曾海波：他把两万元顺风车罚单打成了最高法公报案例

前言：生活中，总有一些“较真”的人。他们或许并不显赫，却愿意为一件看似寻常的小事，耗费数年光阴，对抗庞大的行政机器。他们值得我们尊重，不仅是我们从中获利，也是为了这种较真的精神。

曾海波便是这样一个“较真”的人。2017年那个寻常的下午，当他驾驶私家车顺路搭载一位乘客，被交通执法人员拦下并处以两万元罚款时，他本可以像大多数人一样认罚了事——毕竟打官司耗时费力，未必能赢。但他偏偏选择了另一条路：申请复议、提起诉讼、上诉、申请再审，一路从基层法院打到了湖南省高级人民法院，最终将自己的名字刻进了《最高人民法院公报》。他的“较真”，不是为了两万元，而是为了一个理：顺路分摊油钱，凭什么要被当作非法营运？正是这种朴素的、不肯妥协的追问，推动着法律的边界一点点变得清晰，这个社会需要这些较真的人。

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2017年5月17日，湖南益阳南县茅草街至长沙火车站的省道上车轮滚滚。曾海波驾驶自有小客车，通过“滴滴顺风车”平台接到了一笔从益阳到长沙的合乘订单。对他而言，这只是一次顺路分摊油费的回程，并非以此营生的客运经营。车内除了他本人，仅搭载了一名通过平台匹配的乘客，双方互不认识，车费按平台测算的里程成本分摊，未额外加价。

上午11时许，车辆沿岳麓区枫林路自西往东正常行驶在中间车道，距长沙汽车西站约1.4公里处。数名身着制服的长沙市岳麓区交通运输局执法人员突然在路面设卡，示意曾海波靠边停车并将其拦停。执法人员未先在道路运输经营场所或客货集散地实施源头检查，而是直接在公路路口拦截了这辆正常行驶的非营运私家车。车辆被当场扣押，曾海波被要求下车配合调查。

执法人员现场制作了笔录，并当场出具了两份文书：

1.《公共客运管理行政强制决定书》：以“涉嫌未取得道路运输经营许可擅自从事道路客运经营”为由，依据当时有效的《中华人民共和国行政强制法》相关条款，决定对涉案车辆采取扣押的行政强制措施，要求曾海波在决定书上签字确认车辆被暂扣至指定停车场。

2.《行政处罚事前告知书》：拟对其作出罚款二万元的处罚，核心理由为：未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路运输经营（非法营运）；并告知其享有陈述、申辩及要求听证的权利。

这一拦截行为本身后来在湖南高院再审中被明确指出存在程序违法疑点。《中华人民共和国道路运输条例》第五十八条规定：“道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查。道路运输管理机构的工作人员在公路路口进行监督检查时，不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆。”曾海波当时在中间车道正常行驶即被拦截，既非在客货集散地检查，也无证据证明其车辆有明显违法营运迹象需紧急拦截，该执法行为直接违反了上述条例关于检查地点与拦截条件的程序性规定，为后续行政处罚被全盘撤销埋下了伏笔。

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2017年6月20日，在举行过听证但曾海波坚持认为其合乘性质未被充分采纳的情况下，岳麓区交通运输局正式作出岳交罚决定〔2017〕0316号《行政处罚决定书》，决定对其罚款二万元。

文书载明的处罚依据主要是《中华人民共和国道路运输条例》第十条（从事客运经营需申请许可证）

与第六十三条（擅自从事道路运输经营的罚则），以及执法部门对新兴业态采取的“属地管理”理解——即依据《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条“合乘范围限于本市行政区域内”的认定，将曾海波从益阳到长沙的跨区域行程直接排除在合法合乘之外，倒推定性为非法营运。

曾海波不服，随即向长沙市交通运输局申请行政复议。复议审查期间，焦点集中在两个层面：

一是行为定性，即案涉行程究竟是属于平台撮合的私人小客车合乘，还是道路旅客运输经营；

二是法律适用，若将非经营性的合乘行为套用针对营运车辆的《道路运输条例》第六十三条罚则，是否存在前提错位。

2017年10月13日，长沙市交通运输局经复议审查后认为，岳麓区交通运输局将该行为认定为“擅自从事道路运输经营”并在处罚中适用相关法规，存在适用法规错误，遂作出复议决定：撤销岳交罚决定〔2017〕0316号《行政处罚决定书》，并责令岳麓区交通运输局重新作出行政行为。

这一撤销并未让事件平息，反而开启了双方更漫长的法律拉锯,,11月7日，岳麓区局正式出了新的处罚决定（岳交罚决定〔2017〕0316号），还是罚2万元

曾海波仍不服，转而向长沙市岳麓区人民政府申请复议，在获维持后又先后经历了一审败诉、二审败诉，直至最终由湖南省高级人民法院再审才全盘翻案。

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2017年10月13日，长沙市交通运输局的一纸撤销决定，并未让岳麓区交通运输局改变对“跨区域即非法”的执念。在法定重作期限内，该局迅速启动了新一轮的处罚程序。同年10月31日，曾海波再次收到了岳麓区交通运输局送达的《行政处罚事前告知书》。这回拟罚款居然涨到了3万元，文书内容几乎是对前次处罚的复刻：依旧认定其驾驶私家车通过滴滴平台接单从益阳至长沙，属于“未取得道路运输经营许可证、擅自从事道路运输经营”的违法行为，拟依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条处以罚款。

曾海波当日便携带相关平台合乘记录、路线说明等材料，前往岳麓区交通运输局办公地点进行面对面的陈述与申辩。他反复强调自己系顺路接单、仅分摊油费成本，完全符合交通运输部及长沙市关于私人小客车合乘（顺风车）的界定，并非以盈利为目的的道路营运。当时的执法人员在接待过程中态度敷衍，未予充分听取其关于合乘性质的核心辩解，甚至在曾海波试图提交补充材料时，以“工作繁忙、按规定程序走就行”为由予以拒绝或草率打断。这一行为直接忽视了《中华人民共和国行政处罚法》（当时有效版本）第六条、第三十二条关于“公民有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取意见，对提出的事实、理由和证据应当复核”的强制性规定，构成了后续再审法院认定程序违法的重要事由之一。

无视申辩意见后，2017年11月7日，岳麓区交通运输局正式重新作出被诉《行政处罚决定书》（延续原案号逻辑的新作文书），决定维持罚款二万元的顶格处罚，并再次将定性锚定在“擅自从事道路运输经营”上。文书中特别指出，依据《长沙市私人小客车合乘管理规定》，合乘出行范围限于本市行政区域内，而曾海波行程起止地跨益阳与长沙两市，已突破属地管理红线，故不具备合乘合法性。

曾海波对此新处罚决定依然不服，遂于法定期限内向长沙市岳麓区人民政府申请行政复议。复议审查期间，岳麓区交通运输局提交了执法录像、平台截图及前述“拒绝充分听取申辩”的程序记录，坚持认为跨区域顺风车因无法纳入本地监管且具备营运特征，必须严惩。

2018年1月30日，岳麓区政府作出岳行复决〔2018〕001号《行政复议决定书》。在该决定书中，复议机关全盘采纳了岳麓区交通运输局的观点，认为：

1.曾海波行程跨越市州边界，不符合长沙市合乘规定的地域限制；

2.滴滴平台在长沙发布跨区域合乘信息本身存在违规，车主承接此类订单不能认定为互助出行；

3.岳麓区交通运输局的重作处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。

基于此，岳麓区政府决定维持岳麓区交通运输局作出的罚款二万元的行政处罚决定。

至此，在行政机关内部闭环的逻辑里，“顺风车不能跨越市州边界，跨区域即触碰红线”成为不可动摇的执法标尺。这纸维持复议不仅没有消弭争议，反而将曾海波彻底推向了司法审查的战场——一场从基层法院打到省高院的三年长跑，由此拉开序幕。

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在收到岳麓区政府维持复议的决定书后，曾海波并未选择妥协。2018年初，他将岳麓区交通运输局与岳麓区人民政府列为共同被告，诉至长沙市岳麓区人民法院，案号登记为（2018）湘0104行初42号。在起诉状中，曾海波坚称其通过滴滴平台接单系分摊油费成本的互助行为，行程虽跨益阳与长沙，但本质仍属顺风车而非营运；且被告岳麓区交通运输局在重作处罚时拒绝充分听取其陈述申辩，程序严重违法，请求法院撤销被诉行政处罚决定及复议决定。

长沙市岳麓区人民法院经审理后，于2018年作出一审行政判决。法庭调查阶段，法院对以下核心事实予以确认：

1.曾海波于2017年5月17日驾驶私家车，通过滴滴出行平台承接了一笔从益阳市茅草街至长沙市火车站的顺风车订单，平台计费约240.4元。

2. 当日上午11时许，车辆在长沙市岳麓区辖区路段被岳麓区交通运输局执法人员拦停扣押，并先后送达《行政处罚事前告知书》及最终的罚款二万元决定书。

3. 岳麓区政府随后作出岳行复决〔2018〕001号《行政复议决定书》，维持了该处罚决定。

在一审判决的说理部分，法院将审查焦点牢牢锁定在“顺风车合乘范围的地域边界”与“行政处罚依据的适用性”两个维度，并展现出对地方规范性文件刚性解释的司法态度：

首先，关于合乘性质的认定，一审法院直接援引《长沙市私人小客车合乘管理规定》（长政办发〔2017〕16号）第二条与第四条。该规定第二条明确私人小客车合乘是指不以盈利为目的、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式；而第四条则严格划定红线——“本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务”。法院认为，案涉行程起止地为益阳市至长沙市，明显跨越了长沙市行政管辖边界，属于跨区域长途合乘。在地方规范性文件的字面逻辑下，滴滴平台提供此类跨区域信息服务本身已违反长沙本地管理规定，而车主曾海波主动接受并履行此类跨市订单，其行为特征已脱离“本市行政区域内互助出行”的合乘定义范畴，具备了营运逐利的外观。

其次，基于上述地域红线的突破，一审法院认为岳麓区交通运输局将其定性为“未取得道路运输经营许可证、擅自从事道路运输经营”并无不当。法院指出，在现行法律体系下，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条授权私人小客车合乘按城市人民政府有关规定执行，因此长沙市的地方规定对辖区内合乘行为具有直接约束力。

既然曾海波的行程已越界，行政机关便有权依据上位法《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条（未取得道路运输经营许可擅自从事道路运输经营的罚则）进行规制。同时，针对罚款数额，一审法院认可行政机关参照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第四项（及其他从轻处罚情节）将原定三万元以上幅度的处罚减轻为二万元，属于裁量权范围内的合理行使，不存在显失公正。

再者，关于曾海波极力主张的“陈述申辩权被剥夺”这一程序违法点，一审法院并未予以采信。判决书中记载，岳麓区交通运输局提交了《行政处罚事前告知书》送达回证及听证记录，证明已履行告知义务；至于接待时“以工作繁忙为由拒绝充分听取”的细节，因缺乏当场录音录像等硬性证据佐证，法院认为不足以证明行政机关构成实质性程序违法，故对该抗辩理由未予采纳。

最终，长沙市岳麓区人民法院作出一审判决：驳回曾海波的全部诉讼请求。判决主文维持了岳麓区交通运输局作出的罚款二万元行政处罚决定，同时维持岳麓区政府作出的岳行复决〔2018〕001号复议决定。

初审判决的核心逻辑链条十分清晰：在行政机关与一审法院共同的解释框架内，合乘范围受长沙市规章严格限制，这条“本市行政区域”的边界是一条不可逾越的刚性红线；一旦车主跨越市州界限，无论主观上是否自认分摊成本、无论平台如何派单，行为性质即刻滑向非法营运，行政处罚随之具有正当性。

这一封闭自洽的裁判思路，将曾海波彻底推入了二审上诉的轨道，也让“顺风车到底能不能出市”的法律争议在司法实践中首次被尖锐放大。

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一审败诉的判决书送到曾海波手中时，2018年的长沙正值盛夏。纸面上“驳回全部诉讼请求”几个黑体字，在他眼里不仅是两万元的罚单落地，更是一种对“顺路搭人”日常逻辑的彻底否定。他没有签收认赔，而是在法定期限内，向湖南省长沙市中级人民法院递交了行政上诉状。他在上诉理由中反复陈明：自己通过滴滴平台接单，路线是惯常往返的益阳至长沙，收费仅分摊油费成本约240.4元，并无盈利目的；岳麓区交通运输局上路随意拦车、拒绝听取申辩，程序严重违法；《长沙市私人小客车合乘管理规定》的区域限制条款，不能倒推作为认定非法营运的直接依据。

2018年11月21日，长沙市中级人民法院依法组成合议庭，对本案进行了二审审理。在法庭调查与辩论环节，被上诉人岳麓区交通运输局与岳麓区政府依然坚守原有立场：其一，依据《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条，合乘范围限于本市行政区域内，案涉行程跨益阳、长沙两市，已突破制度设定的容忍边界，平台提供跨区域信息违规，车主接单亦不具备合乘合法性；其二，曾海波未取得道路运输经营许可证载客收费，外观上已具备经营性运输特征，适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条处罚并无不当；其三，已履行告知、听证程序，处罚幅度减至二万元系从轻裁量，程序合法。

长沙中院在二审判决的说理部分，展现出典型的司法谦抑姿态——即对行政机关在专业管理领域内的裁量判断给予高度尊重，除非明显违法，否则法院不愿轻易推翻行政定性。中院进一步重申并强化了一审的核心逻辑：

首先，关于合乘范围的刚性约束。法院认为，《长沙市私人小客车合乘管理规定》作为长沙市地方人民政府制定的规范性文件，明确限定“本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内，合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务”。案涉行程起讫地为益阳市南县茅草街至长沙市火车站，显然超越长沙市行政区域。中院指出，滴滴平台发布跨区域合乘信息本身违反地方管理规定，曾海波作为车主从平台接受并执行此类跨区域订单，其行为特征已偏离“顺路互助、市内合乘”的制度初衷，不具备纯粹意义上顺路分摊成本的合乘属性，在现行规范框架下更接近经营性运输。

其次，关于法律适用的承接。中院认为，既然行为性质已被定性为超越合乘边界的非法营运，岳麓区交通运输局引用《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十三条（擅自从事道路运输经营的许可与罚则），并结合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第四项作出罚款二万元的减轻处罚决定，在一审法院认定的“认定事实清楚、适用法律正确”范围内，二审不予干预。司法机关在此处采取了回避实质审查的态度：未深入探究曾海波是否真实盈利、平台计费规则是否合理、跨区域本身是否必然改变行为性质，而是直接沿用行政机关对地方规范性文件的字面解释作为裁判前提。

再者，关于程序争议。针对曾海波提出的拦车违法、申辩被拒等程序瑕疵主张，中院基本采纳了一审观点，认为行政机关已提交《行政处罚事前告知书》、听证记录等书面材料证明程序完备，曾海波未能提供充分反证，故对程序违法主张不予采信。这种对行政程序的形式化审查，也是当时同类案件中司法审查的常见尺度。

最终，长沙市中级人民法院认定：原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定——“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”，当庭（或文书送达）判决：驳回上诉，维持原判。

至此，两级法院均站在了行政执法部门一边。在2018年的司法视野里，地方规范性文件设定的“本市行政区域”被视为一道不可逾越的合乘红线，跨区域顺风车在行政机关与一、二审法院的共同逻辑中，可以被顺势推定为非法营运并予以处罚。这道紧闭的司法大门，迫使曾海波只能走向最后的救济途径——向湖南省高级人民法院申请再审。而正是这一步跨越，才在两年后迎来了整个案件颠覆性的反转。

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在一、二审接连败诉的沉重压力下，曾海波并未放弃寻求司法救济的最后通道。他向湖南省高级人民法院递交了再审申请书，恳请法院重新审视“跨区域顺风车”的法律定性，纠正下级法院对《长沙市私人小客车合乘管理规定》的机械适用。湖南省高院经审查后，认为本案涉及新兴共享出行方式与地方行政管制的冲突，具有普遍法律适用指导意义，遂于2019年作出（2019）湘行申419号行政裁定，决定提审本案，案号定为（2020）湘行再8号。

历经开庭审理与合议庭的深入评议，湖南省高级人民法院作出了颠覆性逆转的终审判决。该判决不仅全盘推翻了一、二审的裁判逻辑，更对顺风车的性质、行政执法的边界以及平台与车主的责任分配进行了系统性重塑。其核心裁判观点层层递进，具体如下：

一、行为性质重定：合乘与营运的界限厘清

再审法院首先直击争议核心——曾海波的行为究竟是“私人小客车合乘”还是“道路旅客运输经营”？

出行本质的还原：湖南高院查明，曾海波的车辆为其自有自用，案涉行程系其从益阳市返回长沙市的惯常往返路径，并非专为搭载乘客而绕行或特地空驶运营。其通过滴滴平台接单的主观目的是分摊油费、过路费等出行成本，而非以载客营利为业。从接单频率（截至2018年仅22次）与收费额度（平台推荐价240.4元，接近成本分摊）来看，不具备经营性运输的“反复、持续、以获利为主要目的”的特征。

责任主体的切割：《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条虽禁止平台提供跨区域合乘信息，但该规范约束的对象是合乘平台（滴滴公司），而非车主个人。平台违规发布跨区域信息，其法律后果应由平台承担行政责任；车主曾海波基于对政府监管下合规运营平台的合理信赖，按照平台派发的订单行驶，不能因此将平台的违规责任转嫁于车主，进而否定其合乘性质。

规范依据的确认：再审法院特别指出，《长沙市私人小客车合乘管理规定》第七条明确规定：“私人小客车合乘不属于道路运输经营行为，不以盈利为目的，不属于道路运输管理调整范围。”因此，曾海波的行为应定性为纯粹的互助合乘，不适用《中华人民共和国道路运输条例》关于“道路旅客运输经营”的严苛许可与处罚规定。

二、适用法律纠错：定性错误导致依据落空

基于上述性质重估，湖南高院指出一、二审法院在法律适用上存在根本缺陷。

前提虚假的处罚：岳麓区交通运输局依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条作出罚款二万元的决定，其法定前提是行为人构成了“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营”。然而，再审已认定曾海波的行为属合乘而非营运，该法定前提根本不成立。

处罚法定原则的违背：行政法的基本原则是“处罚法定”。既然合乘明确排除在道路运输经营之外，行政机关援引调整营运车辆的《道路运输条例》来处罚合乘车主，属于适用法律错误。一、二审法院维持该处罚，是对法律位阶与规范对象的混淆，错误地用地方规范性文件的“区域限制”条款，倒推出“非法营运”的定性，逻辑链条断裂。

三、程序违法确认：执法恣意与程序正义的缺失

除实体定性错误外，再审法院还严厉指出了行政执法过程中的多处程序硬伤：

拦截程序的违法：根据《中华人民共和国道路运输条例》第五十八条规定，道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地等进行监督检查，不得随意在公路拦截正常行驶的道路运输车辆。岳麓区交通运输局执法人员在普通市政道路（岳麓区枫林路）红绿灯路口拦截正在等候信号、正常行驶的曾海波车辆，缺乏紧迫性与法定事由，违反了前述条例的明文禁止性规定。

陈述申辩权的虚置：虽然行政机关形式上举行了听证，但在作出第二次处罚决定前，未充分回应曾海波关于“顺风车性质”的核心申辩意见，且在第一次复议被确认违法后，重作处罚时未能实质性审查新证据与抗辩理由，流于形式，违背了《行政处罚法》关于必须充分听取当事人意见的程序底线。

四、终审裁判结果：全链条的彻底推翻

综合以上论断，湖南省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，作出如下终审判决：

1.撤销湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行终591号行政判决；

2.撤销湖南省长沙市岳麓区人民法院（2018）湘0104行初42号行政判决；

3.撤销长沙市岳麓区交通运输局作出的涉案《行政处罚决定书》；

4.撤销长沙市岳麓区人民政府作出的涉案《行政复议决定书》。

至此，悬在曾海波头顶两年多的二万元罚款被正式免除，一、二审及行政执法的整个闭环链条被彻底推翻。该案因其里程碑式的裁判价值，后被收录进《最高人民法院公报》2023年第12期，成为全国法院审理类似“跨区域顺风车行政处罚案”的重要参照标杆，确立了“合乘不因跨区即变营运、平台违规不株连车主”的司法共识。

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从2018年夏天岳麓区枫林路路口那次突兀的路边拦停，到岳麓区交通运输局固执地重作罚单，从一审、二审的接连败诉到湖南省高级人民法院提审后的全盘推翻，曾海波这趟跨越益阳与长沙的顺风车行程，在司法卷宗里足足颠簸了数年之久。（2020）湘行再8号行政判决书最终不仅免除了那笔两万元的罚款，更经由《最高人民法院公报》2023年第12期的收录，从一份普通的个案裁判升格为全国行政审判共同参照的标杆判例。

回望这场拉锯战，湖南高院在再审中对一、二审法院“司法谦抑”的纠偏，实质上是在行政处罚权肆意扩张的边界上钉下了几根坚硬的界桩，明确了几条底层且具普适性的规则：

1.行政区域不是合乘性质的唯一否决票：《长沙市私人小客车合乘管理规定》虽将合乘范围限定在本市行政区域内，但这一地方规范性层面的管理便利诉求，不能自动倒推为否定合乘性质的绝对标准。判断是否属于非法营运，核心要看车辆是否自有、路线是否顺路惯常、收费是否仅分摊成本而非牟利，不能仅凭“跨出市界”四个字就一刀切地套用《道路运输条例》予以重罚。

2.平台责任与车主责任必须切割对待：合乘信息由平台发布，对跨区域信息合规性的审查义务首要落在滴滴等合乘平台身上。车主基于对政府监管之下合规运营平台的合理信赖接单行驶，若平台违规提供跨省市信息，其行政责任不应转嫁甚至“株连”至普通车主。让个人为平台的信息违规买单，既违背过错责任原则，也破坏大众对数字出行秩序的信任。

3.行政处罚必须守住事实定性、法律引用与法定程序三重门槛：事实层面需查清接单频率、收费构成与行驶路线；法律层面不能把明确排除在道路运输经营之外的合乘行为，硬塞进“擅自从事客运”的条文里处罚；程序层面则需严守《道路运输条例》第五十八条关于不得随意在公路拦车的规定，以及《行政处罚法》关于充分听取陈述申辩的要求。任一门槛失守，整个处罚链条便失去正当性。

站在更宏观的视角看，这份公报案例的价值远不止于曾海波个人的胜诉。在共享出行新业态高速迭代、地方规范性文件细碎交错的当下，它给广大顺风车车主留出了一道可被司法审查校准的安全空间——公民在日常通勤中顺路分摊成本的自由，不能在被简化的“属地管理”与粗放的“打击非法营运”口号中无声消解。

行政机关面对新业态应持包容审慎之态，法院则在行政权与公民权之间扮演好最后一道理性标尺的角色。对于每一个打开接单按钮的普通人而言，这道由最高法院公报确认的界碑，意味着他们的合乘行为至少在司法视野里，不再只是随时可能被罚没两万元的灰色地带，而是有章可循、有法可依的日常选择。