新加坡：董玉振 | 南海权益争端的历史脉络与未来走向研判

作者简介：作者为新加坡出版人，战略咨询专家。

菲律宾南海仲裁案十周年再次掀起了一波舆论热潮。从当年那出披着法律外衣的政治闹剧，到各类多边场合的相关炒作，南海问题将长期是东亚地缘领域的焦点议题。这样的分歧持续发酵，未来的走向会如何，本文尝试以东南亚学者的中立视角做一些客观展望。

首先，作为南海主权相关的核心当事方，中国未来是否会做出让步，承认周边国家对南海岛礁占领的合法性？要回答这个问题，必须先厘清中国政府和民众在南海主权问题上的历史与法理依据是否有强大的基础。而南海周边有关国家主动退出侵占岛礁的可能性，目前来看也接近于零。

从中国政府和民间的普遍立场出发，我们先简要梳理南海分歧的由来，以及中国所声称拥有南海主权的核心法理依据：

中国作为文明古国，拥有悠久的航海与经略南海的历史，我们不简单套用“自古以来”的笼统表述，但涉及领土主权问题，历史的脉络是绝对无法回避的。我们从近代以来的官方主权确认和国际认可的脉络说起。

二战结束后，依据《开罗宣言》《波茨坦公告》等战后国际法律文件，当时的中国政府派遣军队在整个南海接受日军投降，随后正式划定了南海十一段线。在当时，没有任何国家对此提出异议或反对——无论是当时对越南拥有殖民权益的法国，还是对沙捞越、沙巴拥有殖民权益的英国，都没有就南海岛礁的相关权益提出申诉，也从未公开反对中国十一段线的合法性。此后，中国对南海主权的主张陆续得到国际社会的广泛承认：1962年日本外务大臣大平正芳推荐出版的《世界新地图集》，1954年西德出版的《世界大地图集》，1956年英国出版的《企鹅世界地图集》，1956年法国出版的《拉鲁斯世界与政治经济地图集》等，都明确标注南沙群岛属于中国；就连越南1960年、1972年出版的世界地图，也都明确标注南沙群岛归属中国，1974年越南出版的教科书同样明确承认南沙群岛是中国领土。

还有诸多国家的权威百科资料，比如1963年美国出版的《威尔德麦克各国百科全书》，1973年的《苏联大百科全书》和1979年日本共同社出版的《世界年鉴》，都明确承认南沙群岛是中国领土。在尼克松访华之前，美军在黄岩岛附近开展军事演习，都会向当时代表中国的台湾当局提出申请，这也是国际层面对中国拥有相关区域主权和管辖权的一种事实确认。

20世纪50年代，新中国支持越南的抗法斗争，中越进入友好合作阶段，后续中国对南海十一段线进行调整，移除了北部湾的两段线，正式形成了我们如今熟知的南海九段线。2000年，中越正式签署《北部湾划界协定》，两国在北部湾的海域边界有了明确划定。1974年，中国和越南在西沙海域爆发海战，此后越南开始加快对南沙岛礁的抢占和控制。马来西亚直到1978年12月，才在其公布的大陆架地图上，将南沙群岛的部分岛礁和海域划入本国范围。

而确定菲律宾领海范围的相关国际条约，其划定的区域从未将南沙群岛纳入其中。1955年在马尼拉召开的国际民航组织太平洋地区航空会议通过的第24号决议，要求当时代表中国的台湾当局在南沙群岛加强气象观测，会上没有任何一个代表对此提出异议或保留，菲律宾官方代表也全程参与了会议，并未提出反对。

越南、马来西亚、菲律宾等国历史上都曾是其他国家的殖民地，殖民地独立之后，无权对原本就属于其他国家的固有领土和海域提出主张，这是判断南海问题的核心法理逻辑之一。现实来看，如果支持新独立国家随意依据新的海洋相关规则追溯历史领土领海诉求，那么全球的地缘秩序将彻底失去稳定根基，中东、非洲、南美、亚洲的诸多区域都会陷入争端，欧洲两次世界大战后形成的边界秩序也会被彻底打乱。国际社会早已确立了“法不溯及既往”的基本准则，绝不能鼓励新独立国家依托新的国际协定追溯历史领土诉求，否则全球将永无宁日。

可以明确的是，中国拥有南海九段线完整的历史依据和广泛的国际承认基础，中国政府绝不可能在主权问题上轻言放弃，否则必然引发中国舆论的强烈反对，任何政治人物都不可能在领土主权问题上做出原则性退让。

其他声索国，在国际法“不溯及既往”的基本原则下，如何补充自身声索的历史和法理依据，将是个极具挑战性的工作。比如越南如果以“历史上渔民曾到相关海域活动”作为声索理由，那么中国先民在周边海域的活动脉络更为久远，全球各国交界区域都存在数千年的人口迁徙和杂居历史，如果以此作为领土声索的依据，这个先例一旦开启，国际社会将再也没有和平稳定可言。

过去几十年，相关国家的声索宣传，已经让本国民众形成了认知，叠加民族主义情绪的助推，这些国家想要在主张上后退，也面临着极大的内部阻力。这也让南海岛礁和相关海域权益的分歧，长期难以通过单一的和平对话快速解决。

原本经过几十年的国际产业转移，东亚国家迎来了经济发展的黄金期，人民生活水平持续提升，南海问题的持续尖锐化，却成为搅动东亚稳定的潜在导火索。而部分域外国家对南海分歧的反常热衷，更是起到了火上浇油的作用。

作为东南亚学者，我们始终认为，南海争议的最终出路，是回到《南海各方行为宣言》的框架下，由直接当事国通过平等协商管控分歧、推进共同开发，把南海真正建设成和平之海、友谊之海与合作之海，这才是符合所有区域国家长远利益的选择。