毛泽东构建新中国国家制度的智慧

文章来源：新周报

1949年之前的中国，正如孙中山曾经描绘的那样，是“四分五裂，一片散沙”。那么，毛泽东是如何在一盘散沙的基础上，建造起一个统一的新中国的呢？

创造性地提出建国构想

1949年9月30日，在开国大典的前一天，毛泽东极具针对性地指出：“我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力量，拥护人民政府和人民解放军，建设独立民主和平统一富强的新中国。”毛泽东十分清楚：要实现上述目标，就需要组织化，而要将当时5.4亿人口组织起来，就需要创新现代国家制度。

事实上，早在这一年的1月8日，毛泽东在中央政治局会议上就曾设想：“如果完成了全国革命的任务，这是铲地基，花了三十年。但是起房子，这个任务要几十年工夫。”形象地讲，前者是铲除旧中国的地基（指旧制度），后者是建立新中国的地基（指新制度）。

可以认为，毛泽东是新中国新制度的创意者、创建者。包括1949年的《共同纲领》、1954年的《中华人民共和国宪法》、1956年的《中国共产党党章》等在内的有形或无形的一整套新制度，不仅实现了从旧制度向新制度的根本转变，而且也超越了当时的苏联社会主义制度，还超越了被视为最好的美国资本主义制度。

毛泽东在创建新中国国家制度中，最值得一书的是他创建的三大基本政治制度。

1949年9月，中国共产党和各民主党派共同制定的新民主主义社会建国纲领（即《共同纲领》），成为建设新民主主义社会的指导性文件。根据《共同纲领》的规定，中国所要建立的是一个新民主主义国家，由四大阶级（无产阶级、工人阶级、农民阶级、小资产阶级）共同组成联合政府，建立中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，实行“人民民主专政”。

中国的人民民主专政不同于苏联的无产阶级专政，中国的政治协商制度也不同于苏联的一党制的政治制度。由此创新了新中国三大基本政治制度：共产党领导的多党合作与政治协商制度（1949）；民族区域自治制度（1952）；人民代表大会制度（1954）。

毛泽东的建国构想，既不同于历代封建王朝，也不同于由蒋介石领导的国民党政府；既不是欧美国家以私有制为基础的资本主义经济，也不是苏联及东欧国家以公有制为基础的社会主义经济，而是第三条道路，即中国的新民主主义经济。确切地讲，它是一个混合经济，既有资本主义经济成分，也有社会主义经济成分。这是毛泽东根据当时中国经济十分落后的基本国情，创造性地提出的建国构想。

奠基新中国国家制度

新中国的建立过程是一个从分裂到统一、从分散到集中、从分权到集权的过渡时期。这期间,毛泽东所领导的制度创建主要包括以下几点：

中央决策权集中。1948年8月14日，中共中央发出《关于严格执行报告制度的指示》，9月，中央政治局会议通过《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，旨在加强党中央的集中统一领导，将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关手里。9月20日，毛泽东为中央起草关于健全党委制的决定。决定指出：党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度，一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。还须注意，集体领导和个人负责，二者不可偏废。

统一财政经济体制。1948年7月初，中央财政经济部成立，董必武任部长。9月，华北人民政府成立后，随即成立华北财经委员会，发出《关于统一华北财政工作的决定》。12月1日成立中国人民银行，并从即日起统一各解放区的货币，发行人民币。

人民解放军统一建制，统一军事指挥。1948年11月1日，中央军委发布了《关于统一全军组织及部队番号的规定》，明确规定将人民解放军分为野战部队、地方部队和游击部队。野战部队的纵队改称为军，旅统一为师。军以上设兵团、野战军两级指挥机构，军以下一般按三三制实行编组。团以上各级番号按全军统一顺序编排。1949年9月《共同纲领》规定：中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的法律。

妥善处理中央集权和地方分权的关系。《共同纲领》规定：“全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”

加强党对政府工作的领导责任。1952年12月，毛泽东明确提出，党中央及各级党委对政府、对财经工作、对工业建设负有领导责任。

上述基本制度安排，形成了党领导政府、全党服从中央的原则，使“一盘散沙”、“山头林立”的中国迅速形成政治统一、决策集中、中央集权的体制。

此外，在全国实行大行政区制度，建立起五级地方政府：大区，省级（1952年为43个），地级（259个），县级（2762个），乡级（275万个）。

新中国成立后，建立中央政府相对是比较容易，但是建立地方政府则需要一个制度建设的过程。当时采取的一个十分简便的办法，就是直接参照中国人民解放军的体制建立政府行政体制。在军队实行解放军总部、野战军、军、师、团编制，相对应的政府实行中央、大区、省级、地级、县级编制。这种体制转换可以大大地降低建立新政府的成本，也可以减少学习过程，很快在全国范围内实现了军队管理转向国家和地方治理。

另外，毛泽东、周恩来明确提出实行民族区域自治，建立统一的共和国，不实行联邦制，不搞加盟共和国。这种制度安排，既有利于保证国家的完整和统一，又有利于在中央人民政府领导下，发挥少数民族自治的积极性。

国家一体化程度超过欧盟的国家联合体

基于建国过程及初期的探索和实践，1953年，毛泽东提出“一化三改”过渡时期的总路线。(注:“一化”指逐步实现国家的社会主义工业化，“三改”指逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。)

1954年，新中国第一部宪法即《中华人民共和国宪法》，正式确立和奠定了中华人民共和国三项基本政治制度，即人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，在中国成功地建立起了“一体多元”的现代国家。

必须指出的是，在中国，一体是基础，多元是一体之上的多元。从二次世界大战之后的历史看，联合国成立之初只有50个成员国家，而后的70年时间，不断分裂并演变成为193个成员国家，除了发达工业化国家基本保持了完整之外，绝大多数发展中国家都经历了国内动乱、国内战争和国家解体，社会主义国家也不例外，如前南斯拉夫和前苏联，只有中国和少数国家保持了国家统一。

中国这一制度创新，实际上超越了50年之后号称“当今世界上经济最强、一体化程度最高的国家联合体”的欧盟—那也是在经历了两次世界大战、付出了几千万人生命代价之后的历史选择和制度创新。

相比中国“一体多元”的现代国家制度创新而言，欧盟是“多元一体”：欧盟各国是主权国家，有退出的自由，是一个“准超级国家体”。欧盟的“一体”是多元之上的一体，市场一体、经济一体，却是“准一体”、“半一体”，如货币半一体（有16国采用欧元作为流通货币）、官方语言多元化（官方语言24种）、官方文字多元化（官方文字24种）、政治多元化、财政多元化、国防多元化、外交多元化，一旦遇到危机(如国际金融危机)，就会出现大多数国家“机会主义”式的搭便车现象，甚至不排除有的国家退出或被开除欧盟的可能。