“十五五”拓宽民间投资空间的理论逻辑

“十五五”开局之年，固定资产投资领域呈现出一组值得深入分析的结构性数据。2026年一季度，全国固定资产投资（不含农户）同比增长1.7%，较上年全年-3.8%的增速明显回升。其中，民间投资同比下降2.2%，但扣除房地产开发投资后实际增长1.3%。拉长时间看，民间投资占固定资产投资的比重从2015年的64.2%下降至2025年的49.7%，10年间回落14.5个百分点。

图/中经视觉

2025年以来，随着《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）正式施行、《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》出台和基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）持续扩容，一系列制度性利好密集释放，有力支撑了民营经济健康发展。但同时也要看到，在落实过程中仍存在一些“老堵点”和“新问题”。这就引出一个值得深入思考的课题：在制度供给明显增加的背景下，经营主体的投资意愿为何未能同步回暖？

民间投资面临的深层挑战，不在于投资机会的匮乏，而在于需要进一步深化改革，完善制度保障机制。所谓“不敢投”“不愿投”的心态，很大程度上是在规则明确性、执行一贯性和权益保障可及性等方面仍有优化空间的结果。“十五五”时期拓宽民间投资空间，关键不仅要在准入清单上做减法，更要在资源配置逻辑、风险分配机制、政策信号传递三个维度上推进制度体系的系统性完善。

民间投资结构性变化的再审视

理解民间投资的运行态势，需要对其10年来的持续收缩做出准确定性：这究竟是完全被动的退缩，还是投资领域结构性调整中的阶段性现象？从数据看，两种力量都存在，但制度环境的适应性优化尤为关键。

首先，政策引导与市场活力形成良性互动。数据清晰地显示民间投资“向新而行”的积极态势。2025年1月至8月，信息服务业、专业技术服务业、汽车制造业民间投资同比分别增长26.7%、17.6%、22.6%。2026年一季度，高技术服务业投资同比增长12.3%，其中，专业技术服务业投资增长29.5%，知识产权产品投资增速达到7.9%，知识产权产品投资在整个投资中的占比超过12%。这些数据表明，在政策信号的有效引导下，民间资本能够迅速向高技术领域和高附加值服务环节聚集，展现出较强的市场敏感度和资源配置效率。

同时也需要看到，任何新兴领域的发展都会经历从政策培育到市场成熟的自然过程。光伏、动力电池、新能源汽车等产业都曾走过类似的成长曲线——初期政策支持引导资源进入，中期市场竞争推动优胜劣汰，最终形成具有国际竞争力的产业格局。当前高技术领域的民间投资增长，正是这一良性循环的生动体现。关键在于，如何将政策培育期的热度，平稳转化为基于市场真实需求和产业竞争力的内生增长动力。这需要制度环境持续提供稳定预期，避免短期套利行为对产业生态的扰动。

其次，增量发展与存量升级需要统筹推进。2025年1月至8月，31个制造业行业大类中，有16个行业民间投资实现两位数增长，展现出强劲活力；同时也有近半数行业增速相对平缓。这些行业大多是就业吸纳的主力领域和产业链的重要基础环节。它们虽然与“新质生产力”的政策热点在话语上存在距离，但在就业稳定、产业配套、区域平衡等方面发挥着不可替代的作用。一个健康的投资生态，既要有新赛道的快速成长，也要有传统赛道的技术改造和效率提升。当前的政策设计正朝着这一方向努力：一方面，支持前沿领域加速突破；另一方面，通过设备更新、数字化转型等专项政策推动传统产业升级，避免“新”“旧”之间的资源错配和结构性失衡。

最后，区域经验具有参考价值但不宜简单外推。四川、河北等地民间投资增长较快，为全国提供了有益借鉴。四川的增长受益于“国家战略腹地”定位下的产业转移承接和重大项目布局，成都一市即占全省民营经济增加值的三分之一；河北则受益于京津冀协同发展与雄安新区的投资溢出效应。这些成功经验说明，在特定战略机遇期和区位优势条件下，民间投资可以快速释放潜力。同时也提示我们，需要在更一般的制度条件下，培育不依赖特殊政策倾斜、可持续释放活力的内生机制。这正是“十五五”时期制度优化需要着力解决的一般性问题。

优化制度环境的三重着力点

民间投资从“能投”到“敢投”之间的转化，不仅依赖政策力度，更需要回应三组根植于制度运行中的深层问题。

一是资源分配的均衡性有待提升。在金融资源配置中，风险考量的市场化逻辑是普遍存在的。银行信贷人员在发放贷款时，会天然关注资金安全性、责任追溯和业绩考核。当前，信贷管理制度对各类经营主体的风险问责标准正在逐步统一，但在实际操作层面，由于历史惯性和信息不对称，民营企业在获取信用贷款时仍面临相对更高的门槛。2025年一季度末，民营企业贷款余额为76.07万亿元，其中信用贷款占比约为23.8%，大量贷款仍需提供抵押担保。这并非某种主观偏好，而是制度演进过程中的阶段性特征。政策顶层设计倡导“尽职免责”，但在基层执行中，激励相容的机制仍需进一步落地。

更值得关注的是，当民营企业普遍预期在信贷获取上处于相对劣势时，部分企业可能主动退出正规信贷市场，转而依赖民间借贷或自我积累。这种“逆向选择”反过来又会强化银行对民营企业客户质量的审慎判断，形成需要打破的循环。破解之道在于，继续深化信用贷款体系建设，推动金融机构依托大数据、供应链金融等技术手段提升风险识别能力，使资源分配更多基于项目的经济效率和偿债能力，而非企业的组织形式或历史沿革。

二是风险分配机制需要更合理的安排。不同经营主体在风险承受能力上存在客观差异，这是市场经济的常态。大型企业在资金实力、项目周期容忍度、风险分散能力方面通常优于中小型企业。因此，当政策鼓励民间资本进入核电、铁路、水利等长周期、重资产的基础设施领域时，需要正视中小规模民间资本在风险识别和承担能力上的实际边界。大型国有企业可以承受10年为周期的现金流培育和前期战略性亏损，而大多数民营企业则需要更清晰的回报路径和风险缓释安排。

基础设施REITs的发展为此提供了积极尝试。截至2025年11月11日，83只已上市REITs中，民间投资项目为14只，募资规模近300亿元，占比有待进一步提高。在准入门槛、资产成熟度要求方面，对处于建设期或运营初期的民间投资项目仍存在一定挑战。下一步的重点在于，通过完善项目库建设、提供增信支持、优化税收安排等方式，使更多民间资本能够借助REITs等工具实现“投得进、退得出”的良性循环。

三是政策信号在传递过程中的一致性需要增强。中央政策文件中的“鼓励民间资本参与”，在执行中有时会被转化为更审慎的操作取向。“鼓励参与”通常缺乏刚性问责约束，而“防范风险”“确保合规”则往往与明确的追责挂钩。当不同政策信号在具体情境中产生张力时，执行者优先响应问责确定性更强的信号，是一种符合组织运行规律的行为。

要解决这一问题，需要将保障民间资本权益的条款从“倡导性”上升为具有一定约束力的制度安排。例如，在地方营商环境评价、干部考核中纳入民间投资便利化、政策落实度等可量化指标，使“鼓励民间投资”形成有反馈、有评估、有改进的工作闭环。

从政策驱动迈向制度驱动

基于上述分析，当前民间投资领域面临的问题，本质上不在于政策供给的规模不足，而在于制度逻辑需要进一步与政策目标同频共振。破解这一困局，需要推进从“政策驱动”到“制度驱动”的范式转换。政策更多解决短期激励问题，制度则关乎长期预期的稳定；政策可以为“能投”创造条件，但唯有制度能够为“敢投”提供持久保障。

其一，以公平竞争原则优化资源配置基础。经济合作与发展组织提出的竞争中性原则，强调各类经营主体在市场竞争中应遵循同等的规则约束。这一原则在中国的实践中，已通过公平竞争审查制度等载体得到体现。下一步，可将其进一步落实到信贷审批、政府采购、土地配置等核心环节。具体而言，在风险评估模型中逐步剥离与企业组织形式相关的非市场化权重，将评价标准统一为项目的经济效率与偿债能力；在招投标评分体系中，避免设置与项目需求脱钩的规模、存续年限等隐性门槛；在财政资金和土地要素分配中，以产出效率和社会效益作为统一的衡量标准。当资源配置更多基于能力和效率，而非身份或规模时，经营主体的注意力便可从“争取特殊待遇”转向提升自身竞争力。

其二，以法治化稳定长期预期。政策与法律的本质区别在于稳定性。政策的优势是响应迅速、靶向明确，局限在于易变性；法律的优势是规则稳定、可救济、可预期，短板是调整周期较长。《民营经济促进法》的施行，正是从政策治标走向法治治本的关键一步。该法的实际效力，取决于其能否转化为可诉讼、可救济的具体权利安排，取决于司法机关能否在个案审理中确立具有示范意义的裁判规则。要让经营主体的权利预期建立在稳定的规则系统之上。

其三，以风险共担替代风险转嫁。吸引民间资本参与长周期项目，不能仅靠描绘远期回报前景，更需要在项目合同源头上建立公平的风险分配框架。实践中可以区分三类风险并明确相应承担主体：政策变动风险主要由政府承担，通过合同条款约定补偿机制；市场波动风险由参与各方按约定比例分担，可通过最低使用量担保、价格调节基金等工具平滑；建设运营风险则由最具管控能力的一方承担。同时，退出机制的刚性化安排同样关键——将REITs等资本市场退出通道，从个案安排逐步提升为项目合同中的标准配置条款，使民间资本在进入环节即可明确退出的路径与条件。

其四，以生态修复摆脱龙头依赖。政策资源天然具有向头部集中的倾向——龙头企业更有能力争取政策支持，重大项目更容易获得关注。“精英吸纳”模式在短期内效果显著，但长期来看，民间投资的活力根基更在于由数以千万计的中小微企业构成的产业生态系统。当前的政策设计，正在有意识地从“扶优扶强”转向“固本培元”：将普惠性的融资担保、研发费用加计扣除、人才引进补贴等举措，从阶段性政策工具逐步升级为基础性制度安排，使更广泛的经营主体能够享受到制度环境的持续改善。浙江、福建等省份民营经济占地区生产总值比重较高、民间投资相对活跃，其经验表明，制度信任的积累是一个长期而连贯的过程，其基本要素包括规则相对稳定、执法相对一贯、权益救济渠道相对畅通。

民间投资的回暖迹象正在逐步显现：2026年一季度民间投资降幅收窄4.2个百分点，扣除房地产开发投资后的民间项目投资增长1.3%，高技术领域民间投资持续保持较高增速。这些信号具有积极意义，政策红利持续释放取得阶段性成效，同时也要看到制度环境仍在持续优化之中。真正的考验在于，当政策周期进入平稳阶段、外部环境发生变化时，民间投资能否展现出内生的增长韧性。

“十五五”时期拓宽民间投资空间意义重大。资源配置的均衡性、风险责任分配的合理性、政策信号传递的一致性——这些结构性议题深嵌于制度肌理之中，需要通过持续深化改革逐步完善。这是“十五五”时期经济体制改革的重要命题，也是新质生产力持续壮大的制度前提。

（中央财经大学管理科学与工程学院院长 刘志东）