土地归谁管？南非矿业的“合法性战争”

作者：非洲关键矿产资源研究小组

2026年的南非，矿业土地归属问题正在演变为一场旷日持久的“合法性战争”。在这场战争中，国家、矿业公司与传统权威三方各执一词，冲突从法庭延伸至矿区，从政治辩论蔓延到社区抗议。

这场博弈的核心矛盾，集中体现在矿产资源的法定所有权归属上。2002年颁布的《矿产与石油资源发展法》明确规定，所有矿产资源归属于国家。然而，这一法理主张在2026年遭到了传统领袖组织的强烈挑战。今年1月，传统领袖组织Contralesa公开要求总统拉马福萨训斥矿产与石油资源部长格韦德·曼塔谢，起因是曼塔谢在公开场合宣称南非所有矿产属于政府而非传统领袖。Contralesa主席科西·马图帕·莫科埃纳针锋相对地指出，在种族隔离制度实施强制搬迁之前，这个国家的所有矿产都属于传统领袖。他直言曼塔谢的言论“令人震惊和失望”，并指责这位部长“与现实脱节”，要求其公开道歉。

这一争论并非孤立的政治口水战。超过50位来自林波波省、西北省、东开普省和夸祖鲁纳塔尔省等矿产资源丰富省份的传统领袖联合发表声明，指责曼塔谢的言论是“对传统领导和南非农村黑人土地所有权的蓄意攻击”。这些传统领袖指出，虽然《矿产与石油资源发展法》将矿权归于国家，但该法第104条明确规定，土地合法占有人在矿产勘探方面享有优先权，而宪法法院也已确认了这一原则。他们指责部长试图“重复历史”，剥夺传统领袖保护其人民经济利益的权利。

在法律层面，瑞奇斯维尔德社区的土地归还案成为三方博弈的典型样本。这个社区正在争取归还他们在1920年代被迫迁出的土地，这片土地现由国有矿业公司Alexkor持有。社区不仅要求归还土地和矿权，还要求就开采的钻石及环境破坏获得25亿兰特的赔偿。然而，政府在向土地索赔法庭提交的文件中辩称，现行法律框架阻止法庭将矿权归还给社区。政府的逻辑是：只要原有的旧秩序采矿权依然存在，矿产与能源部长就无权将任何权利授予原告。这一立场只有在瑞奇斯维尔德社区拥有真正的矿业合作伙伴、且Alexkor放弃其旧秩序采矿权的情况下才可能改变。社区的辩护律师则坚持认为，在不违背任何法律的前提下，完全可以实现全面归还。这一案件的核心法律争议在于：土地归还法庭是否有权依据《土地归还法》命令归还矿权，还是说这完全属于矿产与能源部长的管辖范围。

在地方层面，矿业公司绕过传统权威直接开工的做法引发了更为激烈的冲突。今年7月，夸祖鲁纳塔尔省合作治理与传统事务MEC图拉西兹维·布特莱齐承诺对阿马朱巴地区矿业公司与传统领袖之间的持续纠纷进行“果断干预”。在丹豪瑟举行的利益相关方会议上，传统领袖们详细陈述了矿业公司在整个地区开展不负责任采矿活动的一系列担忧。他们指出，矿业公司经常在未通知或未咨询传统领袖的情况下就启动作业，这使得酋长们无法回应社区成员寻求问责的质询。因科西·马兰布勒·古莱明确主张，传统领袖应被认可为矿业许可程序中的正式利益相关方，“任何采矿许可证的颁发都必须事先与当地酋长进行明确协商”。布特莱齐MEC对此深表关切，他指出现有协议未能为传统委员会或当地社区带来有意义的利益：“矿业公司从土地上提取财富，却让传统委员会和社区一无所有，这是不可接受的”。他承诺召集一次全面的后续会议，邀请阿马朱巴地区所有传统领袖、相关家族机构、矿业公司和政府利益相关方参加，以制定一个透明且具有法律约束力的未来参与框架。

学术研究也为理解这一冲突提供了更深层的视角。一项关于夸祖鲁纳塔尔省梅尔莫斯地区拟议中的金达尔铁矿石矿的研究显示，采掘业的发展正在深刻重塑地方治理、权威结构和社区抵抗模式。研究发现，传统领袖制度已变得“深度碎片化和政治化”，传统领袖普遍被指控存在“精英俘获、不透明谈判以及与矿业利益结盟”的问题。矿业公司和国家行为者试图通过私下会议、激励措施和胁迫压力来拉拢部分传统领袖，从而绕过更广泛的社区参与。这些做法侵蚀了人们对传统机构的信任，加剧了恐惧和恐吓。与此同时，居民们的政治和法律意识正在增强，他们越来越质疑仅通过传统权威做出的决定的合法性。社区抵抗表现为对协商过程的监督、基于宪法和习惯法土地权利的法律动员，以及坚持“未经合法占有人同意，不得协商转让”的主张。

环境权中心等组织也通过法律手段介入这场博弈。该组织指出，南非采矿业“破坏了水资源、污染了土地，让社区承受苦难，而监管当局却未能采取行动”。他们的法律干预已挑战了非法的矿山审批，推动了环境法的执行，并为社区争取清洁空气和清洁用水的权利而斗争。

合法性危机何以至此，路在何方

南非矿业土地归属问题的根本症结，在于三种截然不同的合法性来源的激烈碰撞。国家的法理合法性依据现代议会法律，主张国家对矿产资源的“监护人”地位；传统权威的历史与习惯法合法性依据殖民前的历史和传统，认为自己才是土地和资源的原始所有者；而矿业公司依赖国家颁发的许可证开展作业，社区则依据宪法和环境法主张其参与和同意的权利。这三种合法性之间缺乏有效的衔接与调和机制，使得任何一方的主张都无法获得全面认可，冲突因而成为常态。

正如2026年矿业大会上一场由CNV Internationaal与负责任采矿倡议联合主办的早餐会上所讨论的，一个核心问题始终挥之不去：谁真正代表土地发声？这是南非三十年来一直试图回避的问题。与会专家达成了一个罕见的共识：这场危机不是技术性的，而是政治性的、结构性的，关乎权力。南非的土地和矿业治理框架仍然带有“20世纪的逻辑”的印记：中央集权、开采优先，以及一个假设自身合法性而不去赢得合法性的技术官僚国家。《矿产与石油资源发展法》优先考虑矿产获取而非土地保有权安全；《临时保护非正式土地权利法》被援引的频率远高于被执行的程度；传统结构被殖民和当代政治所重塑，承载着超出其承受能力的代表性负担；“自由、事先和知情同意”常常被简化为一个签名而非一个系统；矿业公司庆祝其ESG评分的同时，社区仍在为基本的承认而斗争。这种框架在南非这样一个有着土地剥夺和种族隔离历史的国家尤其脆弱。

从瑞奇斯维尔德到梅尔莫斯，从阿马朱巴到Xolobeni，2026年的每一个冲突案例都在提醒我们：缺乏土地权利的社区无法有意义地协商采矿、保护或发展，他们只能乞求。当传统领袖被指责为“精英俘获”时，当矿业公司被指控“绕过协商”时，当国家被批评“忽视社区权益”时，三方都在彼此的叙事中扮演着反派角色，而真正的受害者始终是那些生活在矿区的普通社区成员。

那么，出路何在？基于2026年各方的讨论与实践，以下几个方向值得认真考虑。

第一，推动“集体民主土地控制”的改革方向。2026年矿业大会的专家们达成共识：真正的改革需要赋予社区对土地的集体、民主控制权。这意味着不能仅仅满足于“协商”的形式，而必须建立让社区真正参与决策的制度安排。南非的土地和矿业危机不是一个技术问题，它需要政治和结构层面的根本变革。

第二，在法律框架内明确传统领袖的法定地位和权责边界。阿马朱巴地区传统领袖提出的“任何采矿许可证的颁发都必须事先与当地酋长进行明确协商”这一诉求，不应被视为对国家的挑战，而应被理解为对治理程序完善的要求。关键是要区分传统领袖的“协商权”与“否决权”，建立清晰、可操作的协商程序和时间表，同时防止传统领袖被矿业公司“精英俘获”。

第三，强化“自由、事先和知情同意”原则的可执行性。宪法法院2023年的裁决已经明确了“有意义的协商”标准，要求社区必须能真正影响决策，而不仅仅是“走过场”。环保主义者通过诉讼已成功地牢固确立了社区的土地权利，使得国家和行业在未进行有意义协商的情况下很难再启动采矿项目。这一司法成果应当转化为更具体的行政程序和监督机制。

第四，建立矿区层面的三方治理平台。布特莱齐MEC承诺召开的“透明且具有法律约束力的未来参与框架”会议，是一个值得推广的地方治理实验。在每一个矿区，应当建立由国家代表、传统权威代表、社区代表和矿业公司代表共同参与的常设治理平台，负责采矿活动的全程监督、利益分配和纠纷调解。这样的平台可以将对抗转化为对话，将零和博弈转化为正和博弈。

第五，完善矿山的全生命周期责任制度。从勘探、开采到关闭和土地修复，矿业活动对社区的影响贯穿始终。南非人权委员会早已指出，矿山关闭和修复方面存在重大的政策空白。立法应当明确矿业公司在矿山的整个生命周期内对社区和环境的责任，并建立相应的财务担保机制。

南非矿业土地归属的“合法性战争”，本质上是这个国家尚未完成土地改革和社会转型的缩影。当三种合法性来源无法在一个共同的框架内得到协调和尊重时，冲突就不会停止。解决问题的钥匙不在法庭的某一纸判决，也不在部长的某一次表态，而在于建立一个能够容纳多元合法性主张、保障社区根本权益的治理新范式。这需要政治勇气，需要制度创新，更需要各方坐下来真诚对话的意愿。南非的土地和矿业治理框架已经到了非改不可的地步。不改，则冲突永无宁日；改，则有望在混乱中开辟出一条通往公正与发展的新路。

• 本文为“非洲关键矿产资源研究小组”发表的第21篇研究简报。非洲关键矿产资源研究小组（Africa Critical Mineral Resources Research Group）是一个由专业研究者共同参与的开放式学术观察平台，聚焦撒哈拉以南非洲地区的矿产资源政治与地缘博弈。
• 本小组以时评、专题分析、政策解读等形式，追踪非洲矿权政策变动、大国资源竞争、区域治理规则及中非资源合作动态，致力于呈现非洲资源议题的深层逻辑与前沿走向。