热电企业突被关停，三年未获补偿，专家：一审判决漏洞多

山东一热电企业因政策性关停补偿事宜诉当地经管委一案，历经2个月的“中止诉讼”，6月9日，该案一审判决认定“关停行为系原告自行关停的行为”，以不符合起诉条件为由驳回了原告的诉讼请求。

企业自行关停为何将当地经管委诉至法院？6月25日，一场针对该案的研讨会在京召开。

多家媒体的编辑记者现场参与了旁听与讨论。本次研讨会上，与会专家就凯元热电行政争议案形成共识：一审判决程序违法、实体审查错误，经开区管委会关停行为无职权、依据存瑕疵、违反正当原则。

2019年6月，山东省政府发文要求关停“非所在地区唯一、不可替代民生热源”的30万千瓦以下燃煤机组。同年7月，山东省能源局公示名单明确将山东德州凯元热电有限责任公司（下称 “凯元热电”）列为“所在地区唯一、不可替代民生热源”，按政策不属于立即关停范围。

然而仅三个月后，在山东省能源局鲁能源电力字〔2019〕240号文件下达的第一批关停计划中，凯元热电两台机组被突然列入，拟关停时间定为2021年12月。

2021年12月，德州经济技术开发区管委会组织有关部门对德州凯元热电公司实施了强制关停，并强制凯元热电公司将高温水管网、换热器等供热设施移交给德州经济技术开发区恒益热力有限公司（以下简称“恒益公司”）。恒益公司承接德州凯元热电公司设备后并未向德州凯元热电公司支付任何费用。

公开信息显示，恒益公司成立于2021年9月，系德州经济技术开发区国有企业。

关停前后，双方成立工作专班，就资产核资、职工安置、补偿标准等多轮协商，并共同委托第三方评估机构出具报告，凯元热电相关资产估值约4.50亿元。

2023年7月，天衢新区管委会单方作出《补偿决定》，核定补偿金额约1.73亿元，与评估值相差近2.8亿元。其争议核心在于：管委会将高温水管网、蒸汽管网、换热站等关键资产排除在补偿范围之外。

2025年，凯元热电在沟通无果后提起行政诉讼，请求确认案涉关停通知违法、撤销补偿决定、依法给予公平补偿。

2026年2月6日，德州市德城区人民法院公开开庭审理，双方完成举证、质证、法庭辩论全部程序。2026年3月13日，法院作出（2025）鲁1402行初196号行政裁定，以 “为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷” 为由，裁定中止诉讼。裁定书未载明中止期限，主审法官仅口头告知原告代理人 “不会超过18个月”。

该裁定一经作出引发媒体关注，质疑司法机关“滥用职权、以止代审”。经媒体报道后，5月15日，德城区法院口头通知“恢复案件审理”。

6月9日，德城区法院作出一审判决，关停行为系原告自行关停的行为，原告提起的确认被告关停行为无效的诉讼不具有诉讼的事实根据，原告对关停行为的起诉不符合起诉条件，驳回了原告的诉讼请求。

研讨会上，与会专家就本案中的职权边界、执法依据、审查规则及司法价值等方面展开讨论。

中国政法大学副教授范伟在研讨会上表示，法院一审判决论证凯元热电系自行关停、不符合起诉条件的情况下，又去审查实体，在判决方式上是自相矛盾的，若经审查确认以上事实，则应裁定驳回起诉，而非判决驳回诉讼请求。

中国政法大学房宝国教授也在会议上指出，本案中一审判决存在事实认定、法律适用的明显疏漏。

房宝国表示，在职权边界层面，一审仅以经开区管委会具备行政诉讼被告资格，直接推定其享有能源领域专项关停职权，系混淆两类不同法律问题：燃煤机组关停属于能源、生态环境交叉监管领域，法定责任主体为市级政府及发改、能源、生态环境部门，现有法规及德州市职责边界清单均未将该职权下放至经开区管委会，“开发区吹哨、市直部门报到”仅为工作协调机制，不构成法定职权转移，管委会作出关停通知属无职权依据的重大违法情形。

房宝国表示，第二，执法依据层面，一审未实质审查省级关停名单的合法性：2019年7月山东省能源局已将凯元热电列入“唯一不可替代民生热源”保留公示名单，企业据此形成的信赖利益应予保护，三个月后出台的240号文将其调整为关停对象，未提供“热源可替代”等任何事实依据，且名单调整完全依赖经开区单方上报口径，上游依据存在明显瑕疵，直接导致案涉关停通知丧失合法性基础。

第三，审查规则层面，一审审查强度严重不足：机械拆分“关停行为”与关停通知，仅凭补偿协议、企业回函反推系企业自行关停，未调取关停专班记录、现场执行记录等核心证据；仅按行政行为无效标准审查通知，未回应政策性关停案件中当事人因超期被迫选择无效救济路径的现实困境，对新闻报道反映的上报信息不实、管网被无偿占用等关键争议均未实质核实，整体呈现“程序走完、实体留白”的审理特征。

第四，价值平衡层面，政策性关停不能突破法定程序底线，本案未履行告知、听证程序，未落实“先补偿后关停”原则，补偿范围剔除已被国企占用的管网资产，政策反转的损失完全由民营企业承担，违反信赖保护原则与营商环境保护要求。二审若能明确关停实施主体的法定授权要求、省级关停名单动态调整的实质审查标准、关停补偿需覆盖全部直接损失三项规则，将对全国同类燃煤机组关停案件具有标杆示范意义。

北京泽亨律师事务所副主任隋思金律师在会上表示，根据行政诉讼法司法解释，经开区管委会虽具备行政诉讼被告资格，但被告资格不等同于实体执法权限。

《山东省经济开发区条例》第八条仅授予管委会宏观管理职能，未包含燃煤机组强制关停这类减损相对人权益的专项执法权限，此类职权依法专属县级以上人民政府及发改、能源、生态环境主管部门。被上诉人未提交市级政府专项授权或委托文件，仅以属地管理职能、会议纪要为依据实施关停，属于超越法定权限的重大明显违法情形，核心结论为管委会身份不等于拥有能源关停执法权。

第二，关于执法依据的合法性。山东省能源局2019年10月15日公示的名单仅为事实确认，未设定关停义务、未授予执法权限，不具备强制处分效力，被上诉人将其作为关停依据，违背“具体行政行为不得互为执法依据”的基本法理。上级工作通知属于政策性部署，并非法律、法规、规章，不能作为减损企业合法权益的执法基础，且被上诉人超出通知要求范围处置供热管网，符合司法解释“减损权利没有法律规范依据”的无效情形，核心结论为个案公示名单仅为事实记载，不能作为关停企业的合法依据。

第三，关于一审审查规则的合法性。原审未全面履行司法审查职责，核心错误在于以“行政主体资格”审查替代“专项执法职权”审查，混淆两项独立法律要件，同时存在拒绝采信《职责边界清单》关键证据、以事后补偿倒推行政行为合法性、遗漏程序违法事实等问题，违反行政诉讼法全面审查原则，构成法律适用错误，核心结论为一审遗漏了执法权限的核心审查义务。

第四，关于政策性关停的法治边界。政策背景不能豁免行政机关的职权法定要求，有政策不等于有法定职权、有工作部署不等于可以突破法律规定、有补偿不等于行政行为本身合法。本案被上诉人无职权、无合法依据、超范围处置资产、违反法定程序，多重违法叠加符合行政行为无效要件，明确即便为政策性关停，也必须严守职权法定、依据合法、程序正当的底线，越权关停依法应当确认无效。