危机创新政策的经济学：历史视角

新冠疫情让人们充分认识到危机情境下创新的重要价值。经济学界早已形成一套成熟的创新政策研究脉络，其理论源头可追溯至纳尔逊（1959）与阿罗（1962）。二人提出，创新具备三大特质——不可分割性、收益难以独占性、高度不确定性，这意味着自由市场中企业研发投入水平会低于社会最优规模。纳尔逊与阿罗的研究，为过去六十载创新经济学与创新政策研究奠定了理论根基。

历经数十年发展，经济学本应具备充足理论储备，为危机创新政策提供政策建议。但长期以来，经典的纳尔逊-阿罗分析框架仅聚焦常态时期通用私人研发的市场失灵问题，这套指导创新政策的主流范式，并不完全适用于危机场景下的政策制定。危机情境下的创新难题究竟有何特殊性？我们能从历史上历次危机中总结出哪些最优应急创新政策？创新政策经济学是否需要拓展理论工具，以适配危机创新独有的特征？

本文结合近代与历史上的危机创新实践论证：危机会对创新体系提出特殊要求，部分需求已经超出纳尔逊-阿罗理论框架的解释范畴。由此，最优危机创新政策与常态时期创新政策存在显著差异。二战时期美国依托科学研究与发展局（OSRD）开展的科研攻关便是最典型例证，该机构主导研发的技术涵盖雷达、量产青霉素、疟疾治疗药物乃至原子弹。本文首先梳理科学研究与发展局（OSRD）开展危机研发的运作模式；再以该局实践为参照，剖析危机创新问题的特有属性；最后探讨危机对常态研发活动带来的启示，并提出未来可供深入研究的议题。

一、科学研究与发展局（OSRD）的危机研发运作模式

二战科研攻关工作由科学研究与发展局统筹。该局于1940年6月经富兰克林・罗斯福总统下令设立（前身是国防研究委员会NDRC），核心使命是将科学研究应用于军事难题。机构负责人为万尼瓦尔・布什（时任华盛顿卡内基研究所所长，曾任麻省理工学院副院长）。OSRD是专门应对危机的科研政策机构，下设两大分支：国防研究委员会（NDRC）与医学研究委员会（CMR）。其核心任务包括：支撑国防相关技术与医疗疗法的研发、统筹全美科研力量、协调其他政府机构科研工作、为总统提供专业咨询。该局执行秘书欧文・斯图尔特后续在著作中写道：“紧迫的任务如利剑悬于所有人头顶”，极致的时效性约束贯穿该局所有政策设计，涵盖科研经费分配、间接成本报销、专利规则、跨机构科研协调，以及同时覆盖研发、生产、技术推广的全链条投资决策。下文梳理该机构五大核心组织特征，可为构建危机创新理论提供参考依据。

（一）侧重应用型研究

OSRD经费全部投向应用型研究，研究方向由机构与终端使用方共同确定。偏重应用不只是军事研发的客观需求，更是特殊时期的必然选择：机构管理层意识到，基础研究应当在危机爆发前完成，危机阶段只能充分利用现有基础科学储备快速转化落地（科南特，1947）。这与布什（1945）、纳尔逊-阿罗理论推崇政府资助基础研究的导向形成鲜明反差。

（二）以产出成果为第一优先级

在合作方筛选、经费拨付、科研激励机制设计上，OSRD的核心目标是快速产出可用成果。相较于成本控制、分配公平等考量，机构更倾向选择拥有完备设备、充足科研人力、能在最短时间产出成果的研发合作方（斯图尔特，1948）。该局推出一套在当时极具创新性的间接成本补贴政策：高校可报销50%管理运营开销，企业可全额报销100%间接成本，以此激励各类机构抽调顶尖科研人才参与战时项目。这一成果优先导向同样体现在专利制度设计上：布什认为，想要获得企业深度配合，需允许企业持有政府资助研发成果的专利权，仅为政府保留无偿军用授权。

（三）高强度统筹协调

对速度的需求也导致OSRD在协调研究工作方面采取了强硬的手段，而不仅仅是提供资金。在青霉素的研发中，这涉及到在研究人员之间促进信息流动，同时不损害可能具有专有性质的数据。在疟疾项目中，研究了数千种化合物，协调工作包括调查候选药物组合，并将它们分配出去，以确保覆盖所有基础并避免不必要的重复。然而，在OSRD努力发展雷达技术的过程中，其他形式的协调也很突出：在整个战争期间，雷达研发的中心在麻省理工学院的辐射实验室，OSRD在那里将研究相关问题的科学家和工程师集中在一起。在这些努力中（例如雷达和青霉素），也与盟国的研究人员进行了协调。

（四）多路线并行冗余研发

当技术解决方案存在高度不确定性时，OSRD会同步资助多条相互竞争的研发路线，以冗余投入对冲研发失败风险。医药领域：医学研究委员会一方面大规模推进人工合成青霉素研发，另一方面联合其他政府机构同步开展天然青霉素规模化量产；原子能领域：当时无法确定哪种铀同位素分离技术可实现大规模工业化生产，加之德国同步推进原子弹研发带来巨大紧迫感，OSRD并行投资多条技术路线，直至某一路线验证可行。

（五）覆盖技术扩散全环节

OSRD的工作不仅限于研发。康南（1947年）强调了OSRD在“有效地将实验室、试点工厂和工厂与彼此以及战场连接起来”中的作用。它设有专门办公室，帮助将新技术送到士兵手中，支持小批量初始生产，现场测试，甚至战场部署。OSRD与军队之间的紧密联系使得能够快速反馈和不断调整，以确保技术满足战场需求。CMR也积极测试和推广其资助的研究人员（与其他政府机构）资助的治疗方法和临床试验的利用，以及治疗方法的扩大和扩散。

这些特点——专注于应用研究、优先考虑成果、支持协调工作、对并行项目进行投资以及资助成果推广——都体现了对危机解决的重视。不管是出于默认还是有意为之，美国科学研究与发展局（OSRD）作为一个新成立的机构，且早于战后科研官僚体系出现，这一事实或许也使其能够保持灵活应变。

战时尚未结束，罗斯福总统便要求布什总结OSRD的实践经验。布什据此撰写经典报告《科学：无尽的前沿》，核心主张政府在和平时期持续资助基础科学。报告仅提及战前基础科研为战时攻关提供支撑、弥补战争对科研体系的冲击，并未提炼危机创新专属治理经验，反而奠定了后续主流创新政策的市场失灵分析框架。

二、危机创新与纳尔逊-阿罗理论范式

就本节的讨论目的而言，我们将危机定义为对人类生命、繁荣或自由构成的紧迫且极端的威胁。并非所有危机都能通过创新来应对，但在某些危机中，包括疾病、环境灾难甚至战争，科学技术可以成为有力的应对手段。危机创新问题有两个基本特征：一是研发能带来巨大的社会效益，二是需要在损失扩大或威胁变得更难控制之前迅速采取行动。危机往往呈现出一种不对称的损失函数，即研发投入过度的代价小于投入不足。同样值得注意的是，仅靠发明创造并不能解决危机创新问题：生产和推广，包括人为因素，可能与创新本身同样重要，并且可能需要在研发的最初阶段就加以考虑。

我们可以从将危机创新与纳尔逊-阿罗范式及其衍生品联系起来开始，同时找出它们之间的相似之处和区别。虽然危机创新与福利有着共同的兴趣，但首先，危机创新的目标是解决危机，而不是通用的技术进步。这通常需要用应用（而非基础）研发来解决具体的创新问题，并优先考虑速度而非其他考虑因素。紧迫性并不一定超出了纳尔逊-阿罗框架的范围：时间价值是经济模型中的标准概念。同样，创新带来的异常大的社会效益本身并不超出传统模型的范围。危机甚至可能放大传统的市场失灵原因，如不确定性或可占有性，尤其是在危机早期就进行研发投资时，那时问题的规模或技术可行性还没有完全了解，而且还不清楚是否以及有多少私人研发努力将得到回报。从纳尔逊-阿罗的角度来看，危机只是强调了慷慨的政府资助的重要性。

即便如此，传统创新经济模型的基本参数的剧烈变化，可能会对最优创新政策产生实质性的影响。例如，紧迫性和非常高的回报率可能证明资助（重叠的）并行研究努力和研发执行者之间的合作是合理的，以提高到达率——这些活动在常规时期可能被认为是低效的。紧迫性甚至可能需要为了短期影响而牺牲长期效率。在最极端的情况下，替代的跨期弹性是无限的：没有短期影响，可能就没有长期，这是纳尔逊和阿罗没有考虑到的紧张关系，但在第二次世界大战中却是如此，那是一场对抗全球霸主的重大武装冲突。至少，由于危机和跨期权衡的不确定性和快速变化，对什么是有效政策的模糊性可能需要接受配置低效的风险，并认识到事前有效的政策可能不是事后有效的。

正如OSRD所发现，在危机中，可专利性是一个特别复杂的问题。一方面，危机创新努力的私人参与者会将他们的研发能力用于解决创新问题，包括物质和人力资本；必须确保投资回报；并且通常期望保留专利。另一方面，危机创新项目的公共资助者可能想避免牟利，许多观察者认为，用公共资金产生的专利应该是公共财产或者可以免费许可——尤其是在危机中（基尔戈尔1943）。更糟糕的是，专利可能会减缓技术进步。然而，在危机中，可专利性问题也可能被弱化而不是放大，因为私人行为者可能会受到利他主义、社会责任或声誉利益的激励。

总结来说，纳尔逊-阿罗提出的主要问题是：（i）研发投资的最优水平是多少；（ii）这个最优水平是否能够通过竞争市场实现。鉴于上述原因，在危机中，研发市场的失败可能会加剧，这使得纳尔逊-阿罗关于公共投资的论点更加尖锐，并且紧迫性和巨大的社会回报可能证明大量公共资金投入是合理的。鉴于很难精确地确定最优水平，可能最好偏向过于慷慨，因为超过目标的成本很可能远低于未达目标的成本。

然而，正如OSRD的故事所展示的那样，危机创新可能需要一些在经济模型中通常不被考虑的活动，例如协调、冗余以及对生产和扩散的投资——包括在生产候选技术尚未完全开发或被证明可行之前对可能受风险的生产能力的投资。从系统工程的角度来看，冗余作为对研发失败的保险措施是非常有价值的，并且在从青霉素或核裂变到COVID-19疫苗等危机创新努力中一直是标准特性。

危机创新工作往往还具有广泛协作的特点。像军方（在二战期间）或医院（在新冠疫情期间）这样的终端用户，通常能够为危机研发工作提供宝贵的指导，因为他们对技术挑战和实际应用场景有着深入了解，而解决方案必须要适应这些场景——无论是需要在严寒条件下运行的雷达系统，还是无需深度冷冻储存就能保存的疫苗。正如美国科学研究与发展局（OSRD）的例子所表明的，跨研究项目的协作同样很有价值。例如，它能确保全面采用各种研究策略，或者促进信息共享（如技术细节、阶段性的成功与失败经验），这些信息能让众多研发项目受益。

尽管在正常情况下被认为与创新不同，生产和分配是危机创新政策的一部分：当速度至关重要时，确保完成的技术能够大规模生产和在研发完成后立即部署是很重要的。创新的经济模型通常关注研发，并将扩散视为既定事实，这在正常时期通常是产品市场的均衡结果。然而，在危机中，将技术部署出去与研发本身一样重要。在危机中，如何建立生产能力的条件、多少以及为多少个发展中的技术建立生产能力的条件，并不是标准创新经济模型所解决的问题。

三、对常态时期研发政策的影响

危机对正常时期的研发有什么影响呢？其中一个启示是基础研究以及对其他科技能力进行公共投资的战略价值，这些科技能力包括在一系列领域增加科学人力、物力和制度资本存量。正如布什（1945年）所指出的，这些资源是危机时期创新的源泉，比如新冠疫苗，其研发就源于对信使核糖核酸（mRNA）的基础认知。

另一个经验教训是，设计能够在危机中迅速做出调整的研发资助和执行机构具有重要意义。作为一个新成立的机构，科学研究与发展办公室（OSRD）在这方面具有优势，它几乎没有先例可循，也不受太多限制——更不用说它拥有大量资金，并且能够接触到该国众多顶尖科研人才，这些人才都积极投身于战争工作。不过，其他一些因素——比如值得信赖的领导、与其他机构和最终用户的密切关系，以及拥有应对不同研发问题的国内科学家和科研设施清单——可能也起到了帮助作用，如今的科学政策机构可以更多地强调这些因素。也许最重要的是，实际上有一个机构负责监督政府的研发工作。科学研究与发展办公室既是中央管理机构，也是信息交流中心，还能直接与总统沟通。在其指导下，其他机构并非相互竞争或冲突，而是实现了协同合作。

危机对创新的影响也可能会在危机本身结束后依然存在。尽管美国科学研究与发展局（OSRD）于1947年被撤销，但它为战后的研发资金投入奠定了基础，其工作由一系列联邦机构继续推进。许多研究领域因战争努力而受到积极影响，而其他领域的研究则被中断；斯图尔特（1948年）写道，有些研究领域甚至是“因战争而生”。在近期的研究（格罗斯和桑帕特，2020a）中，我们已表明，美国科学研究与发展局对美国技术创新的方向和国内地域分布产生了持久影响，促进了那些在战时研究工作中得到动员的领域和地区的长期增长，并对创业和就业产生了下游效应。有传闻称，战时的研究工作使许多参与其中的企业拥有了知识产权、吸收能力和其他优势，这些优势在战后时期依然存在。新冠疫情的研究工作似乎有可能对生物医学创新产生类似的影响，有可能像二战时期的青霉素项目推动抗生素发展那样，开启疫苗创新的新时代。

尽管经济学家对危机创新的理解日益加深，但仍有许多问题亟待解答。危机中的可获取性应达到何种最优水平？如何在支持危机创新的同时，避免赋予其危机后的市场支配力？不同组织、研究人员及学科领域在短时间内转向应对危机创新问题的能力具有多大弹性？对于那些并非危机研发重点的领域而言，危机会造成多大程度的损害？是否有危机创新项目失败的案例？如果有，又能从中汲取哪些教训？不过，在我们看来，最重要的问题在于：是否存在一种可靠的方法，能够确定在平时应将哪些领域作为研究资助对象，以备应对（不可预测的）紧急情况。

本文来源于《AEA Papers and Proceedings》2021，111：346-350。丹尼尔・P・格罗斯（Daniel P.Gross），杜克大学富卡商学院，美国国家经济研究局（NBER）。巴文・N・桑帕特（Bhaven N.Sampat），哥伦比亚大学梅尔曼公共卫生学院，美国国家经济研究局（NBER）。文章观点不代表主办机构立场。

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