刘海林｜基于行政复议调解书有限可诉性的审查规则之构建

作者简介：刘海林，中国法学杂志社副编审，法学博士。文章来源：《西南政法大学学报》2026年第3期，转自西南政法大学学报公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政复议当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。在司法实践中，对行政复议调解书的法律效力问题已形成一定共识，但对其可诉性尚存争议。这主要受法律条文内涵不明、自愿调解原则拘束、调解过程结构复杂和诉讼标的技术分歧等因素的影响。行政复议调解书具有变更行政行为的法律效力，对当事人权利义务能够产生实际影响。因此，出于权利保护的考虑，应当承认行政复议调解书的可诉性；同时为了避免对行政复议调解机制的负面影响，应当将其界定为一种有限可诉的形式。在有限可诉立场下，人民法院审查行政复议调解书，应当以《中华人民共和国行政复议法》第5条的原则性规定为审查范围，结合形式审查和合法性审查原则，平衡司法审查与争议化解的关系，并在个案中注意尊重行政机关在专业问题上的裁量判断。

引言

2023年《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）修订，在总则第5条正式确立行政复议调解原则，并明文规定行政复议调解书具有强制执行力。此次修法标志着行政复议作为化解行政争议主渠道的制度定位得到法律确认，行政复议改革取得历史性突破。为贯彻实施新修订的法律，2025年《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》第6条对行政复议调解原则进行了具体化阐述，明确要求“将调解贯穿行政复议案件办理全过程”，并确定有关部门负有积极配合复议调解的义务。最高人民法院也要求各级法院正确领会行政复议调解原则的重大意义，积极调动和发挥行政复议机关的调解优势。值得注意的是，法律并未明确行政复议调解书的法律地位，也未界定其“法律效力”的具体内涵。那么，当行政复议调解书生效后，当事人能否反悔并通过提起行政诉讼的方式挑战行政复议调解书的内容和效力？同时，法院是否能够针对行政复议调解书进行司法审查？在2023年《行政复议法》实施前后，司法实践中已经出现相关案例，而且裁判观点在历史维度、分析路径和认定结论上均存在一定差异。本文在筛选梳理多件公开的行政复议调解案件裁判文书的基础上，分析司法实践中的审理困境，旨在回答行政复议调解书的可诉性问题，构建司法审查的范围和规则。

一、行政复议调解书案件的实证透视

在中国裁判文书网、北大法宝网以“行政复议”“调解协议”“调解书”等关键词进行检索，笔者获得2012年以来近15年的相关案件360件，经筛查确定74件行政复议调解案件。受限于考察样本，以下相关分析或许存在不足，但在一定程度上可以展示当前司法实践中的基本状况和问题争议。

（一）群案主要特点

1.主要类型：非诉执行裁定

从案件类型来看，行政复议调解书案件分为非诉执行案件和行政诉讼案件。非诉执行案件是参与行政复议调解的一方当事人向法院提出申请，要求法院依法强制执行已经生效的行政复议调解书的案件。其中，非诉执行案件共53件，占总数的71.62%；行政诉讼案件共21件，占总数的28.38%，其中包括6件行政一审判决、3件行政二审判决、5件行政一审裁定、5件行政二审裁定，以及2件行政再审裁定。实践中，由于行政复议调解书的主要内容为行政机关在一定程度上减轻行政相对人的义务，因此申请非诉执行的当事人主要是作出原行政行为的行政机关。通常情况下，法院在对行政复议调解书进行相应审核后，会作出准予执行裁定，只有少数情况例外。例如，在柳州市交通运输局诉曾某非诉行政行为申请执行案中，因柳州市交通运输局已经超出了申请强制执行的期限3个月，法院裁定不准予执行。又如，在南通市通州区生态环境局诉哈某斯铸造公司行政非诉审查裁定案中，法院经审查认为，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，裁定准予暂缓。

2.主要对象：行政处罚决定

从行政复议调解对象来看，行政复议调解书案件以行政处罚决定为主（64件，占比84.49%），行政处罚类型均为罚款。其原因在于，2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）将行政机关行使自由裁量权的具体行政行为纳入行政复议调解适用范围。在实践中，行政机关行使自由裁量权的行政行为主要表现为对行政相对人处以罚款。在行政复议调解中，行政复议机关居中调解，行政机关与行政相对人经过协商，可以在一定幅度范围内调整罚款的数额，从而在个案中实质化解行政争议。从调解结果来看，经过行政复议调解，罚款数额呈现较大幅度的减轻，相关案例减轻幅度均超过20%。例如，在圣某食品公司诉三明市永安市生态环境局行政处罚案中，三明市永安市生态环境局认定圣某食品公司存在利用不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为，决定对其处以10万元罚款，后经行政复议调解达成调解协议：综合考虑申请人环境违法行为起因、主观因素和危害后果，双方同意处罚金额调整为1万元。复议调解后，罚款数额从原10万元调整为1万元，降幅高达90%。

3.主要领域：行政自由裁量

从调解对象所处行政管理领域来看，行政复议调解主要集中在生态环境（27件）和市场监管（15件）两个领域，其案件占比超过五成。生态环境执法具有专业性强、裁量空间大等特点，被处罚企业往往不服违法情节认定或裁量结果。例如，在周某某、梁某某诉贵港市生态环境局案中，因益某木业有限公司超标排放大气污染物，贵港市生态环境局决定对周某某、梁某某处以30万元罚款。而根据《中华人民共和国大气污染防治法》第99条规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，罚款幅度在10万元以上100万元以下，行政裁量空间极大。行政复议机关通过调解化解环境行政争议，被处罚企业由此从快缴纳罚款并积极履行其他生态保护或补偿义务。并且，从法律依据层面而言， 2008年《环境行政复议办法》的颁布实施，也为环境行政复议调解提供了充分依据和程序规则。

（二）司法实践共识

司法实践围绕行政复议调解书的相关问题至少已经达成两项共识：一是在定性层面，行政复议调解书相当于行政复议决定书或者作为行政复议决定的一种形式，可以发生和行政复议决定书相同的法律效力；二是在效力层面，行政复议调解书的法律效力突出表现为强制执行力，当事人可以向法院申请强制执行。

1.性质界定共识：行政复议决定书同等效力

2020年《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》第81条第1款曾规定“行政复议调解书与行政复议决定具有同等效力”。虽然最终立法没有保留该条款的内容，但当前学界多数研究认为行政复议调解书与复议决定书效力相同。司法实践也认可这种观点。多数法院认为，行政复议调解书是行政复议机关对调解协议进行确认的法律文书，具有等同于行政复议决定书的法律效力。《行政复议法》修订后，最高人民法院在相关裁判中进一步阐释了效力内涵。在形式效力层面，行政复议调解书是行政复议机关复议权运行的法律结果，具有与行政复议决定同等的法律效力；在结果效力层面，行政复议调解书是行政机关改变原行政行为的一种方式，系新的行政行为。行政复议调解书能够确定当事人之间的行政法律关系，结束行政争议。当然，行政复议调解书与行政复议决定书有效力同质，但效力并不完全等同。

2.法律效力共识：具有强制执行力

2007年《行政复议法实施条例》虽然规定行政复议调解书具有法律效力，但并未明确其是否具有强制执行力，未明确一方当事人能否在对方当事人不履行调解书内容的情况下，直接向法院申请强制执行。民事调解协议必须经过司法确认才具有强制执行力，行政复议调解协议达成后，行政复议机关出具调解书是否具有类似司法确认的效力？在相关非诉执行案件中，法院无一例外地肯定行政复议调解书的强制执行力。这种观点的理论基础在于行政复议审查的准司法性和行政复议调解的裁断型调解特点，达成合意的调解协议经过准司法确认获得合法性支撑后，形成法律拘束力，从而获得与复议决定书相同的执行力。行政复议调解书具有强制执行力必须满足两项条件：一是行政复议调解遵守自愿合法原则，二是不违反法律禁止性规定。

（三）可诉性之争议

目前，立法并未明确行政复议调解书是否属于行政诉讼的受案范围。当事人对行政复议调解书不满，是否可以到法院寻求救济？虽然最高人民法院相关裁判明确其具有可诉性，但各地裁判存在争议，且可诉范围、可诉条件等问题仍需进一步明确。

1.传统“调解行为”不可诉路径

在司法实践早期，基于调解行为不可诉的逻辑,司法裁判将行政复议调解行为排除在行政诉讼受案范围之外。在张某某诉黑龙江省鹤岗市人民政府行政复议调解案中，一、二审法院认为调解行为不可诉。再审中，最高人民法院并未回应调解行为的可诉性问题。最终，检察院基于实质性化解行政争议的考虑，以原行政行为不属于《行政复议法实施条例》规定的调解范围为由，建议复议机关撤销行政复议调解书。

2.“复议调解变更”的利害关系路径

2023年《行政复议法》确立行政复议调解原则后，司法裁判理念也随之更新。在孝感某制盐有限公司诉江西省上饶市人民政府等行政复议调解案中，一、二审法院沿袭传统思路，援引“调解行为不属于受案范围”的司法解释条款，认定行政复议调解书不具有可诉性。最高人民法院再审时推翻了该思路，明确司法解释中的调解行为是指行政机关调解民事纠纷的行为，不包括针对行政争议的行政复议调解行为。行政复议调解书属于行政机关改变原行政行为的一种方式，系新的行政行为，对当事人权利义务产生实际影响，依法属于行政诉讼受案范围。

那么，行政复议调解书“变更原行政行为并产生权利义务实际影响”的理由，能否充分论证其可诉性问题？从规范内涵来看，“具有法律效力”，是否意味着行政复议调解书对当事人异议权进行了实质拘束？从复议调解协议来看，当事人约定“自愿不再以任何形式、任何理由向任何机关、任何部门提出解决此纠纷、争议及相关事项的请求”的事项，是否具有最终法律效力，是否不当限制当事人的救济权？从实质性化解的契机来看，对于特定裁量问题和历史遗留问题，单纯的合法与违法的二分逻辑无法满足公众维护合法权利和行政机关化解行政争议的实际需求，其是否适合通过行政诉讼予以审查和认定？这些问题都是行政复议调解书可诉性需要直面的难题。。

二、行政复议调解书可诉性争议的原因分析

如前所述，行政复议调解书可诉性在司法实践中存在争议，是行政诉讼中的一个棘手问题。从问题成因看，其在法律规范、法学理论、行为构造和司法技术四个维度存在关联因素。

（一）规范不足：“法律效力”内涵不明

《行政复议法》对行政复议调解的规定主要集中在第5、73、77、78条四个条款之中。其中，第5条规定了行政复议调解的原则，第73条规定了行政复议调解书具有法律效力，第77条规定了行政复议调解书对被申请人的拘束力，第78条第3款规定了行政复议调解书对申请人和第三人的拘束力。从文义解释来看，第5条明确了行政复议调解原则，将行政复议调解扩张至复议全范围和全过程。第73条明确行政复议调解书经行政复议机关加盖印章后就具有“法律效力”，但并未明确其具有何种法律效力。第77条和第78条明确了行政复议调解书对行政复议被申请人、申请人和第三人的拘束力，即应当履行的义务和强制执行力。其中，该法第78条“逾期不起诉又不履行”的规定，是否意味着当事人对行政复议调解书不服时可以提起行政诉讼？

有研究认为不能单纯通过文义解释推断其可诉性。从体系解释来看，《行政复议法》第10条明确规定了“对行政复议决定不服的，可以……提起行政诉讼”，对行政复议调解书则没有类似明确规定。第78条属于强制执行条款，旨在明确不履行的法律后果，并列规定复议调解书的句式只是为了统一执行效力的表述方式。如果将其解释为行政复议调解书的可诉性，那么会陷入法律条文适用的困境，不利于行政争议的实质化解。《行政复议法》的模糊性规定，以及《行政复议法实施条例》修订的相对滞后，使行政复议调解书的可诉性问题继续存在。

（二）法理障碍：自愿调解原则形成拘束

自愿是调解的基础：一方面，当事人双方选择通过调解方式化解矛盾；另一方面，当事人在意思表示真实一致的情况下处分权利义务。自愿也是行政复议调解的核心原则：行政调解协议内容必须是当事人自愿、真实的意思表示。行政复议调解是一种合意终结行政争议的方式，通过协商、对话在更广范围和更深程度回应当事人的真实利益诉求。调解也是当事人双方合意处分实体权益的过程：当事人接受调解方案，就意味着要自担风险，调解协议就具有约束当事人诉权的效果。行政复议调解协议经行政复议机关作出调解书进行确认，才具有相应法律效力。一般认为，考虑到行政复议机关作出的行政复议调解书体现了国家权力意志，应当对当事人的反悔权进行严格限制。法院针对适宜调解的案件主动启动调解程序，并不违反自愿原则的内涵。一旦当事人双方同意调解，依然要受到合意的拘束。自愿原则的本质应当是意思真实和实质处分，行政复议机关积极实施行政复议调解行为，并不违反自愿原则。

除了自愿调解所能产生的拘束效果存在不确定性之外，调解内容本身的复杂性也对行政诉讼制度的审查能力提出了更为实际的挑战。在实践中，行政机关与行政相对人往往是在被诉行政行为本身存在一定的合法性问题时，才会产生调解意愿。双方试图通过协商谈判，在各自复杂甚至相互冲突的诉求中，寻找到能够被共同接受的折中方案，以实现彼此利益诉求的“最大公约数”。这种深层协商所涉及的考量因素，往往会超出对行政行为进行合法性审查的既定范畴。

（三）过程分立：复杂行为构造各有侧重

行政复议调解过程呈现相对分立复杂的行为构造。从调解协议到调解书的过程中，既存在法律行为，也存在事实行为。实践中，还存在一种调解隐形现象，即行政复议当事人在调解中达成和解协议，最终以行政复议申请人撤回复议申请,行政复议机关终止复议的方式来结案。隐形调解程序随意、方式灵活，方便当事人进行利益平衡，减轻工作人员的问责压力，契合行政相对人的利益诉求和被申请复议行政机关的压力需求，是复议调解实践的主流方式。但这种争议化解方式因突破法律的潜在风险而引发质疑，这种运作方式回避了复议机关对行政行为合法性的审查，最终争议化解结果也缺乏公信力基础，更容易异化为行政机关限制当事人的手段。相关立法也注意到这一问题，2025年《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》第53条就明确规定，调解过程中对协商条件的承认不能作为复议案件审理中对其不利的证据，避免调解双方因协商妥协而居于不利地位，为行政复议调解提供更加充分的保障。

隐形调解还存在司法救济难题：一方面，当事人双方和解协议未经法院确认不具有强制执行力；另一方面，行政相对人以行政复议机关为被告提起诉讼，往往存在主体不适格的问题。例如，在怀化驰某科技有限公司与中方县市场监督管理局、中方县人民政府行政处罚案中，怀化驰某科技有限公司提出中方县人民政府在原达成调解协议的情况下未出具调解书，存在程序违法问题。人民法院审查认为，当事人在复议中自行达成的协议，在法律上属于和解协议，并非在有权机关主持下达成的调解协议，没有法律强制规定当事人自行达成的和解协议必须由行政复议机关出具调解文书。

行政复议调解书是行政复议权确认权利义务关系的结果。在确认过程中，行政复议机关有依法进行审查的义务，查清事实、分清是非是行政复议调解的前提条件。2007年《行政复议法实施条例》第50条第2款规定，“调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果”，旨在强调行政复议机关的审查义务。即使在非诉执行案件中，法院准予强制执行行政复议调解书，也会审查其是否符合自愿合法原则，明确强制执行的充分理由。因此，有研究主张建立行政复议调解审查机制，防止违法越权问题。

（四）技术分歧：选择诉讼标的存在困惑

无论是申请强制执行行政复议调解书，还是讨论其行政诉讼问题，都会遇到一个法律技术难题，即应当在调解书、调解协议、原行政行为中选择哪一个客体作为诉讼标的。在早期非诉执行案件中，经常有法院裁定准予执行的内容是原行政处罚决定而非行政复议调解书。从法理上来说，行政复议调解书生效后，如果行政相对人经催告仍未履行给付义务，行政相对人违反行政复议调解书，反悔行政复议调解协议，能否产生恢复原行政处罚决定的效力？当下，仍有部分行政机关申请执行原行政处罚决定并获法院准予。换言之，最终产生法律效力的文件是原行政处罚决定书而非行政复议调解书。这既反映了行政复议调解书性质和效力的不清晰问题，也表明了行政复议调解书的内容不如原行政处罚决定书明确和可执行。随着实践发展，行政复议调解书具有变更原行政行为的法律效力成为共识，司法实践的主流方式是执行行政复议调解书。

肯定行政复议调解书的可诉性则会存在这样的问题，即如果行政复议调解书仅变更了原行政行为的部分内容，如保留原处罚决定中的停止排污或采取补救措施等内容，那么此时原行政行为是否部分有效？在按日连续处罚案件中，如果行政复议调解书变更了原行政处罚，那么环境执法部门是否能够继续申请执行按日连续处罚？一种观点认为，可以以变更后的数额计算；另一种观点认为，作为基础行为的原行政处罚被变更，按日连续处罚基础也不复存在，不应得到支持。

完全否认行政复议调解书的可诉性，也会面临确定诉讼标的的技术难题。当行政复议调解协议存在违反自愿合法原则的情况，当事人请求判令行政复议调解书无效，如果认为复议调解书不可诉，那在原行政行为已被取代的情况下，当事人也无法对原行政行为提起诉讼。

三、行政复议调解书有限可诉性的理论证成

完全承认或完全否认行政复议调解书的可诉性，在理论上都难以形成自洽的逻辑，实践中也将妨碍行政复议调解机制充分发挥其化解争议的功能。因此，笔者主张，应对行政复议调解书的可诉性采取一种有限承认的立场，即在特定、明确的条件下，承认其具备进入诉讼程序的可能，从而为当事人提供必要的救济途径。这一思路既能维护行政复议调解制度本身的高效性与灵活性，确保其定分止争的核心功能得以实现；同时，也保障了当事人的程序权利与实体权益，在行政效率与权利救济之间寻求合理的平衡。

（一）基于法律效力的可诉性认定

行政复议调解书的性质界定是判断可诉性的前提，这一问题又可以转化为行政复议调解书的法律效力问题。

1.作为行政确认行为：具备行政行为效力

当事人向法院申请确认调解协议，人民法院经审查认为调解协议符合确认条件，应当作出确认决定书。调解协议确认决定书既具有诉讼法的效果，又具有实体法的效果，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。人民法院通过司法程序对调解协议进行审查，从而确认调解协议的效力，并通过赋予司法确认书具有执行力来实现调解书的效力。与之相对应，行政复议调解书是行政复议机关对行政复议调解协议进行审查后的一种确认行为。行政复议机关主要确认了如下内容：（1）行政争议的存在；（2）复议调解程序公正、协议内容合法；（3）被申请行政机关公权处分的正当性；（4）确认调解协议所塑造的新的权利义务关系。行政复议机关通过审查行政复议调解协议，不仅对调解协议的合法性和正当性进行了确认，而且对双方当事人基于调解协议所将形成的法律关系进行了确认。行政复议机关依据职权作出的确认行为具有法律效力，对行政复议当事人和第三人产生一定拘束力，这也是其具有强制执行力的法律基础。因此，就理论层面而言，行政复议调解书作为行政确认行为，是具有可诉性的。

2.作为复议变更方式：产生权利义务实际影响

行政复议调解书也表现为行政复议机关变更原行政行为的复议终结方式。司法部印发的《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》（司规〔2024〕1号）明确规定：“行政复议调解书对原行政行为进行变更的，原行政行为不再执行。”在行政复议调解过程中，行政机关行使行政职权对相关事项作出了新的认定或者处分。作出原行政行为的行政机关签订调解协议是对原行政行为的一种处分。行政复议机关制作行政复议调解书对行政调解协议进行审查和确认，而行政复议调解书作为一种行政复议决定的形式，实际上具有变更原行政行为的内容和效果，会产生具有行政法意义层面的法律效果。因此，司法判决认为行政复议调解书属于新的行政行为，对当事人权利义务产生实际影响。行政相对人因不服行政复议调解书提起诉讼的，应当属于行政诉讼受案范围。同时,由于行政复议调解书与决定书具有类似效力,如果行政复议决定书不能排除司法审查,则复议调解书也不应排除司法审查。

（二）基于权益保护的可诉性认定

保护合法权益是行政诉讼的重要立法目的。判断行政复议调解书的可诉性，还要考虑行政相对人通过行政诉讼保护合法权益的必要性与可行性。

1.作为行政相对人的救济方式

在行政法律关系中，行政机关相对于行政相对人具有天然的优势地位。行政复议调解书存在两种可能侵犯行政相对人权益的情形：一是行政机关、复议机关利用优势地位误导行政相对人在无法预见的情况下达成调解合意，有可能构成明显不公；二是行政机关不兑现承诺或者不履行行政复议调解书。司法实践中，非诉强制执行主要是行政机关一方申请强制执行，尽管行政机关不履行行为的情况较少，但仍然存在这种可能。从保护行政相对人权益的角度来看，应当为行政相对人提供救济途径。因此，行政复议调解书具有可诉性。

2.作为第三人的救济方式

行政复议调解书侵犯第三人的合法权益主要存在两种情形：一是行政复议调解书未经第三人同意，违法处分了第三人的合法权益；二是行政争议当事人履行或者不履行行政调解书，给第三人造成了实际损失。行政复议调解书是行政复议机关作出的法律文书，具有法律效力。在行政诉讼中，利害关系是判断行政诉讼原告资格的重要因素。《行政复议法》第5条规定，行政复议调解不得损害他人合法权益，否则对第三人而言就是一种违法行为。因此，行政复议调解书在理论上具备可诉性。

3.作为复议调解异化的监督方式

行政复议调解作为合意型纠纷化解方式，具有一定的局限性。从适用范围来看，部分行政争议不适合调解，但仍以调解的方式进行处理。考虑到调解过程缺乏透明性，其容易规避法律监督，挑战依法行政原则，如果过度扩张行政复议调解的范围，可能会成为复议机关规避行政复议职责的另类工具。因此，有必要建立防止行政复议调解异化的监督机制。有学者建议采取检察监督方式，检察机关可以派专业人员参加调解活动。司法实践中也有检察机关监督行政复议调解的典型案例。基于监督目的，当行政复议调解违反《行政复议法》第5条的规定时，应该允许行政相对人通过行政诉讼监督行政复议调解书的合法性。尤其在行政复议调解原则的适用范围得到极大拓展的情况下，考虑到保障和监督行政复议调解实质化解行政争议的功能，有必要将其纳入行政诉讼的范围。

需要说明的是，在行政法律关系中，行政主体与行政相对人的权利义务存在客观的不对等性，行政复议调解过程中可能存在行政相对人迫于压力而违心同意调解的情况。在行政复议调解过程中，行政机关和行政复议机关作为公权力主体，具有充分话语权，行政复议调解书是公权力主体主导下的调解结果，应当限制行政机关包括行政复议机关对行政复议调解书的异议权。因此，本文更加关注行政复议调解书可诉性对行政相对人和第三人的救济作用，以及对行政机关的监督作用。

（三）基于功能实现的有限性可诉

当前，立法及相关政策强调进一步拓展行政复议调解的适用范围，更好发挥实质化解行政争议的功能。这种立法导向实质是考虑行政权和司法权在行政争议化解中的功能分工关系。行政复议调解功能的强化，会在一定程度上压缩行政诉讼的制度空间。因此，从功能实现的角度而言，行政复议调解书的可诉性应当是有限的。

1.复议调解的拓展适用：可诉范围应当有限

《行政复议法》明确将调解确立为原则，旨在扩张行政复议调解的范围。2023年，全国各级行政复议机关办结行政复议案件29.3万件，通过调解、和解方式结案3.7万件，约占总数的12.6%。到2024年，全国各级行政复议机关办结行政复议案件64.1万件，通过调解、和解方式结案16.8万件，比率上升至26.2%。从行政复议法相关实施意见来看，行政复议范围还有进一步拓展的空间，这不离开行政复议职权的自主性、便宜性，以及一定程度的终裁性。如果将行政诉讼范围设定过宽，可能会造成拓展适用的限制。首先，这会限制其作为非诉纠纷解决机制的灵活高效性，增加行政复议机关和被申请复议机关的工作压力。其次，这在一定程度上降低行政复议当事人的调解意愿，不利于调解合意的达成，限制行政复议化解争议的效果。最后，如果完全忽视行政复议调解在特定领域、案件中的终局性效力，会让已经稳定的行政法律关系陷入待定状态，在制度设计上不利于维护法的安定性。因此，行政复议调解书的可诉性应当有一定范围限制。

2.司法审查的自身局限：可诉范围本就有限

受司法与行政权力分工的影响，行政复议与行政诉讼的功能和目的有所区分。与行政诉讼形成明显对比，行政复议具有合理性审查的优势。行政复议机关基于行政科层体制具有管理职权，并基于行政实践经验具有业务指导的专业能力，通过制作行政复议调解书，确认被申请行政机关的处分意思，具有行政管理内部授权以及准司法确认的双重性质。行政复议机关作出行政复议调解书即代表双方对该争议事项中各自的权利义务进行了法律上的确认，形成拘束双方的法律效力。一方面，行政诉讼的范围有限，行政复议调解会对已经存在的行政政策、最终裁决行为进行新的解释，这些行为本身不属于行政诉讼的受案范围。另一方面，行政诉讼司法审查的功能也存在局限，在涉及“一揽子”争议、历史遗留问题灵活处理等案件中，其合法性审查难以发挥法律评价的作用，对行政裁量的合理性审查也存在较大难度。因此，在肯定行政复议调解书可诉性的同时，应当对行政复议调解书司法审查的范围和条件进行一定的限制。

（四）基于有限可诉的司法审查范围构建

基于行政复议调解书的法律效力和权益保护的救济需要，应当承认行政复议调解书的可诉性。但同时，考虑行政复议调解书的功能实现，行政复议调解书的可诉性应当是有限的。构建行政复议调解书有限可诉的司法审查范围，可以以《行政复议法》第5条第2款为基础，结合行政诉讼原理，进行可诉范围的类型化设计。

1.有限可诉的受案范围

一是违反行政复议调解原则的行政复议调解书。《行政复议法》第5条第2款明确规定了行政复议调解必须遵守的基本原则如果行政复议调解违反这些原则，则属于违法情形，应当允许行政相对人通过行政诉讼寻求救济。

二是行政复议机关违反法定职权作出的行政复议调解书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第70条和第75条的规定，行政复议调解超越职权的，人民法院可以做出撤销判决；行政复议调解存在行政复议机关不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，行政诉讼原告可以申请确认无效。

三是以调解之名行行政裁断之实的行政复议调解书。行政复议调解书的本质是对调解合意的法律确认。如果行政复议机关名义上作出基于合意的行政复议调解书，但其内容实质是对行政事项的单方性、命令性处理，那么该调解就异化为行政裁决或者行政强制，具有单方处分和限制行政相对人权利义务的效果，应当给予当事人以司法救济。

2.受案范围的排除情形

一是单纯起诉行政复议调解协议，不具有可诉性。根据《行政复议法》的规定，行政复议调解达成协议后，行政复议机关应当制作调解书，各方签字盖章且加盖行政复议机关印章后才发生法律效力。行政复议调解协议须经行政复议机关审核确认，才发生行政法意义上的法律效力。单独的行政复议调解协议不具有终局性，对当事人权利义务没有实质影响。如果行政相对人经法院释明后，仍然坚持就行政调解协议提起诉讼的，应当裁定驳回起诉。

二是突破行政争议范围的“交易性”调解书，不具有可诉性。行政相对人与行政机关为化解行政争议，可能会协商处分行政争议范围之外的利益，既包括正当利益，也包括不正当利益，前者出于实质化解争议的需要可以予以满足，后者则超越法律边界。行政复议当事人协商突破原行政争议范围并达成一致的，应当受到自愿原则的限制，自担风险。如果当事人反悔，则不能通过行政诉讼进行救济。但是，如果该行为属于违反行政复议调解原则的情形，公共利益代表机关可以提起公益诉讼，受到侵害的第三人可以提起行政诉讼。

三是行政复议机关擅自变更行政复议调解书或者行政机关不履行行政复议调解书的，行政相对人可以径直向法院申请强制执行，而不必提起行政诉讼。行政复议调解书一经作出即具有行政自制效果，行政机关不得单方变更调解书内容。同时，行政机关具有履行义务，行政相对人可以直接申请法院强制执行行政调解书，而非针对行政复议调解书的行为提起新的行政诉讼。

3.提起诉讼的证明条件

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，即初步证明起诉人与被诉行政行为有利害关系。初步证明责任主要解决行政诉讼原告资格问题，行政相对人需要证明行政行为侵犯其合法权益。那么，行政相对人不服或者反悔行政复议调解书的，还要承担一定的举证责任，提供初步证据证明其所主张的违法事项和遭遇损失的存在，主要是证明行政复议调解书存在违反法律原则、违反职权等情形。一般情况下，行政复议申请人主动履行行政复议调解书的，可以印证其对自身行为违法事实的认可，如果其不能提供相反证据，则无法证明行政复议调解存在违反合法自愿等可诉的情形。由行政相对人承担关于起诉条件的初步证明责任，既是考虑行政调解合意的拘束效果，也是防止滥诉的需要。

四、针对行政复议调解书有限可诉性的司法审查规则

行政复议调解书的有限可诉性，具体表现为司法审查的有限性。因此，如果将行政复议调解书纳入行政诉讼范围，就需要针对其特点设计特定的司法审查规则。

（一）审查范围：以《行政复议法》第5条第2款为基础

首先，《行政复议法》第5条第2款明确规定了行政复议调解必须遵守的基本原则。如果行政复议调解违反上述原则，则该行政复议调解书应当属于违法情形，应当允许行政相对人通过行政复议和行政诉讼寻求救济。因此，在肯定行政复议调解书有限可诉的情况下，应当以《行政复议法》第5条第2款为基础确定司法审查的范围。

其次，应当关注以行政复议调解之名行行政强制之实的情况。在此情况下，如果该行为对当事人权利义务产生实际影响，行政相对人可以就行政复议调解书向法院提起行政诉讼。

最后，应当排除突破原行政争议范围的“交易性调解”。行政相对人与行政机关为实质性化解行政争议,交易性地处分了行政争议范围之外的权利义务，应当受到合法、自愿原则的限制。行政相对人自甘风险,不具有通过行政诉讼进行权利保护和救济的正当性基础。但是，如果该交易性处分侵犯了第三人的合法权益,第三人提起行政诉讼的,符合《行政复议法》中“不得损害他人合法权益”的有关规定,法院应当予以支持。

（二）审查理念：强调实质化解争议

行政争议经过行政复议调解已经得到相应处理，人民法院在审查行政复议调解书时，可以秉持穿透式理念，综合全案情形，寻找化解争议的最佳方案。多元纠纷解决体系的特点是梯次有序、衔接顺畅，行政复议和行政诉讼在化解行政争议的过程中，具有一定的延续性。当行政复议调解书的调解思路具有一定的合理性时，行政诉讼也可以继续延续调解思路，引导当事人回到对话环节，补正调解书的瑕疵。行政复议机关在行政诉讼中具有一般行政机关地位（被告身份），可以改变其作出的复议决定。司法实践中，也有行政复议机关变更决定内容、原告申请撤诉的方式实现案结事了。

基于实质性化解行政争议的考虑，人民法院在依法审查行政复议调解书的过程中，可以引导当事人双方进行协商对话。这种引导化解争议的方式可以分为三种情形：（1）行政机关存在违法瑕疵的，优先引导行政机关进行自我纠错；（2）行政诉讼参与人对行政复议调解书产生争议的，人民法院可以围绕被诉行政复议调解书以及当事人利益诉求居中调解，达成调解或和解协议的，可以出具法律文书；（3）行政相对人要求行政机关履行原行政争议之外的承诺的，人民法院只能进行调解，无法进行司法审查。

（三）审查方式：受案形式审查与实质合法性审查

考虑到立案登记制以及立审工作分工，立案审查时很难在每个个案中精准识别行政复议调解书的可诉性，从而可能出现不符合受案范围但予以立案的情形。

首先，应当对原告诉求进行形式审查，确定原告诉求是否符合受案范围，即是否针对行政复议调解书违反调解原则、违反法定职权和异化情形提起行政诉讼，如果不属于可诉范围的，人民法院应当依法裁定驳回起诉。

其次，应当审查行政复议调解书是否具备法律规定的形式和条件。如果行政复议调解书形式完整和正确，可以在一定程度上视为复议调解具有相应的自愿性、真实性和正当性。行政复议调解书的形式要素包括：（1）各方当事人的签字或者签章；（2）行政复议机关加盖印章；（3）载明行政复议请求、事实、理由和调解结果；（4）符合起诉期限。

最后，全面审查行政复议调解书的合法性。行政复议调解书具有复议变更行政行为的效果，对行政相对人的权利义务产生实质影响。人民法院审查行政复议调解书无法绕过行政复议调解协议和调解过程，因此应当综合全案进行审查。合法性审查内容主要包括：（1）自愿性审查，判断行政复议调解行为是否足以影响当事人的自主判断；（2）内容审查，判断行政复议调解书是否存在违反调解原则、违反法定职权，以及其他违法情形;（3）程序审查，判断行政复议调解的程序是否正当完备。

（四）审查强度：尊重行政裁量判断

行政复议调解书中行政裁量的合理性是司法审查的难点。一方面，行政复议调解过程中的行政裁量具有多阶段性，增加了司法审查难度。行政部门作出行政行为时进行了裁量判断，行政部门在复议调解中改变原行政行为的裁量内容，行政复议机关对调解协议的确认是对裁量调整的确认。另一方面，行政复议调解的裁量幅度存在审查争议。司法实践中，很多罚款的调整幅度超过50%，行政机关突破裁量基准进行调整，存在合理性质疑。例如，在一起非诉执行案件中，法院经实质审查认为，行政机关突破了行政规范性文件所规定的行政裁量基准幅度，对于行政机关的执行申请不予执行。

在行政调解书的合理性审查方面，人民法院采取有限审查立场，在专业领域给予行政机关充足的裁量空间。行政司法谦抑原则要求人民法院要尽可能克制司法权对行政权干预的冲动，避免以司法判决取代行政决定。因此，人民法院审查行政复议调解合意的正当性，需要综合考虑法律规定、权利救济的必要性、行政机关的自主性和法院的能力范围。如果行政裁量调整符合复议调解实践的一般标准，行政机关能够充分说明裁量变更的客观理由，则其在适当范围内降低处罚幅度属于对原行政处罚的审慎变更，彰显了行政处罚的谦抑性，应当受到一定程度的司法尊重。另外，一些行政裁量权基准因制定技术不足存在适当性问题，如果机械化适用会产生“小过重罚”问题。法院尊重行政复议调解的裁量行为，也是对当事人自愿合意的尊重。

（五）审查程序：探索简易程序或速裁机制

行政复议调解程序对行政争议的司法审查具有过滤作用。在行政复议调解书案件中，假如行政复议机关在复议调解过程中已经对原行政行为的事实认定、法律适用和执法程序进行了一次全面审查，并对当事人权利义务关系的调整进行了确认，那么，在行政复议调解书的司法审查中，可以探索采用简易程序或速裁机制。

一方面，行政复议调解书案件的诉讼争议焦点明确。其可诉情形主要是行政复议调解违法或违反自愿原则，行政相对人主张调解违法或违反自愿原则，需要提供初步的证据。这种情况符合案件事实相对清楚，权利义务关系明确、争议不大的简易程序的前提条件。也有法院提出将“经过行政复议”作为《行政诉讼法》第82条第2款所规定的简易程序的“当事人各方同意适用”情形。另一方面，避免当事人调解的随意性和司法资源的滥用。在行政调解书具有法律效力的情况下，采用简易程序或速裁机制可以克服因诉讼程序复杂化、专业化或当事人滥用司法程序所导致的诉权行使困难和诉讼延迟弊端问题。

此外，赋予法官相对灵活的程序选择权，拓展简易程序和速裁机制，也需要一定的兜底程序。行政复议调解书案件优先适用简易程序和速裁机制，但可以在必要时转为普通程序。在焦点明确、事实清楚的案件中，如果法官审查发现行政复议调解书不存在违法、违反自愿原则的情况，可以提取争议焦点，简化诉讼环节，高效推进诉讼程序；如果发现行政复议调解存在合法性问题，则可以转为普通程序以全面审查行政复议调解书的合法性问题。可以说，拓展简易程序和速裁机制有助于司法制度对个案正义和社会正义的平衡。

结语

2023年《行政复议法》修订后，行政复议调解呈快速扩张趋势，当事人反悔行政复议调解的情形也呈现增长态势。考虑到行政复议调解过程的复杂性，应当为相对人提供相应的救济途径。行政复议调解书是否具有可诉性，需要在规范层面给予明文回应，否则将不利于发挥行政复议调解的功能实现，还会衍生新的行政争议。行政复议调解书的性质是行政确认行为，对相对人的权利义务产生实际的影响，加上保护相对人权益的考虑和审查范围有限性两重因素，可共同证成行政复议调解书具有有限可诉性。行政复议调解书的可诉情形限于违反行政复议调解原则、行政复议机关违反法定职权和以调解之名行行政裁断之实三种情形。单纯起诉行政复议调解协议、突破行政争议范围的“交易性”调解书，则不具有可诉性；行政复议机关擅自变更行政复议调解书或者行政机关不履行行政复议调解书，也不具有可诉性。针对行政复议调解书的司法审查，审查范围应当以《行政复议法》第5条第2款为基础，在审查理念上秉持实质性化解争议，在审查方式上确立受案形式审查与实质合法性审查，在审查强度上尊重行政裁量判断，并探索简易审查程序或速裁机制。