兼顾传统产业提升与未来产业壮大 | 社会科学报

“十五五”规划指出，要建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基，需“优化提升传统产业”“培育壮大新兴产业和未来产业”。为打造兼顾传统产业转型升级与未来产业发展的政策体系，须尽快建立“分层适配、动态协同”的政策分析框架，推动产业政策有机融合、协同增效。

原文 ：《兼顾传统产业提升与未来产业壮大》

作者 |中国信息通信研究院数研中心副总工程师 田蕾

图片 |网络

当前中国产业政策面临双重任务：一方面，传统产业仍占国民经济主体地位，面临技术锁定效应显著、资产专用性强、就业吸纳刚性突出的多重结构性约束；另一方面，未来产业处于技术路线发散、赢家未定的高风险探索期，亟需耐心资本与制度创新。两者对政策的需求存在根本差异，在资源分配、就业结构和区域发展中深度交织。

在中国经济从高速增长转向高质量发展的关键时期，产业政策面临前所未有的双重挑战。一方面，传统产业（钢铁、石化、纺织、机械、建材等）仍贡献了超过70%的工业增加值与大量就业，但其增长动力衰减、产能过剩、环境压力加大，转型升级迫在眉睫。另一方面，以人工智能、量子科技、生物制造、未来能源为代表的未来产业，被视为大国博弈的战略制高点，但其技术路线高度不确定、商业化周期漫长，政府与市场均面临“投什么、怎么投”的决策困境。当前，基层政策讨论往往陷入“喜新厌旧”或“抱残守缺”的两极分化：一部分观点主张全力押注未来产业，将传统产业视为“包袱”；另一部分观点则强调传统产业的不可替代性，对新兴产业持观望态度。这种非此即彼的思维，忽视了产业政策本应具备的系统性与动态性。传统产业与未来产业并非零和博弈，传统产业为新技术提供应用场景与市场空间，未来产业为传统产业提供技术赋能与升级方向。在新旧动能转换期，我国产业政策怎么看？怎么办？

为打造兼顾传统产业转型升级与未来产业发展的政策体系，须尽快建立“进阶适配、动态协同”的政策分析框架，以侧重于退出机制设计、需求侧牵引与利益协调的存量重构政策引导传统产业升级，以多路线并行支持、场景开放与容错机制的增量探索政策促进未来产业培育，通过技术溢出、人才互通、供应链联动实现新旧产业双向赋能，依托催化型、生态型政府治理新模式，推动产业政策有机融合、协同增效。

以政策工程推动传统产业存量重构与升级

传统产业转型面临复杂性与政策困境。传统产业之所以“转型难”，并非因为企业缺乏意愿，而是因为其面临多重锁定效应。传统产业转型升级存在三重结构性锁定。一是生产体系高度专用导致的技术锁定，企业被固化于特定工艺路径，难以承接新技术范式。二是设备与厂房等专用性资产沉没成本高昂，形成资产锁定。三是就业岗位与地方财政深度绑定，形成利益格局锁定，地方政府与企业之间形成“太大而不能倒”的相互依赖关系，阻碍了市场出清与资源再配置。以某省低速电动汽车产业为例。该产业长期被主流舆论视为“低端”“山寨”，但它满足了广大农村地区低成本、短途出行的真实需求，并培育了一批具备一定研发能力的企业。该省政府在长达数年的政策摇摆中，选择了“睁一只眼闭一只眼”的策略，并未一刀切取缔，而是通过逐步提高标准引导企业升级。这一案例表明，对于锁定效应强的传统产业，政策不宜采用“休克疗法”，而应采取渐进式、分类施策的方式。

以“催化型政府”激活企业创新原生动力，从直接干预到生态赋能。与传统的“干预型政府”或“扶持型政府”不同，催化型政府不直接命令企业做什么，也不会大规模发放补贴，而是通过信息撮合、技术对接、平台搭建、人才引进等方式，促成企业之间以及企业与科研机构的合作，从而激活创新网络。在某地产业“腾笼换鸟”过程中，地方政府并没有指定哪家企业转型做机器人，而是建立了公共技术服务平台、组织供需对接会，并引进香港、深圳的研发团队与本地制造企业对接。这种催化作用，使大量传统制造企业逐步向自动化、智能化升级，且整个过程以市场自组织为主。地方转型实践的启发是，传统产业政策的着力点应从给钱转向搭桥，从挑选赢家转向培育生态。

进一步完善退出机制与利益协调机制。传统产业升级无法回避落后产能退出问题。但退出不等于简单的关停。中国产业政策缺乏有效的退出机制，出现补贴只进不出、僵尸企业僵而不死的现象。设计日落条款、绩效挂钩、独立评估是政策精细化的关键。同时，退出必然涉及职工安置、再就业培训、地方财政补偿等利益再分配问题。这些问题的解决，不能仅靠产业政策本身，还需要社会保障政策、区域政策的协同。因此，传统产业政策不能继续单兵突进，而应嵌入更广泛的社会治理体系之中协同考虑。

以分层机制探索未来产业探索与培育

未来产业的特殊性决定了其产业政策制定的核心路线不能依赖传统模式。与新兴产业不同，未来产业最显著的特征是技术路线并行发散、赢家高度不确定。例如，量子计算存在超导、离子阱、光量子等多种路线，可控核聚变有磁约束与惯性约束之分，脑机接口也有侵入式、非侵入式之异。在这种高度不确定性下，传统的挑选赢家的产业政策面临失效风险，因为，政府并不比市场更清楚哪条路线最终会成功。这意味着，未来产业政策的核心任务不再是选方向，而是构建一个能够筛选出好方向的机制。例如，多路线并行资助，避免押注单一技术。出台竞争性赛马机制，让技术竞争自然选择，动态评估与退出，淘汰进展滞后的路线。用制度化的试错来替代政府的事前判断。

因此，需要构建一个分层培育的未来产业政策匹配方案，并以此为依据进行政策工具创新。根据技术成熟度与商业化距离，建议将未来产业分为三个层级，匹配不同政策工具。第一类产业类型是处于可行性空间验证期的产业，典型代表如量子计算、可控核聚变。对于这类产业，需要大科学装置、稳定基础研究支持、多路线并行资助等政策工具的扶持。第二类产业类型是处于工程突破转化期的产业，典型领域如脑机接口、生物制造等。这类产业需要的是概念验证中心、中试平台、沙盒监管、首台套支持等政策工具。第三类产业类型是处于生态竞争冲刺期的产业，如氢能、6G等。这类产业则需要场景开放、政府采购、标准引领、出口促进等政策工具来帮助进一步筛选。该框架已在“十五五”规划相关讨论中得到初步认可。其核心在于避免“一刀切”，对尚处空间期的产业要求短期经济回报是不合理的，对已近产业化的领域继续停留在实验室支持也是资源错配。

此外，还需要培育耐心资本，建立风险分担机制，为未来产业发展打好资本基础。未来产业的超长周期与市场化资本的短期回报要求存在根本冲突。中国目前“耐心资本”不足，已成为制约未来产业发展的关键瓶颈。政策有三个发力点：一是通过国家基金、引导基金提供长期低成本资金；二是建立政府与市场按比例分担投资损失的风险分担机制；三是改革国有资本考核机制，容忍长投资周期和高失败率。如何培育本土的科技风投人才、提升政府的技术识别能力，是未来产业政策设计的长期课题。

以动态平衡框架推动传统与未来产业协同

寻求传统产业与未来产业的资源互补性。传统产业与未来产业在财政资源、人才、土地上存在竞争关系。若过度倾斜未来产业，可能导致传统产业“失血”加速衰退，引发就业与社会稳定问题；反之，如果固守传统产业，则可能错失技术变革窗口。因此，政策需要在两者之间寻求动态平衡。

需要注意，这种平衡并非机械的“各占一半”。更优的思路是识别两者之间的互补性：传统产业为未来技术提供应用场景与市场，如钢铁行业对工业互联网、AI质检和碳足迹核算的需求。未来产业为传统产业提供技术赋能与升级路径，如新能源技术推动传统汽车产业转型。以政策供给驱动场景开放平台建设，如昆山“场景之窗”通过集中发布场景需求与供给信息，降低信息搜寻成本，促进要素跨边界流动与重组，将产业间的零和竞争转化为生态协同。

做好央地分工与因地制宜发展产业。未来产业的研发环节高度依赖顶尖大学与科研机构，主要集中在北京、上海、合肥、深圳等少数创新高地，而传统产业的转型升级则遍布全国，尤其与地方产业集群紧密相关。因此，央地之间需要合理分工，中央主要负责基础研究、跨区域协调、标准制定；地方根据自身禀赋，选择性地嵌入产业链的特定环节，如零部件、应用开发、系统集成，避免“一哄而上”造成资源浪费。

推动产业政策制定从“范式分立”到“范式协同”。我国产业政策通常存在两大范式：一是以新结构经济学为代表的因势利导范式，主张遵循比较优势、顺势而为；二是以演化经济学为代表的使命创新范式，强调主动塑造市场、引领方向。前者更契合传统产业的升级路径，后者更适配未来产业的探索逻辑。面对我国产业发展兼具存量与增量的复杂局面，产业政策研究需要从范式分立走向范式协同，混合使用不同范式的政策工具，根据反馈动态调整的混合型政策思维比固守某种理论将更贴近产业实践。

总的来说，第一，传统产业的转型升级核心是存量重构，其政策重点是退出机制设计、需求侧牵引与利益协调。应大力发展“催化型政府”，通过场景公开、信息撮合、平台搭建、技术对接等方式激活创新网络，而非依赖补贴。第二，未来产业的培育核心是增量探索，其政策重点是多路线并行支持、场景开放与容错机制。建立分层培育体系，发展耐心资本，赛马机制让技术竞争选择赢家。第三，传统与未来产业并非对立，应通过技术溢出、人才流动、供应链协同相互赋能。政策重点在于着力搭建融合协作平台，促进新技术的创新应用持续涌现。第四，央地之间需合理分工。中央负责前沿研究、跨部门与跨区协调，地方根据自身禀赋选择产业链环节主动嵌入，建立容错机制，鼓励积极探索。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第2010期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：狄书一

《社会科学报》2026年征订

点击下方图片网上订报↓↓↓