侯治国：统筹推进，加快零售业创新发展

近年来，商务部持续加码零售业创新发展，连续出台多项重磅文件：2024年11月15日，商务部等7部门办公厅印发了《零售业创新提升工程实施方案》；2024年11月28日，商务部等9部门印发了《关于完善现代商贸流通体系推动批发零售业高质量发展的行动计划》；2026年7月2日，商务部等9部门出台了《关于加快零售业创新发展的意见》（以下简称《创新意见》）。概括总结，可以说，《零售业创新提升工程实施方案》聚焦零售场景化改造、多元化创新、供应链提升和试点落地。《关于完善现代商贸流通体系推动批发零售业高质量发展的行动计划》则立足全流通体系建设，以现代供应链为主线，统筹批发、零售、城乡物流、冷链、内外贸一体化工程，旨在完善城乡商贸流通网络、推动商贸流通创新转型、优化商贸流通发展方式。而2026年7月9部门出台的《关于加快零售业创新发展的意见》，是在前两份政策实践基础上形成的中长期纲领性顶层文件，重在补齐前期政策短板、拓展发展边界、完善制度保障体系。

01《关于加快零售业创新发展的意见》有何创新突破？

对比前两份政策文件，2026年《创新意见》实现了政策层级、行业边界、发展维度、治理机制、政策保障五大维度的核心突破，围绕新布局、新供给、新需求、新动能、新环境、新政策构建完整产业发展体系，目标至“十五五”期末，建成创新发展的现代化零售体系，打造一批带动性强的零售场景，推出一批融合创新的业态模式，培育一批具有国际竞争力的零售企业。

一是政策层级升级：从“专项工程”升级为零售业创新发展的专门性、长期性顶层设计纲领文件

《零售业创新提升工程实施方案》《关于完善现代商贸流通体系推动批发零售业高质量发展的行动计划》分别是工程实施方案、流通体系配套计划，2026年《创新意见》则以零售业创新发展为政策目标，完整构建政策闭环，目标至2030年，基本形成布局合理、供给优质、业态多元、智慧便捷、竞争有序的现代零售体系，形成中长期产业发展指引，推动零售政策向全行业统筹跨越。

二是覆盖边界全域拓展：打通线上线下、城市乡村、内外贸全零售场景

首先，零售业发展线上线下一体化统筹。《创新意见》明确：“使线下零售成为购物休闲、沉浸体验、娱乐社交的承载之地，线上零售成为商品丰富、品质优良、规范经营的购物之所。”这既包括了实体门店形式的零售，也明确将线上平台及电子商务发展模式的网络零售纳入行业发展和监管治理，破除线上线下规则分割问题。

其次，城乡市场均衡统筹。既有城市步行街（商圈）、便民生活圈社区零售，也拓展了下沉县域市场的“千集万店”改造提升。可以说，兼顾城市商圈、社区小店、县域商业综合体和乡镇集市，形成分层分级城乡零售布局体系，破解城乡零售发展不均衡难题。

同时，增加零售国际化发展内容。《创新意见》指出：“支持免税店开发特色主题购物场景，增加离境退税店，设立外贸优品专区、展销中心。支持开设首店，举办首发、首秀。”“支持大型零售经营主体以自建渠道、合作、并购等方式走出去。”

三是发展维度更为全面：从“布局规划、供给品质、场景业态、模式提升”着手，推动零售行业深层变革

首先，要发挥规划对行业发展的引导功能。针对当前商业饱和业态雷同的尖锐矛盾，《创新意见》明确，将制定商业网点规划等相关国家标准，因地制宜构建梯次分明、布局均衡、功能互补的商业新格局。重点是要合理优化结构，推动步行街（商圈）科学布局和一刻钟便民生活圈扩围升级；要激发下沉市场消费活力，推动县域商业提质增效，开展“千集万店”改造提升；要加强零售商业设施运行监测，推动商业设施布局均衡。

其次，引领零售新供给。重点聚焦提高商品和服务品质，推动标准升级。重点是要推动零售经营主体加强采购质量管控和溯源，鼓励发展自有品牌，推动平台经营者、柜台出租者将入驻经营者抽检合格率、退货率纳入考核。提升服务品质方面，鼓励零售经营主体提供商品定制、配送到家等增值服务和送装同步等便利服务，提倡长者导购、母婴室等适老适幼关怀服务。推动标准升级方面，《创新意见》指出将制定《零售企业服务质量评价准则》《绿色商场》等标准落实，指导商协会依法开展零售业信用评价。

第三，要积极创新消费场景，推动业态融合，探索模式转型。深入实施2024年底已印发实施的零售业创新提升工程，持续鼓励“一店一策”改造培育消费新场景。结合城市更新行动，推进老旧街区更新改造，提升步行街和商业街区品质，为零售发展拓展新的空间载体。叠加消费“三新”、国际消费环境建设等试点要求，支持多元化创新，整合首发经济、零售+文旅/体育/亲子融合场景，将零售从商品售卖升级为综合体验服务载体，拓展策展、低空配送、智能导购新型消费场景。

第四，要着力促进经营模式提升，激发零售新动能。重点鼓励企业提升数智化能力、优化供应链管理、强化人力支撑。《创新意见》指出：支持零售经营主体数字化改造，鼓励平台对中小零售经营主体技术赋能，资源共享，支持第三方科技企业开发面向中小零售经营主体的数字化管理系统。鼓励零售经营主体完善供应链体系，发展统仓统配、集采集配、共同配送等新模式，鼓励发展深度联营、自采自营、批零兼营、制造型零售，创新全渠道零售、即时零售、“线上引流+线下成交”等模式等。鼓励零售经营主体夯实管理和企业文化建设，改善员工福利，培养复合型、技能型人才，支持将符合条件的零售从业人员纳入各地人才引进政策范围。

四是治理机制更为健全：新增公平竞争板块，补齐行业监管空白

针对行业内卷和无序竞争问题，《创新意见》明确要“营造竞争新环境”。出台系统性监管规则：统一线上线下监管标准、强化平台反垄断审查、规范低价倾销、整治虚假打折、禁止平台转嫁营销成本、健全消费者维权机制，平衡平台与实体零售发展，解决长期线上线下监管尺度不一、无序竞争难题，实现“促创新”与“强监管”同步推进。

针对平台经济暴露出的诟病问题，《创新意见》指出：推动平台经营者遵循合法、公平、诚信原则合理收费，降低平台内经营者成本。要进一步强化平台领域经营者集中反垄断审查，推动平台经营者依法向监管部门开放算法必要数据，鼓励同品同款商品线上线下“同标同质”。

针对价格战、不当补贴、强制促销问题，《创新意见》指出：要加强价格治理，引导平台经营者自觉规范价格和补贴行为，禁止平台经营者强制或变相强制商户承担补贴、参与促销活动，向商户转嫁促销成本。要健全一体化监管机制，统一线上线下促销等行政检查和处罚标准。推动平台经营者对入驻商户严格履行资质审核等法定义务，推动线上线下零售经营主体税负公平。

五是要素保障全面强化：政策落地支撑力度显著提升

《创新意见》健全零售业发展在土地、金融、审批、执法等关键领域的保障措施，打通政策落地堵点。用地保障方面，在合规、安全的前提下，允许商业设施改造项目土地用途兼容、建筑功能混合；加强零售平急两用基础设施用地保障。减轻企业负担方面，禁止对连锁零售企业跨区域经营设置注册独立法人、最低投资规模等准入壁垒。融资支持方面，支持符合条件的新型优质零售企业上市，支持符合条件的零售经营主体发行资产支持型证券和商业不动产投资信托基金，支持金融机构出台适合零售业特点的行业授信政策，支持符合条件的百货商场、购物中心、社区商业、农贸市场等消费基础设施项目发行基础设施领域不动产投资信托基金等。在优化审批流程方面，鼓励商圈（商场）依法依规申办群众性活动，优化审批或备案流程；对于老旧商业设施改扩建项目，以不低于现状条件为底线，灵活处理老设施与新标准适配、兼容问题。在涉企执法方面，纠治违规异地执法、趋利性执法等问题；规制恶意索赔，依法严厉打击骗取赔偿、敲诈勒索行为。

02政策落地执行需要重点把握的核心要点

可以说，这次出台的《创新意见》内容覆盖广、涉及多部门协同、兼顾短期转型与长期发展，各地落地实施需统筹产业发展、民生保障、消费提振、行业治理等目标，以零售业创新为主线，深度衔接城市商业提质、一刻钟便民圈扩围升级、消费“三新”、现代商贸流通体系建设等重点工程，推动政策红利精准释放、产业发展提质增效。

（一）坚持统筹协同推进，优化全域商业空间布局

紧扣城市商业提质行动总体部署，依托现代商贸流通体系建设，构建“核心商圈—特色商业街—一刻钟便民生活圈”三级零售商业发展体系。聚焦城市核心商圈提档升级，实施老旧商业载体改造、业态迭代更新，打造城市消费核心地标；深耕特色商业街区差异化建设，结合地域文化、特色产业培育主题商业街区，塑造特色消费品牌；持续推进一刻钟便民生活圈扩围提质，补齐社区生鲜、连锁便利店、生活商超等基础业态短板，完善城乡、社区、商圈商业网点布局体系。通过全域统筹、层级推进，优化零售商业设施布局、盘活存量消费空间，实现高端消费提能级、社区消费保民生、下沉消费挖潜力的全域发展格局。

（二）聚焦品质迭代升级，全面激活消费新动能

深度对接消费“三新”试点建设工作，依托首店首发经济培育、文商旅深度融合工程，全方位推动消费提质升级。持续优化消费品以旧换新、消费补贴、惠民促销等配套政策，畅通商品消费迭代渠道；大力发展首店首发首秀经济，积极引进国内外优质品牌、潮流业态，落地新品发布、潮流展会、主题策展等特色活动，丰富高端特色消费供给。深耕“零售+文旅、零售+体育、零售+休闲”融合业态，打造沉浸式、体验式、场景式新型消费场景；加快人工智能、大数据、数字技术与零售消费深度融合，推广智慧商超、智能导购、即时配送、数字人民币消费等新模式，持续优化商品供给、服务供给与消费体验，全方位带动消费结构升级、品质提升。

（三）加快发展方式转变，夯实零售业发展根基

以业态创新、供应链升级、主体培育为核心，推动零售业发展模式系统性变革。持续丰富零售业态体系，改造传统百货、农贸市场、街边小店等传统业态，培育即时零售、折扣、无人零售、定制消费等新型业态，实现新旧业态迭代互补。聚焦现代商贸流通体系建设，完善县乡村三级流通网络，搭建批零一体、统仓统配、产销对接的现代化零售供应链，打通商品流通堵点、降低流通成本、提升配送效率。加大市场主体培育力度，扶持中小微商贸商户转型升级，整合行业资源培育本土零售龙头企业、连锁经营品牌，带动行业规模化、规范化、品牌化发展，持续增强零售业发展韧性和内生动力。

结语：

2024年底，关于零售业发展的两份政策分别解决“零售提质转型如何干”“全流通体系怎么建”两大基础问题，而2026年7月分9部门出台的《关于加快零售业创新发展的意见》立足前序政策实践成效与行业痛点，实现政策定位、覆盖范围、供给提升、监管体系、要素保障全方位升级，是新时期零售业高质量发展的总遵循。各地落地执行须统筹新旧政策、城乡市场、线上线下、扶持与监管多重关系，分层分类精准施策，打通部门协同、要素供给、市场监管关键环节，以零售业创新持续释放内需潜力，畅通国内大循环。

作者简介：侯治国 系中国商业联合会专家委员、陕西中商联商业研究院院长