时效规则与独立状态责任危险紧迫性的适用加以区分。实践中，常以“违法状态持续存在”为由，认定违法行为未终了，从而否定追诉时效的完成，该做法在违法建设、证券信息披露等领域尤为常见。此类处理实质涉及违法行为完成后，违法状态持续存在情形下追诉时效的起算问题，而非独立的责任生成前提。仅因违法后果持续存在，并不当然意味着违法行为仍在持续；是否构成继续违法，应取决于违法状态本身能否被法律评价为独立的不法行为。若违法行为仍在实施，可认定为继续违法；反之，仅存违法后果，不足以延展追诉时效。

另外，几乎所有违法行为均会遗留不良状态并伴随事后消除义务，若一概以“未消除后果”认定违法持续，将导致追诉时效制度的实质失效，背离其作为追责边界与法律安定性工具的功能。全国人大法工委关于违法建设追诉时效的意见，系特定领域的例外安排，不得被解释为对建筑物现实状态或合法性的统一认定。因此，对附随状态责任的处理，应严格限定于行政处罚时效规则之内。“状态违法”仅在法律明确授权或通过专门立法将特定状态类型化为时效起算事由时，方可用于期限判断，其效力仅及于追诉范围的确定，不得取代对违法行为本身的独立认定，更不得作为一般性的归责依据。

（三）状态责任的合比例控制

状态责任的比例控制正当性，在于当弱化基于自由意志的罪责相适应理念后，需要一种禁止超过罪责限度的方法予以规范控制，具体在公法上便体现为与违法行为程度与施加责任一致的合比例控制。状态责任的比例审查，应以防范现实危险为出发点，依次审查目的正当性、合目的性、必要性与狭义比例性。

1.目的正当性控制

在规范结构上，状态责任体现为财产权的确认与限制并行。无论以《德国基本法》第14条，还是我国《宪法》第13条第3款为参照，财产权限制的正当性均以公共利益为理由与边界。在我国语境中，宪法居于统筹地位，行政法上的责任配置须受其指引，同时保留必要的制度形成空间。相较一般行政干预，状态责任具有紧迫性强、侵害程度高且风险不确定性显著的特点，因而有必要将目的正当性作为比例审查的前置环节加以强化。就状态责任而言，其核心的正当目的在于公共危险的防控与公共利益的保护，审查任务即在于将抽象的公共利益具体化，并检验其是否属于宪法所承认和保护的法益，如公共安全、公共健康或一般福祉。在规范配置上，原则上由立法者决定何种公共利益可以优先于个人利益；除法律明确授权或存在特别紧迫情形外，行政机关无权自行对公共利益作实质性权衡。若立法或行政措施明显偏离公共危险防控这一目标，即已欠缺目的正当性，无须进入比例原则的后续层级审查。

2.合目的性控制

状态责任下的合目的性审查，旨在确认所选手段是否能够促进危险的排除。依德国宪法法院判例，只要该措施使规范目的的实现更为可能，即属合目的性成立，并不要求完全消除危险，部分缓解亦已足够；仅当手段与目标之间不存在任何促进关系时，方属不适合。该审查具有两项技术要点：一是目的与手段之间的功能关联，二是评价时点应立足事前视角。在危险不确定、信息不完备的情形下，只要行政机关基于当时可获得的事实与专业判断作出决策，即可满足合目的性要求。尤其在紧急状态中，有效防止或排除现实危险，本身即构成判断行政裁量合理性的重要标准。

3.必要性控制

在必要性层面，状态责任所设清除义务须在同等适合的备选方案中体现最小侵害。行政机关此时应当研判，结合受约束者的实际控制条件与回避成本，用一种能够以同等降险效果而对权利与负担侵害更小的公共手段与技术路径。尤其当危险的实现并非源自标的物之内在危害性，而是因第三人不法滥用，如将飞机、核设施作为大规模危险工具时，此时应优先以国家力量、公共安保基础设施等权力方法。若存在此类公共替代手段，即不应当要求一般的状态干扰者将异常高强度的防恐义务转嫁于私人，否则即因手段选择失当而不合必要性，并同时触犯法律保留之要求。

4.狭义比例控制

狭义比例原则旨在衡量规范所保护的公共法益与相对人实际承担负担之间是否保持合理均衡。在合目的性与必要性成立的前提下，应进一步审查所实现的公共利益是否明显超过对相对人基本权利，尤其是财产权与职业自由所施加的负担；若责任配置导致相对人承担不可期待或明显失衡的成本，即构成过度负担而不相称。我国《突发事件应对法》第10条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”

在具体判断中，应综合考量两类因素：一是危险本身的严重性、紧迫性、可控性与不可逆性；二是相对人的个体条件，包括其对危险的控制可能性、负担能力、财产使用与收益状况、信赖保护及权利取得的时间背景。同时，应优先考虑减轻负担的制度安排，如责任限额、费用分摊与追偿、协助义务替代作为义务等。不应不计代价地要求物权人对危险承担无限责任。只有在公共利益实现的规范价值显著超过经调整后的个体负担，且未逾越可承受边界时，方可认定符合狭义比例原则；反之，即便形式上满足其他审查层级，亦可能因整体失衡而不相称。

结语

本文试图从责任体系的整体视角出发，在澄清状态责任规范配置的基础上，建构一种以危险回应为核心的行政处罚责任范式。状态责任的特殊性在于，依循行政应急性原则与行政效能原则，正视危险物的特殊性，并通过相对例外的规则加以回应，从而解释为何基于危险物的状态本身即可进入行政处罚评价。在行政处罚责任体系中，状态责任既可能作为独立的责任归责存在，也可能仅以附随性责任规则的形式出现。具有理论意义的状态责任，仅限于前者，即在特定情形下以危险状态替代行为责任中的该当性与违法性判断，对既有责任结构作出有限修正。状态责任只有在“规范具体化路径”与“个案正当化路径”中，方能发挥独立的归责功能。衡量一套法律责任体系成熟与否，关键在于其在紧急危险情境中的规范表现。状态责任在危险治理中的制度运用，既体现了我国行政法自主知识体系中对责任结构的塑造，也意味着对财产权限制性质的再确认，其展开必须始终置于比例原则的严格约束之下。就其作为独立制裁根据的情形而言，状态责任在行政处罚中的适用，应严格限缩于授权明确、危险紧迫且相对人具备现实支配力的范围之内，并通过具体化的限制条件，方能避免以“危险”为名对责任边界无限推延。