重磅资料（附全文）：香港大埔宏福苑火灾证词分析报告——兼论香港独立委员会与中国大陆调查模式的对比

基于学习研究目的，作客观分析对比，供交流参考使用。本分析不完全保证符合实情。两种模式根植于不同的法律传统和治理体系，各有其制度逻辑和适用场景，对比的目的在于理解差异背后的机理，而非简单评判优劣。
香港大埔宏福苑火灾结案陈词全文见文后链接。

香港大埔宏福苑火灾证词分析报告——兼论香港独立委员会与中国大陆调查模式的对比
第1章 引言与背景 1.1 火灾概况

2025年11月26日，香港新界大埔宏福苑发生了一场震惊香港乃至整个中国的严重火灾。宏福苑为居者有其计划屋苑，由八幢于1983年落成的高层住宅大厦组成。事发时，所有八幢大厦正同时进行外墙维修及翻新工程，整幢大厦由地面至天台均被竹棚及保护网包围。大火持续焚烧约43小时，夺去168条人命（包括一名消防人员——消防队目何伟豪），79人受伤，逾100人获消防处救出。在行动高峰期，共出动174辆消防车、47辆救护车及989名消防人员，为消防处历来最大规模的部署[4]。

这场火灾不仅造成了惨重的人员伤亡和财产损失，更引发了香港社会对楼宇维修工程监管制度、消防安全管理以及政府监管职责的深刻反思。行政长官于2025年12月2日宣布成立独立委员会进行调查，由现任高等法院法官出任主席，目标于九个月内完成工作[3][6]。香港舆论普遍认为，成立独立委员会体现了特区政府"标本兼治"的施政理念[5]。

1.2 证词来源与报告目的

本报告所依据的核心文件是香港特区政府向大埔宏福苑火灾独立委员会提交的政府总结陈词纲要（以下简称"证词"）。该证词于2026年7月14日呈交独立委员会，由孙靖乾资深大律师、卓元畅资深大律师、陆栩然大律师、刘逸冲大律师及政府相关决策局与部门代表大律师共同撰写。证词全面阐述了政府对火灾成因、责任归属、制度漏洞及改善措施的系统性论述，是理解香港独立委员会调查模式的重要窗口。

本报告的主要目的为：

第一，以总结陈词形式呈现证词内容。对证词原文进行必要的表述调整，以简体中文总结陈词的形式呈现，在忠实原意的前提下提升可读性。

第二，提炼证词核心要点。对证词中关于火灾成因、促成因素、责任归属、制度弱点及改善措施等核心内容进行结构化梳理。

第三，进行简要的对比分析。以证词所展现的香港独立委员会调查模式为切入点，与中国大陆重大火灾事故调查方式进行多维度对比，分析两种模式在调查主体独立性、程序透明度、追责机制、技术调查开展方式等方面的异同。

第四，总结学习启示。基于对比分析，提炼对重大事故调查制度设计的思考与启示。

1.3 报告的阅读指引

本报告结构安排如下：第2章为证词全文的简体中文总结陈词，在忠实于原意的基础上对表述进行了适当调整；第3章对证词核心要点进行提炼和结构化分析；第4章基于证词归纳香港独立委员会调查模式的特征；第5章概述中国大陆重大火灾事故调查模式；第6章从多个维度对两种模式进行系统对比；第7章总结学习启示。此外，第8章为参考资料列表。

本报告的分析深度定位为"简要分析"，侧重于通过对比帮助读者理解两种调查模式背后的制度逻辑和运行机理，而非对某一模式的优劣进行简单评判。报告主要面向希望了解香港与中国大陆在重大事故调查制度上差异的读者，供学习分析参考。

第2章 证词全文（简体中文总结陈词）

说明：本章为香港大埔宏福苑火灾独立委员会政府总结陈词纲要的简体中文总结陈词版本。内容以证词原文为基础，在忠实于原意的前提下对表述进行了适当调整，去除了原文的繁简对照格式，统一以简体中文呈现。原文为政府总结陈词的中文版纲要，英文版为正式版本。证词共82段，按原文结构分为16个部分。

2.1 引言

1. 火灾概况。 2025年11月26日，大埔宏福苑发生严重火灾。宏福苑为居者有其屋计划屋苑，由八栋于1983年落成的高层住宅大厦组成。事发时，所有八栋大厦正同时进行外墙维修及翻新工程，整栋大厦由地面至天台均被竹棚及保护网包围。

2. 伤亡与救援规模。 大火持续焚烧约43小时，夺去168条人命（包括一名消防人员——消防队目何伟豪），79人受伤，逾100人获消防处救出。在行动高峰期，共出动174辆消防车、47辆救护车及989名消防人员，为消防处历来最大规模的部署。

3. 火势发展过程。 火警于下午2时51分首次接报，报案人称宏昌阁外墙棚架起火并发生爆炸。根据现有证据，火源位于宏昌阁104及105室外的平台。火势以极其迅速的速度蔓延——在首辆消防车抵达后约20分钟内，火势已由起火点蔓延至宏昌阁多个外墙面及附近地面，并波及宏泰阁。至事件结束时，共7栋大厦遭波及。

4. 政府善后安排。 政府迅速成立三个跨政策局专责小组协调善后工作：(1) 由政务司司长领导的调查及规管工作组，负责统筹和协调技术及规管层面的调查，以及制定改善措施以强化现有规管制度。跨部门火警调查专责小组（以下简称"专责小组"）在该工作组下成立，由消防处、警务处、屋宇署、机电工程署、房屋局辖下的独立审查组（ICU）、劳工处、政府化验所及独立消防工程专家组成，负责调查大火成因。(2) 由政务司副司长领导的紧急支援及募捐工作组，负责即时财政援助、社会福利及社区支援，包括成立"大埔宏福苑援助基金"、发放多项补助、作出多项宽免，以及透过"一户一社工"安排为每户居民提供一站式支援服务。(3) 由财政司副司长领导的应急住宿安排工作组，处理数以千计居民的临时住宿安排，包括安排青年旅舍、营地、酒店房间、过渡性房屋及房协单位等。

2.2 成立独立委员会

5. 委员会的成立。 行政长官于2025年12月2日宣布就大埔宏福苑火灾成立独立委员会，并于12月12日宣布独立委员会正式成立，目标于九个月内完成工作。独立委员会由现任高等法院法官出任主席，在行政长官授权下运作。

6. 职权范围。 独立委员会的职权范围涵盖以下四个方面：(1) 就大埔宏福苑起火、火势迅速蔓延和造成的人命伤亡及财产损毁，审视火灾成因和发生情由；大厦消防装置及设备的配置及其有效运作的监督和责任问题；楼宇维修工程的施工安全要求、标准、监督和日常维护制度是否足够；现行安全标准的用料清单是否全面，验证和检测制度是否有效；各环节监管人员（包括政府部门人员、授权负责的专业人士及承建商等）的角色和责任承担。(2) 针对大型楼宇维修工程，审视各环节是否存在不适当的相连利益、角色冲突、不当合谋串连等系统性问题，以及是否存在涉贪围标、违规招标等问题。(3) 就上述两项事宜，检视现行相关法律的规管及惩罚是否足够。(4) 就上述事宜提出建议。

7. 政府配合与证据规模。 政府全力配合独立委员会工作。自独立委员会开始运作以来，政府部门积极回应其法律团队发出的信函和要求，主动提交与职权范围相关的文件、资料及证人供词。在听证会期间，来自六个政府部门及专责小组的31名证人于13个聆讯日出庭作供。独立委员会共接获近百万份文件，数据总量超过1TB。

2.3 独立委员会如何处理证据及作出事实裁断

8. 调查目的。 独立委员会的调查目的为查明事实真相并提出建议，以防止同类事件再次发生，而非裁定任何一方的法律责任。

9. 听证规模。 独立委员会已于27个聆讯日进行公开听证，期间73名事实证人及7名专家或专责小组证人出庭作供。

10. 举证规则。 就未有出席聆讯或提供证供的涉事方，独立委员会有权根据现有证据的整体情况，按照常理作出事实裁断及推论（包括不利的事实裁断及推论）。举证准则方面，无任何一方承担正式举证责任。一般适用民事举证准则（即相对可能性的衡量）。就严重性较高的事实裁断，独立委员会可考虑所需证据的说服力是否与指控的严重程度相称。就成因判断，独立委员会亦可考虑运用常理区分"真正、实质、直接或有效的原因"与较为间接的背景条件。

2.4 政府的案情概要 2.4.1 本港楼宇维修保养工程的监管架构及其演变

11. 监管模式基础。 香港楼宇维修保养工程的监管架构建基于专业人士自我监管的模式，并以法定责任、注册制度及监督机制为骨干。此模式的基础在于政府对建筑业专业人士所寄予的信任和信心。

12. 制度演变历程。 此模式自上世纪九十年代经历多年来的演变，并在特区政府成立后六届任期逐步发展。在宏福苑大火之前，业界、立法会及公众多年来一直呼吁精简监管程序、以降低业主负担。楼宇失修的问题亦存在已久，旧楼欠缺妥善维修保养，会对居民和普罗大众构成潜在威胁。因应上述情况，政府于2010年实施小型工程监管制度，并于2012年实施强制验楼计划。有关制度均经立法会详细审议，旨在为业主提供合法、简易、安全及便捷的途径进行小型工程维修保养楼宇，并依靠注册专业人士确保工程的安全和质素。

13. 责任分配。 有关制度的核心设计，是将工程安全及质素的首要责任，明确施加在获业主委聘的注册专业人士及承建商。政府则制定标准、维持注册名册、进行审核抽查及巡查、处理投诉及查询，并在发现违规时采取执法行动。

14. 制度前提。 现行制度的前提是该等专业人士具备所需的专业知识及操守，并受相关的专业操守守则约束，其资历及声誉均受制约，从而令政府及公众有合理期望及依赖他们遵守相关法律及规管要求。宏福苑大火前就现行监管强度及精简监管程序、降低业主负担等之间的考量，反映了多年制度发展过程中逐步形成的政策取舍及公众利益的平衡。

2.4.2 宏福苑涉及的系统性违规为是次大火的直接成因

15. 违规总述。 宏福苑维修工程造价约为3.36亿港元，由持有《建筑物条例》（第123章）下法定责任的注册专业人士及注册承建商负责执行。证据清楚显示，若非负责宏福苑维修工程的专业人士及承建商的一连串蓄意欺诈、合谋串连、疏忽及违法滥用行为，是次大火不会发生。

16. 宏业（主承建商）的违规行为。 宏业建筑工程有限公司作为主承建商，蓄意购买及使用未经阻燃认证的棚网以牟取更高利润，并提供疑为伪造的测试证书及在巡查前选择性更换棚网以欺骗监管机构；大规模及长期使用可燃发泡胶板封盖窗户，违反其向相关政府人员所作的明确陈述；指示并允许在走火楼梯每隔约五层开设"生口"损害逃生通道；指示非注册消防装置承办商排放消防水缸，导致控制消防栓或喉轆系统及火警警报系统的主电源开关被关闭；以及未能有效禁止工地吸烟及清除可燃废料。

17. 鸿毅及注册检验人员吴跃的失职。 鸿毅建筑师事务有限公司及其注册检验人员吴跃完全没有履行监督职责，证据显示并无就任何一项火灾促成因素进行任何真正或有效的监督。

18. 中华发展（注册消防装置承办商）的违规。 中华发展工程有限公司作为一间注册消防装置承办商，从未到访现场、从未独立评估关闭消防装置的需要及后果，仅作为"橡皮图章"提交关闭通知书，令消防处无从得知火警警报系统同时失效的事实。

19. 宏泰消防（年检承办商）的失职。 宏泰消防工程有限公司作为负责年检的注册消防装置承办商，于2025年10月及11月进行维修工作时发现消防水缸已清空且主电源开关已被关闭，却未有通知消防处或联络中华发展跟进。

20. 置邦（物业管理公司）的失职。 置邦兴业有限公司作为持牌物业管理公司，发出工作指示让其非持牌电工操作消防装置（属违法行为）、未能协调两间同时受聘的消防装置承办商、对居民持续投诉仅扮演"传话人"角色。

21. 系统性滥用的特点。 是次系统性滥用有两个显著特点：其一为涉及的财务诱因规模巨大（工程造价约3.36亿港元），远超违规成本及被处分的风险；其二为滥用行为的共谋性质，当本应互相监督的专业人士选择合谋串连，整个相互制衡的机制便告失效，导致有关违法行为及滥用难以被揭示。

2.4.3 特区政府已采取的改善措施

22. 改善措施概述。 政府承认现行规管及监督架构需要在监管强度及精简监管程序之间取得适当平衡，并已于火灾后迅速采取全面的改善措施。相关改善措施涵盖消防装置监管、建筑物料安全、强制验楼计划及小型工程监管制度、建筑专业人士监管、跨部门沟通协调、工地安全管理及科技应用等范畴（详见下文第2.12节）。

2.5 大埔宏福苑及大火的背景

23. 屋苑概况。 宏福苑位于新界大埔，共有约1,984个单位，按2021年人口普查约有4,600名居民，当中超过三分之一（约1,700人）年龄在65岁或以上。每栋大厦31层，设有两组交叉走向的楼梯（"铰剪梯"）作为走火通道。大厦设计的关键特征为两翼之间的垂直"内角"（re-entrant），由一楼延伸至天台。

24. 监管安排。 宏福苑由隶属房屋局常任秘书长办公室的ICU在屋宇署署长的授权下进行《建筑物条例》下的法定监管，此授权安排自1990年代初沿用至今逾三十年。

25. 维修工程背景。 宏福苑于2014年被选定为强制验楼计划的目标楼宇。2019年1月，鸿毅获委任为检验顾问。维修工程主要依据小型工程监管制度进行，无须事先取得建筑事务监督批准。工程于2024年7月展开。

26. 此前相关火灾。 在宏福苑大火之前，2023年海员俱乐部大火及2025年10月华懋大厦大火均涉及棚架高层建筑物起火。屋宇署及ICU在上述事件后曾发出通告函件及或提醒信函，要求建筑专业人士确保棚网阻燃性能符合要求。

2.6 各有关范围内持份者的角色及责任

27. 监管架构概述。 宏福苑大火涉及多个监管范畴，各由不同法例规管，政府部门、业主、业界及其他持份者在各范畴中各司其职、相辅相成。在部分范畴中，政府的角色属促进及推动性质（如私人建筑物管理及业主委聘专业人士）；在其他范畴中，政府则担当监督角色（如消防风险管理、施工物料规管及职业安全）。

28. 各范畴监管架构及持份者责任。 下表概述各范畴的规管架构、政府角色及其他持份者的责任：

范畴

规管架构、政府角色及其他持份者

(1) 私人建筑物的管理

规管架构：《建筑物管理条例》（第344章）。政府角色（促进及推动）：民政事务总署协助业主立案法团运作、出席业主大会提供建议、转介投诉。其他持份者：(i)业主或业主立案法团承担管理首要责任；(ii)物业管理公司受聘代为执行日常管理

(2) 消防装置及设备的保养

规管架构：《消防条例》（第95章）及其附属法例。政府角色（促进及推动）：消防处监察；维持注册消防装置承办商名册。其他持份者：(i)业主或业主立案法团有法定责任保持消防装置有效运作并安排每年检验；(ii)物业管理公司按物业管理服务管理局守则监督承办商工作；(iii)承建商、顾问及注册检验人员负责监督维修工程期间涉及消防装置的工作

(3) 业主委聘专业人士进行维修工程

规管架构：《建筑物条例》下的强制验楼计划及小型工程监管制度。政府角色（促进及推动）：维持注册名册、提供指引、抽样审查、处理投诉及查询、发现违规时采取执法行动。其他持份者：(i)业主或业主立案法团自主决定委聘注册检验人员及承建商；(ii)注册检验人员及承建商承担法定首要责任

(4) 消防风险管理及消防装置的维护

规管架构：《建筑物条例》、《消防条例》及相关守则。政府角色（监督）：屋宇署或ICU主要负责被动式消防安全措施（如逃生通道、防火间隔的设计与建造）；消防处主要负责主动式消防装置。其他持份者：注册检验人员、承建商、物业管理公司及业主各负相关责任

(5) 施工方法及物料规管

规管架构：《建筑物（建造）规例》等。政府角色（监督）：屋宇署或ICU透过审核抽查及投诉处理机制监管。其他持份者：注册检验人员及承建商须确保物料符合标准并采取适当预防措施

(6) 职业安全及健康

规管架构：《职业安全及健康条例》（第509章）及《工厂及工业经营条例》（第59章）及相关附属法例。政府角色（监督）：劳工处以风险为本的突击巡查（一至两个月一次）、执法行动。其他持份者：承建商（包括总承建商）须在合理切实可行范围内确保雇员的工作安全及健康

2.7 专责小组就大火起因、火势蔓延及造成重大伤亡因素的调查结果

29. 专责小组的组成与调查方法。 专责小组由消防处、警务处、屋宇署、机电工程署、ICU、劳工处、政府化验所及消防工程专业人士（袁国杰教授）组成。调查参照国际标准进行，包括现场勘察、实验室分析、电脑模拟及全尺寸火灾测试（于四川进行）。最终调查报告于2026年5月完成。

30. 主要结论。 专责小组的主要结论包括火灾最有可能属意外性质，由一个热源（如未熄灭的香烟）点燃宏昌阁104及105室外平台上的可燃物料引起。急速垂直蔓延受大厦内角的"烟囱效应"驱动。

31. 造成重大伤亡的五个关键因素。 （一）火势迅速蔓延致逃生时间极短；（二）燃烧中的可燃物塌下堵塞出口；（三）火警警报系统全数失效；（四）发泡胶板遮蔽居民视线并延误反应；（五）走火楼梯的逃生通道因"生口"而失去防护。

32. 独立专家验证。 独立委员会委聘的专家（香港理工大学Asif Sohail Usmani教授及江黎明教授）与专责小组的专家分别独立进行研究，在所有重要事项上得出大致一致的结论：棚网及帆布缺乏阻燃性能是导致火灾的重要因素；若使用阻燃物料，初期火势或可自行熄灭。

2.8 由宏昌阁起火至大火被扑灭的发展

33. 主要事件时序。 主要事件时序如下：

时间

事件

约14:30-14:43

大火起源（闭路电视于14:43拍到燃烧碎片坠下）

14:51

消防通讯中心接获首个火警报告

14:56

首辆消防车抵达（共12辆消防车及61名消防人员于初段出动）

15:02

升为三级火警（抵达后6分钟）

15:20

消防处处长指挥部启动、增派10队搜救队

15:34

升为四级火警（已部署269名消防人员，约为五级火警标准部署的两倍）

18:22

升为五级火警（已部署718名消防人员）

22:30

累计出动221辆消防车及989名消防人员

2025.11.27 21:31

宣布火势被围

2025.11.28 03:15

宣布火势受控

2025.11.28 10:18

发出"停止"讯息

34. 救火及救援工作面对的困难。 包括：（一）燃烧中的竹棚塌下堵塞入口及紧急车辆通道；（二）浓烟及高温经走火楼梯的"生口"渗入大厦；（三）消防栓或喉轆系统失效，消防人员须将约80公斤的便携式水泵搬上20楼以上；（四）史无前例的多座大厦同时外墙起火。

35. 消防队目何伟豪殉职情况。 就消防队目何伟豪殉职一事，根据委员会目前掌握的证据，何消防队目原奉命前往宏昌阁2701室救援，因途中协助轮椅长者而与队伍分离，误入宏泰阁。闭路电视显示其于15:16进入宏泰阁。其于15:22发出求救讯息，约15:55被发现倒卧于宏泰阁前的燃烧碎片上。专责小组认为：何消防队目留在宏泰阁是为了尝试协助他人疏散，展现了非凡的勇气和崇高的使命感。

2.9 大火起因、火势蔓延及造成重大伤亡的促成因素 2.9.1 大火起因：工人在宏福苑工地范围内吸烟

36. 工人吸烟情况。 工人在工地范围内吸烟的情况持续且有充分记录——居民多次投诉、物管公司人员亲眼目睹、闭路电视拍到工人吸烟、工程会议记录反复提及、宏业自设内部罚则（证明问题严重）。起火源头挖出的瓦砾中发现烟头。宏业作为总承建商，对工地安全管理负有首要法定责任，明知工人吸烟问题持续却未能有效制止。置邦的跟进仅限于将投诉转达宏业，未采取进一步行动。

37. 政府部门的监管行动与局限。 劳工处于2024年7月至2025年11月期间进行16次突击巡查及1次突击监察，频率高于一般标准。劳工处未就工人吸烟问题采取进一步执法行动，除因巡查期间未有目击工人吸烟外，亦受大火前就工地吸烟的监管框架所限。根据《建筑地盘（安全）规例》第53条，凡任何建筑地盘使用或拟使用易燃液体或涉及火警危险的物质等，劳工处处长可发出书面"禁止吸烟命令"，禁止在该建筑地盘吸烟。按大火前的监管框架，除受"禁止吸烟命令"规管的建筑地盘外，工人于建筑地盘吸烟本身并不违反职安健条例，而这也反映大火前规管架构在政策意图上的结构性设计。就宏福苑而言，其建筑地盘未有具备发出"禁止吸烟命令"的特定条件，劳工处因此没有向其发出"禁止吸烟命令"。因此，工人吸烟本身没有违反职安健条例，故劳工处未能采取进一步执法行动。劳工处共发出了三份建筑地盘巡查报告提醒宏业。

2.9.2 火势蔓延促成因素：使用未经阻燃性能认证的棚架保护网

38. 宏业蓄意使用非阻燃棚网。 于2025年7月，证据显示宏业时任董事何建业明确指示供应商购买非阻燃棚网，且尽管供应商有提出反建议，仍然拒绝购买阻燃棚网。2025年9月台风后再次订购非阻燃棚网。WhatsApp讯息亦显示宏业曾在ICU巡查前紧急购入115张阻燃棚网作选择性替换。事后政府化验所对从宏昌阁（起火大厦）取得的5个棚网样本进行测试，其中4个（80%）的残燃时间超过GB 5725-2009标准下的4秒门槛。

39. 相关法规与责任。 《建筑物（建造）规例》第3及16条要求所有用于建筑工程的物料须适合其预定用途并经认可测试，且须采取适当预防措施。注册检验人员在《建筑物条例》第30D条下负有法定责任，须确保修葺物料符合所有相关条例的要求。相关的作业备考及通告函件亦要求所有在外墙装设的保护网应具备适当的阻燃特性，并符合认可标准。宏业蓄意使用非阻燃棚网并提供不可靠的测试证书以掩饰违规；鸿毅或吴跃完全没有履行其监督职责，没有采取任何步骤核实棚网的阻燃性能是否符合屋宇署通告函件及劳工处工作守则中明确列出的认可标准。

40. 政府部门的监管行动。 劳工处于2024年7月主动要求宏业提供阻燃测试证书并获提供（事后发现为不可靠文件）。ICU进行三次涉及棚网快速燃烧测试的巡查（2024年10月28日、11月18日及2025年10月28日），共于17个随机抽选地点进行测试。ICU于华懋大厦火灾后亦主动向五个屋苑的注册检验人员发出提醒电邮。

41. 监管局限。 惟面对承建商通过选择性更换棚网进行的蓄意欺骗，上述措施未能发现有关违规行为和滥用。

2.9.3 火势蔓延促成因素：使用聚氯乙烯泡沫板（发泡胶板）封盖窗户作临时防护

42. 宏业坚持使用发泡胶板。 2024年6月的工程会议记录显示，鸿毅曾警告发泡胶板为可燃物质，宏业仍坚持使用。分包商确认受宏业董事何建业口头指示以发泡胶板封盖所有住户窗户。宏业与法团主席的WhatsApp对话确认宏业知悉第一期已安装的发泡胶板不具阻燃性能。

43. 虚假陈述与监督失职。 宏业曾向ICU人员明确表示仅会临时及小范围地使用发泡胶板（每次三层、打凿完成即拆除），但发泡胶板实际上在全屋苑范围内大规模使用超过一年，直至火灾发生之日仍然封盖在窗户上。宏业向ICU人员所作的陈述完全虚假。鸿毅或吴跃作为负责监督工程的顾问及注册检验人员，亦完全没有就发泡胶板的广泛及长期使用提出关注或采取任何监督行动。

44. 政府部门的监管行动。 ICU于2024年9月至11月进行三次涉及发泡胶板的巡查。ICU接纳并倚赖了宏业的陈述，因此未有进一步跟进。

2.9.4 火势蔓延促成因素：使用其他没有阻燃性能的建筑物料（尤其包括塑料帆布）

45. 帆布的可燃性。 政府化验所分析确认，在宏福苑使用的两类帆布（主要由聚乙烯或聚乙烯与聚丙烯的混合物制成）比棚网更易持续燃烧，并产生燃烧液滴。专责小组的火灾测试证实，非阻燃帆布令内角区域的小火发展成为能消耗几乎所有可燃物的大范围猛烈火灾。

46. 相关法规与责任。 《建筑物（建造）规例》第3及16条要求所有用于建筑工程的物料须适合其预定用途并经认可测试，且须采取适当预防措施。相关的作业备考及通告函件亦要求所有在外墙装设的塑胶帆布应具备适当的阻燃特性，并符合认可标准。宏业及鸿毅或吴跃作为注册承建商及注册检验人员，负有确保所有建筑物料符合相关标准的首要法定责任。

47. 政府部门的行动。 由于在火灾前并未收到针对塑料帆布阻燃性能的投诉或查询，政府相关部门未有就此具体采取行动。

2.9.5 造成重大伤亡促成因素：因在走火楼梯间开设"生口"导致逃生途径失去安全防护

48. "生口"的设置及其后果。 宏业在所有八栋大厦的走火楼梯约每隔五层开设或允许开设"生口"，以可燃木板或铝塑板取代窗户，让工人进出外墙棚架。宏泰阁38名在梯间及公共地方罹难者中，28人在梯间被发现。火灾测试证实木板在4分40秒内被点燃，而防火玻璃窗则保持完整并维持较低的内部温度。

49. 违规认定。 屋宇署确认在走火楼梯开设"生口"违反多项规定，包括违反《建筑物（建造）规例》第16条，及《建筑物消防安全守则》F5.6(a)条，该条要求所有逃生途径必须经常保持畅通无阻。《强制验楼计划及强制验窗计划作业守则》明确要求注册检验人员识别及向建筑事务监督报告在出口路线围封墙或分隔墙、楼层及天花板的无防护开口。鸿毅或吴跃完全没有履行此责任。

50. 政府部门的监管行动。 劳工处在2025年2月巡查时发现棚架与外墙之间的空隙（工人可能坠落超过2米），但其关注点在于高处工作坠落风险而非走火楼梯的"生口"。ICU对被随机抽选进行审核基本检查的两份第一类小型工程申请（其中一份涉及F座的走火楼梯窗户更换工程）进行审核时，虽然施工前的照片显示窗户已被木板或铝塑板取代，但审核人员将木板或铝塑板理解为待更换窗户的临时保护措施，因此未有作出查询或采取相应行动。

2.9.6 造成重大伤亡促成因素：宏福苑各座消防警钟失效

51. 消防系统被关闭。 宏福苑的消防栓或喉轆系统（FH或HR系统）及火警警报系统（FAS）共用一个主电源开关。置邦的电工应宏业的指示，关闭了所有八栋大厦增压泵房的主电源开关（以排放消防水缸进行翻新），同时令FH或HR系统和FAS失效。然而，排放消防水缸的技术操作根本无须关闭主电源开关。

52. 中华发展作为"橡皮图章"。 中华发展获宏业聘用提交关闭通知书（SDN），但从未到访现场、从未评估关闭的需要或后果、从未亲自进行关闭。其提交的SDN仅勾选FH或HR系统（未有勾选FAS），令消防处不知悉FAS同时失效。中华发展的董事在口头证供中承认其仅为"橡皮图章"，并承认违反了消防处通函中的全部责任。

53. 宏业的违规指示。 宏业明知自身非注册消防装置承办商，仍指示非注册承办商进行消防水缸维修工程，并聘用中华发展仅作为提交文件的橡皮图章。

54. 宏泰消防的失职。 宏泰消防于2025年10月16日发现消防水缸已清空，于11月19日发现主电源开关已被关闭（即知悉FAS已停止运作，可能已超过一个月），但未有通知消防处、未有向中华发展查询，亦未有要求恢复电源以进行测试，仅按指示继续维修工作。

55. 置邦的违规。 置邦发出工作指示让非持牌人员操作消防装置，未能协调两间承办商。

56. 政府部门的监管行动。 消防处接获中华发展提交的SDN后，按既定程序进行风险评估及巡查（涉及宏福苑期间共26次视察或巡查）。惟事前的SDN制度属通报性质而非审批机制，并依赖承办商如实申报。

2.10 救火及救援工作的成效检视

57. 救援行动总体评价。 是次救火及救援工作在前所未有的条件下专业地进行。行动规模为消防处历来之最，所有347个报告求助地点及所有八栋大厦其余单位均获消防人员到场处理，行动持续43小时。

58. 事后检讨。 事后回顾显示若干范畴的操作决定及制度安排，在制度及操作层面或有改善空间。消防处已成立"特大型火警事故策略督导委员会"，全面检讨灭火及救援策略、装备及科技应用。但与此同时，独立委员会的专家亦确认，消防处在现场实际上可采取的额外行动极为有限，不足以实质改变结果。

59. 关于先集中人手控制火势的决定。 消防处在大火初段决定集中资源于宏昌阁及宏泰阁灭火，同时警方协助附近范围的疏散。此乃消防处与警方之间行之有效的协作安排。当时虽可选择抽调人手进入其他大厦作疏散，惟此决定受制于火势蔓延速度及大厦出入口可能被燃烧棚架及杂物堵塞等安全考虑。

60. 关于火警升级机制。 各次升级决定均显示实际部署大幅超前于正式火警级别。升级为三级时已出动约80%的三级标准部署量；升为四级时已出动约五级标准的两倍。正式的火警级别并非限制资源调配的因素。各岗位的指挥官可随时直接透过消防通讯中心要求增派资源，且事实上已经如此行动。

61. 关于999电话处理。 消防通讯中心（经设立支援中心后）平均在约一分钟内接听转介电话，并进行约1,500通回拨电话，为被困居民提供持续的安全指引及情况更新。独立委员会主席在听证会中亦特别肯定回拨机制的成效。另外，警方与消防处之间以传真传送部分资讯的做法不适合处理大规模事故，正进行联合检讨以优化信息交流机制。

62. 关于紧急警示系统。 该系统曾被考虑但未使用，原因为当时系统未配置作地区性使用，且缺乏公众教育。政府已启动将系统配置为地区性使用的工作，并正设计相关公众教育计划。

63. 关于消防人员安全。 消防员定位系统在高于约23楼的高层建筑物中具有无法接收讯号的限制。新的消防员定位系统已在采购中，测试确认可在23楼成功接收讯号。新呼吸器系统已于2026年1月投入使用，具备队员间空气共享功能及直接连接手提无线电的通讯系统。

64. 关于其他公众质疑。 政府亦在书面总结陈词中逐一回应，包括：不同消防队伍之间的协调问题、应否先拆除竹棚（操作上不可行、甚至会适得其反）、应否使用直升机洒水、以及应否接受内地额外消防人手。

2.11 各相关专业人士及非政府方的系统性机制滥用

65. 系统性滥用的性质。 是次火灾并非单一疏忽或单一制度弱点的结果，而是多名持份者在一段时间内持续作出多方面的蓄意违法行为所致。负有首要责任的专业人士及其他私营持份者蓄意欺瞒和敷衍塞责。每一项促成因素，均可追溯至该等持份者的作为或不作为。更甚者，该等违法行为刻意规避及破坏现有制度框架，严重阻碍及削弱政府的监管职能。

2.12 监管架构的弱点及已推行/即将推行的改善措施

66. 制度历史来由。 相关监管架构（包括消防装置规管自1960年代起发展、屋宇署与ICU的授权安排自1992年回归前起沿用、小型工程监管制度及强制验楼计划分别于2010年及2012年实施）均经审慎制定、大部分亦经立法会审议，反映有关政策乃于制定之时已在规管监督与专业自治之间取得平衡，属深思熟虑的政策决定。政策始终为人所采用并加以执行，相关政策之原意及机制在专业人士及其他私营持份者依法、适当地采用及执行的情况下并无根本问题、政府部门之间有所分工亦无根本问题；整体而言，弱点主要在于面对蓄意合谋或完全怠忽职守之情况时，有关机制不足以揭示有关违法行为及滥用的情况。

67. 五个系统性弱点。 经总结，政府在书面陈词中点明了现行制度存在的五个系统性弱点：(1) 制度设计依赖专业人士的操守和能力，惟在面对蓄意合谋或完全怠忽职守之情况时，不足以揭示有关违法行为及滥用的情况；(2) 以统计抽样为基础的审核机制不足以侦测蓄意和有组织的隐瞒、有关违法行为及滥用的情况；(3) 程序指引及工作守则存在改善空间；(4) 屋宇署与ICU之间沟通机制存在弱点；(5) 科技应用存在滞后。

68. 改善措施。 政府自火灾后已提出了改善措施（见政府于2026年6月15日提交的改善措施一览表），包括以下范畴：

（1）消防装置方面。 主要措施包括SDN由通报改为审批机制（设60天上限）、强制电子提交FS251（2026年7月1日生效）、引入物业管理公司法定管理责任、将注册消防装置承办商的永久注册改为续期制、大幅提高罚则、以及接获SDN后须主动检查其他消防系统。

（2）建筑物料方面。 主要措施包括推出PNRC 85，落实棚网就地抽样检查新制度（规定加密数码签署测试报告、上架前取样检验、随机实地抽查）、2026年3月通告函件明确禁止在外墙或窗户使用可燃物料（例如发泡胶板）、以及考虑修订《建筑物条例》规定指定建筑物料需要符合指明安全标准。

（3）强制验楼计划及小型工程方面。 主要措施包括ICU引入大型维修项目至少每四个月一次的工地巡查、工地安全巡查抽选比例提高至30%、屋宇署加强突击巡查大型楼宇维修工程地盘（至少每六个月一次）、以及研究大型维修工程棚架安全相隔距离要求。

（4）专业人士规管方面。 主要措施包括检视《建筑物条例》以加强纪律处分及注册续期考量、ICU要求注册检验人员提交定期现场监督记录、以及定期与注册检验人员及承建商进行面对面会议。

（5）跨部门沟通方面。 主要措施包括ICU与屋宇署加强沟通机制（季度会议、指定联络桥梁、互派人员借调机制）、ICU与消防处建立双向沟通机制、劳工处与屋宇署及消防处发展联合巡查安排、以及消防处优化个案转介及跟进机制。

（6）工地安全方面。 主要措施包括全面禁止建筑地盘吸烟、以及修订工作守则为踢脚板订定物料要求。

（7）科技应用方面。 主要措施包括第四代调配系统（100条线路、自动同步传送资讯）、新消防员定位系统、以及电子入场控制板。

2.13 从涉及职权范围 2 的证据所见的系统性议题

69. 围标问题的普遍性。 竞争事务委员会、廉政公署及警方的证据一致显示，大型楼宇维修业界的围标问题相当普遍、属系统性且积弊已久。具体手法包括压低投标（围标者不投标）、掩护式标书、轮流围标、瓜分市场、信息交换、共用资历及虚构投标。有组织犯罪集团透过围标、贿赂、操控委任代表文书及利益冲突等手段侵蚀楼宇维修采购过程。

70. 宏福苑的围标情况。 宏福苑为竞委会2026年3月向竞争事务审裁处提出法律程序中的11个屋苑之一，涉及合约总值估计接近7亿港元。

71. 顾问公司的关键角色。 顾问公司及注册检验人员的角色尤为关键——廉署确认在若干调查个案中，顾问公司委任的注册检验人员实际上只是一个空壳，对项目几乎不进行监督，仅为满足《建筑物条例》的法定要求而受聘。廉署的整体评估为：大型楼宇维修行业在很大程度上建基于信誉制度，包含固有及明显的结构性漏洞，形成自我延续的恶性循环。

2.14 政府及相关部门角色

72. 市区重建局（市建局）。 市建局于2016年推出"招标妥"计划以减低围标风险。在宏福苑的案例中，委聘鸿毅为顾问的招标程序不在"招标妥"涵盖范围内；"招标妥"虽用于2023年承建商招标程序，但市建局当时不审核投标分析报告中对宏业的评分是否合理，而是依赖顾问公司（即鸿毅）。火灾后，市建局正开发加强版"招标妥2.0"，包括经警方及廉署背景审查的预审名单及市建局亲自进行标书审核。

73. 竞争事务委员会。 竞委会早于2016年市场研究中已识别大型楼宇维修业界存在的问题，2022年起进行五项重大调查，当中包括与警方有组织罪案及三合会调查科合作，并于2026年3月向竞争事务审裁处提出法律程序。竞委会建议的立法改革包括在罚款程序中明确规定民事举证准则、加入法定推定条文、增加罚则及取消董事资格年期、以及要求大型招标使用法定声明。

74. 廉政公署。 廉署在过去三年（2023至2025年）接获239宗涉及楼宇维修的贪污投诉，当中220宗（92%）获正式调查，137人被捕。因案件性质隐秘且涉及有组织犯罪，成功检控门槛甚高。廉署亦透过早期介入机制，主动向业主预警风险并阻挠犯罪集团的计划。

75. 警务处。 警务处透过"复安居计划"（RenoSafe），自2013年起进行宣传、教育及预防犯罪工作，至2026年1月曾到访7,100幢楼宇。警方建议加强成员之间的信息交流、设立具刑事罚则的专门法例，以及引入免罪条款和法定保护举报人。

76. 民政事务总署。 民政事务总署在大厦管理方面的角色属促进及推动性质。其职责范围限于《建筑物管理条例》下的大厦管理程序事宜，不延伸至监督施工工程、物料或消防安全。大埔民政事务处积极处理了44宗涉及宏福苑的相关投诉、发出多封劝喻信函、出席多次业主大会并就《建筑物管理条例》的程序提供建议。举例而言，在2024年9月6日特别业主大会上，当时的法团主席离场企图终止会议，民政事务处代表即时介入，向业主说明其在《建筑物管理条例》下的权利，确保会议得以合法继续进行。

2.15 与职权范围 2 有关已推行/即将推行的改善措施

77. 招标改革。 发展局联同市建局正部署推出加强版"招标妥"（已批准拨款3亿元），包括推出通过警方及廉署背景审查，更严谨的顾问及承建商"预审名单"、市建局把关招标和评标工作、以及要求顾问及承建商在重要工程节点向市建局报告，目标为2026年第四季推出。

78. 《建筑物管理条例》修订。 民政及青年事务局正推进五大修订方向：（一）提高大型维修工程及大额采购决定的出席及投票门槛（包括"亲身投票"门槛）及规定在议决大型维修工程的业主大会举行前召开简介会，以确保让业主充分了解工程详情；（二）完善委任代表文书制度（包括设立限制持有代表文书的上限、进一步增设公开名单张贴已签署委任代表文书业主的要求、容许委任人自愿注明投票意向、加入声明条款）；（三）完善利益申报制度（包括顾问及承建商须披露利益冲突、虚假申报属刑事罪行）；（四）进一步保障业主在业主大会的召开、议程、取消、延期或暂停等会议程序上的权益及确保法团依法行事（包括赋权民政及青年事务局局长指派指定人士召开业主大会）；（五）加强主管当局权力（在特殊情况下介入协助）。上述方向已于2026年2月咨询立法会，公众咨询计划于2026年年中进行。

79. 《竞争条例》检讨。 商务及经济发展局正与竞委会合作，从多个角度研究立法修订需要，以加强对反竞争行为的阻嚇力。竞委会亦已完成制定加强版"非合谋条款"，包括明确指出违反条款可构成刑事罪行及要求投标者作出法定声明。

80. 业界良好作业。 建造业议会正制定大型楼宇维修业界良好作业指引，包括就分包制度提出建议，预计于2026年内公布。

2.16 总结 2.16 总结

81. 对灾难的沉痛反思。 是次大火造成的严重人命伤亡令政府及整个社会深感沉痛。证据确立，获委以首要责任的专业人士及承建商滥用了旨在保障公众的机制，辜负了政府及监管架构对他们的信任和期望，并透过蓄意的违法行为及严重疏忽，造成了这场大火。

82. 政府的承诺。 政府自火灾后已迅速采取行动，就多个关键范畴检讨措施和做法，并主动推行改善措施。政府恳请独立委员会按其认为适当的方式，根据证据作出事实裁断及建议。政府承诺对独立委员会的建议作出实质的回应，以确保制度能够抵御宏福苑所发生的有组织、合谋式蓄意滥用行为。

呈交信息

本总结陈词于2026年7月14日向就大埔宏福苑火灾成立的独立委员会呈交，由以下大律师共同撰写：

•孙靖乾资深大律师

•卓元畅资深大律师

•陆栩然大律师

•刘逸冲大律师

•政府相关决策局与部门代表大律师

第3章 证词核心要点提炼

本章对第2章所呈现的证词总结陈词进行结构化梳理，提炼核心要点，帮助读者快速把握证词的关键内容。

3.1 火灾基本数据

宏福苑火灾是香港历史上最为严重的火灾事故之一，其规模与伤亡程度均创下香港消防处历年纪录。从证词中可以归纳出以下关键数据：

指标

数据

火灾发生时间

2025年11月26日约14:30-14:43

首次接报时间

14:51

首辆消防车抵达

14:56

大火熄灭时间

2025年11月28日10:18

持续时长

约43小时

死亡人数

168人（含1名消防员）

受伤人数

79人

获救人数

逾100人

出动消防车

高峰174辆，累计221辆

出动救护车

47辆

出动消防人员

高峰989人

受影响大厦

8栋中7栋遭波及

维修工程造价

约3.36亿港元

这些数据表明，这是一起规模空前的城市高层住宅火灾。从火警升级的速度来看——首辆消防车抵达后仅6分钟即升为三级、32分钟升为四级、约3.5小时升为五级——火势蔓延之迅猛令人震惊[4]。

3.2 调查机构设置

证词详细阐述了调查机构的设置安排，体现了香港在重大事故调查中的制度设计特色。

三个层次的调查架构：火灾发生后，政府迅速成立了三个跨政策局专责小组协调善后工作，包括由政务司司长领导的调查及规管工作组（下设跨部门火警调查专责小组）、由政务司副司长领导的紧急支援及募捐工作组、以及由财政司副司长领导的应急住宿安排工作组。这种"三组并行"的模式确保了技术调查、善后支援和居民安置同步推进。

独立委员会的设立：行政长官于2025年12月2日宣布成立独立委员会，12月12日正式成立，由现任高等法院法官出任主席，目标于九个月内完成工作。委员会的职权范围涵盖四大方面：火灾成因审查、大型楼宇维修工程系统性问题的审视、现行法律规管充分性检视、以及提出改善建议[6]。

技术调查与司法调查的分工：跨部门火警调查专责小组（由消防处、警务处、屋宇署、机电工程署、ICU、劳工处、政府化验所及独立消防工程专家组成）负责技术层面的调查，包括现场勘察、实验室分析、电脑模拟及全尺寸火灾测试（于四川进行）。独立委员会则在此基础上进行更广泛的事实审查和政策建议。这种"技术+司法"的双轨模式是香港调查制度的核心特征。

证据规模：独立委员会共接获近百万份文件，数据总量超过1TB；31名证人于13个聆讯日出庭作供；73名事实证人及7名专家证人出庭作供；27个聆讯日的公开听证。如此庞大的证据规模反映了调查的深度和广度。

3.3 火灾成因分析

证词对火灾成因进行了全面而细致的分析，核心结论是：火灾最有可能属意外性质，由一个热源（如未熄灭的香烟）点燃宏昌阁104及105室外平台上的可燃物料引起[4]。但造成如此惨重伤亡的关键，在于一系列人为因素的叠加。

3.3.1 五大造成重大伤亡的关键因素

证词第31段明确列出了造成重大伤亡的五个关键因素，这五个因素相互叠加、互为因果，共同导致了灾难性的后果：

（一）火势迅速蔓延致逃生时间极短。由于外墙棚网、帆布等大量可燃物料的存在，火势在首辆消防车抵达后约20分钟内即由起火点蔓延至宏昌阁多个外墙面及附近地面，并波及宏泰阁。大厦内角的"烟囱效应"驱动了火势的急速垂直蔓延。专责小组的火灾测试证实，非阻燃帆布令内角区域的小火发展成为能消耗几乎所有可燃物的大范围猛烈火灾。

（二）燃烧中的可燃物塌下堵塞出口。竹棚、棚网等燃烧后塌落，堵塞了大厦入口及紧急车辆通道，严重阻碍了消防救援和居民疏散。消防人员到达现场后，面临的首要困难就是入口被燃烧中的竹棚堵塞。

（三）火警警报系统全数失效。这是造成重大伤亡的最关键因素之一。宏福苑的消防栓/喉轆系统及火警警报系统共用一个主电源开关，该开关被关闭后，所有八栋大厦的火警警报系统同时失效。居民在火灾发生时无法收到警报，严重延误了逃生时机。

（四）发泡胶板遮蔽居民视线并延误反应。宏业大规模使用可燃发泡胶板封盖所有住户窗户，这些发泡胶板不仅本身是可燃物，加剧了火势，更遮蔽了居民的视线，使居民无法及时察觉外部火情，延误了逃生反应时间。

（五）走火楼梯的逃生通道因"生口"失去防护。宏业在所有八栋大厦的走火楼梯约每隔五层开设"生口"，以可燃木板或铝塑板取代窗户。火灾测试证实木板在4分40秒内被点燃，而防火玻璃窗则保持完整。浓烟及高温经这些"生口"渗入楼梯间，导致走火通道完全失去安全防护功能。宏泰阁38名在梯间及公共地方罹难者中，28人在梯间被发现，充分说明了这一因素的致命性。

3.3.2 各持份者的系统性违规

证词以大量篇幅详细列举了各持份者的违规行为，揭示了这是一场"人祸"而非单纯的事故：

**宏业（主承建商）**的违规行为最为严重且系统化：蓄意购买及使用未经阻燃认证的棚网以牟取更高利润，并提供疑为伪造的测试证书；在巡查前选择性更换棚网以欺骗监管机构；大规模及长期使用可燃发泡胶板封盖窗户，违反其向相关政府人员所作的明确陈述；指示并允许在走火楼梯每隔约五层开设"生口"损害逃生通道；指示非注册消防装置承办商排放消防水缸，导致消防栓/喉轆系统及火警警报系统的主电源开关被关闭；未能有效禁止工地吸烟及清除可燃废料。

鸿毅（顾问公司）及注册检验人员吴跃则完全没有履行监督职责，证词明确指出其"并无就任何一项火灾促成因素进行任何真正或有效的监督"。

**中华发展（注册消防装置承办商）**从未到访现场、从未独立评估关闭消防装置的需要及后果，仅作为"橡皮图章"提交关闭通知书，令消防处无从得知火警警报系统同时失效的事实。

**宏泰消防（负责年检的注册消防装置承办商）**于2025年10月及11月进行维修工作时发现消防水缸已清空且主电源开关已被关闭，却未有通知消防处或联络中华发展跟进。

**置邦（持牌物业管理公司）**发出工作指示让其非持牌电工操作消防装置（属违法行为），未能协调两间同时受聘的消防装置承办商，对居民持续投诉仅扮演"传话人"角色。

证词第21段精辟地总结了这次系统性滥用的两个显著特点：其一为涉及的财务诱因规模巨大（工程造价约3.36亿港元），远超违规成本及被处分的风险；其二为滥用行为的共谋性质，当本应互相监督的专业人士选择合谋串连，整个相互制衡的机制便告失效。

3.4 制度性弱点

证词第66至67段系统性地总结了现行制度存在的五个弱点，这些弱点在面对蓄意合谋时暴露无遗：

第一，制度设计依赖专业人士的操守和能力。香港楼宇维修保养工程的监管架构建基于"专业人士自我监管"的模式，政府对此寄予了信任和信心。但当专业人士蓄意合谋时，这种依赖性的制度设计便失去了应有的防护功能。

第二，以统计抽样为基础的审核机制不足以侦测蓄意和有组织的隐瞒。ICU的巡查和测试采用随机抽样的方式，而宏业通过选择性更换棚网等方式进行蓄意欺骗，使抽样审核机制完全失效。

第三，程序指引及工作守则存在改善空间。例如，SDN（关闭通知书）制度属通报性质而非审批机制，完全依赖承办商如实申报，缺乏有效的交叉验证机制。

第四，屋宇署与ICU之间沟通机制存在弱点。两机构之间的信息共享和协调不够充分，未能形成有效的监管合力。

第五，科技应用存在滞后。消防员定位系统在高于约23楼的高层建筑物中无法接收信号，警方与消防处之间仍以传真传送部分资讯，这些技术短板在大规模事故中暴露无遗。

3.5 改善措施

证词第68段及第77至80段详细列出了政府已推行或即将推行的改善措施，涵盖七大范畴：

在消防装置方面，SDN由通报改为审批机制，强制电子提交FS251，引入物业管理公司法定管理责任，将注册消防装置承办商的永久注册改为续期制，大幅提高罚则。在建筑物料方面，推出棚网就地抽样检查新制度，明确禁止在外墙或窗户使用可燃物料。在强制验楼计划及小型工程方面，ICU引入大型维修项目至少每四个月一次的工地巡查，抽选比例提高至30%。在专业人士规管方面，加强纪律处分及注册续期考量，要求注册检验人员提交定期现场监督记录。在跨部门沟通方面，建立ICU与屋宇署、消防处之间的双向沟通机制。在工地安全方面，全面禁止建筑地盘吸烟。在科技应用方面，采购新一代消防员定位系统，升级第四代调配系统。

此外，针对职权范围二（大型楼宇维修工程的系统性议题），政府还推出了加强版"招标妥"计划（已批准拨款3亿元），推进《建筑物管理条例》五大修订方向，以及检讨《竞争条例》以加强对反竞争行为的阻嚇力。

3.6 系统性议题：围标与腐败

证词第69至76段揭示了大型楼宇维修业界存在的系统性围标和腐败问题，这是理解宏福苑火灾深层背景的关键。

竞争事务委员会、廉政公署及警方的证据一致显示，大型楼宇维修业界的围标问题相当普遍、属系统性且积弊已久。具体手法包括压低投标、掩护式标书、轮流围标、瓜分市场、信息交换、共用资历及虚构投标。有组织犯罪集团透过围标、贿赂、操控委任代表文书及利益冲突等手段侵蚀楼宇维修采购过程。宏福苑为竞委会2026年3月向竞争事务审裁处提出法律程序中的11个屋苑之一，涉及合约总值估计接近7亿港元。

廉署的评估尤为深刻：大型楼宇维修行业在很大程度上建基于信誉制度，包含固有及明显的结构性漏洞，形成自我延续的恶性循环。顾问公司委任的注册检验人员实际上只是一个空壳，对项目几乎不进行监督，仅为满足《建筑物条例》的法定要求而受聘。这种"空壳化"现象直接导致了宏福苑维修工程中监督机制的根本失效。

3.7 证词的整体特点

从分析的角度来看，这份证词具有以下几个显著特点：

第一，证据驱动。证词几乎每一段都建立在具体证据之上——无论是WhatsApp讯息、闭路电视记录、工程会议记录还是政府化验所测试结果。这种"以证据说话"的方式增强了证词的说服力。

第二，责任界定清晰。证词对每一方持份者的角色、法定责任和实际行为进行了明确界定，将火灾的成因追溯到具体的行为主体和行为内容。

第三，自我审视。证词不仅指出私营业者的违规行为，也坦诚地审视了政府部门的监管不足，包括劳工处受限于监管框架未能就工地吸烟采取执法行动、ICU依赖承建商虚假陈述、SDN制度的通报性质等。这种自我审视的态度值得肯定。

第四，制度导向。证词的最终落脚点是制度改进，而非个案追责。证词明确指出委员会的调查目的为"查明事实真相并提出建议，以防止同类事件再次发生，而非裁定任何一方的法律责任"。这种"向前看"的取向有助于推动系统性改革。

第五，公开透明。证词作为向独立委员会提交的正式文件，在公开听证的框架下接受各方质证，这种透明度增强了调查的公信力。

第4章 香港独立委员会调查模式特征分析

本章基于证词内容，归纳香港独立委员会调查模式的核心特征，从法律基础、组织架构、调查程序、举证规则、技术调查、透明度等多个维度进行系统分析。

4.1 法律基础与制度渊源

香港独立委员会的设立依据可追溯至《调查委员会条例》（香港法例第86章），该条例起源于1940年代港英政府时期，规定了两种调查机构：一是"独立调查委员会"（拥有司法权力，类似法庭，双方可请律师辩论质证），二是"独立委员会"（行政长官直接安排，属政府性调查）[2]。新华社的报道指出，这一安排借鉴了香港处理重大公共事件的既有机制。本次就宏福苑火灾成立的独立委员会属于后者，但保留了向行政长官申请成为法定调查委员会的"备用权力"——若委员会认为需要传召证人、要求提供文件等法定权力，可向行政长官提出申请[6]。

这种"司法+行政"的混合模式是香港调查制度的核心特征。独立委员会虽在行政长官授权下运作，但由现任高等法院法官出任主席，这一安排确保了委员会在事实审查和证据评估中的司法独立性。证词第5段明确指出："独立委员会由现任高等法院法官出任主席，在行政长官授权下运作。"这种双重属性——行政授权下的司法独立——使委员会既能够获得行政资源的支持，又能够保持事实审查的客观公正。

4.2 组织架构与人员构成

从证词中可以归纳出香港调查架构的"三层体系"：

第一层：跨政策局专责小组（行政协调层）。火灾发生后，政府迅速成立了三个由司长级官员领导的跨政策局专责小组，分别负责调查及规管、紧急支援及募捐、应急住宿安排。这种"三组并行"的架构确保了技术调查、善后支援和居民安置同步推进，体现了行政体系的高效响应能力。

第二层：跨部门火警调查专责小组（技术调查层）。在调查及规管工作组下成立的专责小组，由消防处、警务处、屋宇署、机电工程署、房屋局辖下的独立审查组（ICU）、劳工处、政府化验所及独立消防工程专家组成。该小组参照国际标准进行调查，包括现场勘察、实验室分析、电脑模拟及全尺寸火灾测试（于四川进行）。专责小组的最终调查报告于2026年5月完成，为独立委员会的事实审查提供了技术基础。

第三层：独立委员会（事实审查与政策建议层）。由现任高等法院法官主持，负责在技术调查的基础上进行更广泛的事实审查、证据评估和政策建议。委员会进行了27个聆讯日的公开听证，73名事实证人及7名专家证人出庭作供，共接获近百万份文件，数据总量超过1TB。

这种"三层体系"的设计体现了技术调查与政策审查的分工协作：技术调查由专业部门负责，确保调查的科学性和专业性；政策审查由独立的司法人员主持，确保调查的公正性和公信力。

4.3 调查程序特征

从证词中可以归纳出香港独立委员会调查程序的若干显著特征：

公开听证制度。委员会进行了27个聆讯日的公开听证，73名事实证人及7名专家证人出庭作供。公开听证是香港独立委员会模式最鲜明的特色之一——调查过程向公众开放，各方律师可进行质证，媒体可进行报道。这种公开性不仅增强了调查的透明度，也提高了公众对调查结论的接受度[10]。

对抗式举证程序。虽然委员会不适用严格的刑事举证标准，但采用了民事举证准则（相对可能性的衡量），且允许各方聘请法律代表。政府作为一方提交书面陈词，其他持份者也可提出自己的证据和观点。这种对抗式程序有助于全面呈现事实，避免偏听偏信。

灵活的举证责任分配。证词第10段明确指出："无任何一方承担正式举证责任。一般适用民事举证准则（即相对可能性的衡量）。就严重性较高的事实裁断，独立委员会可考虑所需证据的说服力是否与指控的严重程度相称。"对于未出席聆讯或未提供证供的涉事方，委员会有权根据现有证据作出不利的事实裁断和推论。这种灵活的安排降低了调查的对抗性，提高了效率。

常理推断的运用。委员会在成因判断中，可考虑运用常理区分"真正、实质、直接或有效的原因"与较为间接的背景条件。这种判断方式体现了普通法系中"常识推理"的传统，使委员会能够在复杂的因果关系中做出合理的裁断。

4.4 调查目的与定位

证词第8段明确界定了独立委员会的调查目的："查明事实真相并提出建议，以防止同类事件再次发生，而非裁定任何一方的法律责任。"这一表述揭示了香港调查模式的核心定位——调查与追责分离。

具体而言，独立委员会的调查侧重于以下三个方面：

事实查明：通过公开听证、证据审查、专家论证等方式，全面查明火灾的起因、蔓延过程、造成重大伤亡的原因等事实问题。

制度诊断：基于查明的事实，深入分析现行监管制度存在的弱点和漏洞，包括制度设计、执行机制、部门协调等方面的问题。

政策建议：针对识别出的制度弱点，提出系统性、可操作的改善建议，以防止同类事件再次发生。

与此同时，法律责任追究（包括刑事责任和民事责任）由警方、廉政公署等执法机构另行处理。这种"查明真相+制度改进"与"法律责任追究"的分离，使委员会能够专注于系统性问题的诊断和改革建议的提出，而不受个案追责压力的干扰。

4.5 对政府角色的审视

香港独立委员会的一个重要特点是可以审视政府部门的履职情况。证词中详细检讨了多个政府部门在火灾前的监管行动和不足之处：

劳工处在2024年7月至2025年11月期间进行了16次突击巡查及1次突击监察，频率高于一般标准，但受限于大火前的监管框架（工人于建筑地盘吸烟本身并不违反职安健条例），未能就工人吸烟问题采取进一步执法行动。证词第37段详细解释了这一制度性限制。

ICU进行了三次涉及棚网快速燃烧测试的巡查，共于17个随机抽选地点进行测试，但面对承建商通过选择性更换棚网进行的蓄意欺骗，这些措施未能发现有关违规行为。证词第41段坦诚地指出"惟面对承建商通过选择性更换棚网进行的蓄意欺骗，上述措施未能发现有关违规行为和滥用"。

消防处接获中华发展提交的SDN后，按既定程序进行了风险评估及巡查（涉及宏福苑期间共26次视察/巡查），但SDN制度本身属通报性质而非审批机制，完全依赖承办商如实申报。

这种对政府履职情况的坦诚审视，是香港独立委员会模式的重要特征。委员会因其独立性，对政府的审视具有"外部性"——委员会独立于行政体系，能够客观评估政府部门的履职情况，而不受部门利益的干扰。

4.6 技术调查的国际化标准

证词第29段指出，专责小组的调查"参照国际标准进行，包括现场勘察、实验室分析、电脑模拟及全尺寸火灾测试（于四川进行）"。这种国际化标准的采用体现在多个方面：

全尺寸火灾测试：专责小组前往四川进行全尺寸火灾测试，模拟宏福苑火灾的实际情况，验证棚网、帆布、发泡胶板等材料的燃烧特性。这种全尺寸测试比单纯的小规模实验室测试更能真实反映火灾现场的实际情况。

独立专家参与：独立委员会委聘的专家（香港理工大学Asif Sohail Usmani教授及江黎明教授）与专责小组的专家分别独立进行研究，在所有重要事项上得出大致一致的结论。这种"双轨验证"机制增强了调查结论的可靠性。

政府化验所分析：政府化验所对从宏昌阁取得的5个棚网样本进行测试，其中4个（80%）的残燃时间超过GB 5725-2009标准下的4秒门槛。这种基于标准化测试的定量分析为调查结论提供了科学依据。

4.7 透明度与公众参与

香港独立委员会模式在透明度和公众参与方面表现出鲜明的特色：

听证公开：27个聆讯日的公开听证，意味着调查过程的绝大部分环节都向公众开放。媒体可以报道听证内容，公众可以旁听听证过程。

证人出庭：73名事实证人及7名专家证人出庭作供，接受各方律师的质证。这种面对面的证词呈现方式比书面证词更具可信度和可验证性。

政府陈词公开：政府总结陈词作为正式文件提交委员会，其内容通过媒体报道等方式为公众所知，使公众能够了解政府的立场和调查进展。

委员会主席的公开表态：证词第61段提到"独立委员会主席在听证会中亦特别肯定回拨机制的成效"，这种公开表态增强了公众对调查过程的理解和信任。

4.8 模式的局限性

在肯定香港独立委员会模式优势的同时，也应注意到其内在的局限性：

效率问题：27个聆讯日、9个月的调查周期，时间成本较高。对于需要快速查明原因、稳定社会情绪的重大事故，这种"慢工出细活"的方式可能面临效率方面的质疑。

建议的非强制性：独立委员会的建议不具有强制执行效力，最终是否采纳、如何落实取决于行政长官和政府的决定。这种"建议权"而非"决定权"的定位，可能影响调查成果的转化效率。

与刑事调查的并行问题：独立委员会的调查与警方、廉政公署的刑事调查并行，可能出现信息协调问题。证词中未详细说明两个调查体系之间的信息共享机制，这可能是实践中的一个潜在挑战。

成本问题：近百万份文件、1TB数据量、73名证人出庭，如此规模的调查需要大量的人力、物力和财力投入。对于资源有限的情况，这种模式的可持续性值得思考。

总体而言，香港独立委员会调查模式体现了普通法系下的司法独立传统和程序正义理念，其公开透明的调查程序、灵活的举证规则、对政府履职的审视能力，以及"调查与追责分离"的制度设计，构成了其区别于其他调查模式的鲜明特征。

第5章 中国大陆重大火灾调查模式概述

本章概述中国大陆重大火灾事故调查的法律框架、组织架构和程序特征，并以天津港"8·12"特别重大火灾爆炸事故为典型案例进行具体分析，为下一章的对比分析奠定基础。

5.1 法律框架

中国大陆火灾事故调查的主要法律依据包括三个层次：

第一层次：法律。《中华人民共和国消防法》是火灾调查的基本法律依据，规定消防救援机构负责调查火灾原因、统计火灾损失。对于构成生产安全事故的火灾，《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）也适用。

第二层次：行政法规和部门规章。《火灾事故调查规定》（公安部令第121号）详细规定了火灾调查的管辖、程序、认定等内容，明确火灾事故调查的任务是"调查火灾原因，统计火灾损失，依法对火灾事故作出处理，总结火灾教训"[8]。《生产安全事故报告和调查处理条例》则规定了生产安全事故调查的层级管辖、调查组组成、调查程序、报告内容等。

第三层次：政策文件。2026年进一步明确的火灾事故调查处理四项机制，强调"提高调查效率并节约成本"，并实行提级调查制度[1]。这些政策文件反映了中国大陆调查制度在效率和层级方面的持续优化。

5.2 调查管辖层级

中国大陆火灾调查实行分级管辖制度，根据事故严重程度和伤亡人数确定调查层级：

事故等级

死亡人数

调查主体

一般火灾

3人以下死亡

县级公安机关消防机构

较大火灾

3-10人死亡

市级人民政府组织调查，国家消防救援局派专家参与指导

重大火灾

10-30人死亡

省级人民政府组织调查，国务院安委会挂牌督办

特别重大火灾

30人以上死亡

国务院批准成立调查组进行调查

对于性质严重、造成重大社会影响的火灾事故，实行提级调查制度，即由上级政府直接组织调查，以确保调查的权威性和公正性[1]。这种分级管辖制度体现了"事故越严重、调查层级越高"的原则，有助于确保调查资源的充分配置和调查结论的权威性。

5.3 国务院调查组模式——以天津港"8·12"事故为例

天津港"8·12"瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故是中国大陆特别重大事故调查的典型案例。该事故发生于2015年8月12日，造成165人遇难（其中消防人员110人），与宏福苑火灾的伤亡规模（168人遇难）相近，具有较强的可比性[7]。

调查组的组成。经国务院批准，成立了由公安部、安全监管总局、监察部、交通运输部、环境保护部、全国总工会和天津市人民政府等组成的调查组，邀请最高人民检察院派员参加，并聘请爆炸、消防、刑侦、化工、环保等方面专家参与。调查组下设技术组、管理组、综合组和专家组。这种跨部门、跨领域的组成方式，确保了调查能够从多个角度进行综合分析。

调查的方式方法。调查组坚持"科学严谨、实事求是、依法依规、安全高质"的原则，调阅文字资料600多万字，调取监控视频10万小时，开展模拟实验8次，召开专家论证会56场，对600余名相关人员逐一调查取证。这些数据表明，中国大陆调查同样注重证据的全面性和科学性[7]。

调查的结论。事故被认定为特别重大生产安全责任事故。直接原因为硝化棉自燃，间接原因包括企业违法违规、政府监管缺失等。调查组提出了对123名责任人员的处理意见（包括5名省部级干部），以及十个方面的防范措施和建议[11]。

5.4 中国大陆调查模式的核心特征

基于上述法律框架和案例分析，可以归纳出中国大陆调查模式的若干核心特征：

行政主导。调查由国务院或地方政府批准成立调查组，调查组由政府各相关部门组成，属于典型的行政主导模式。调查工作"在国务院的领导下"进行[11]。调查组的权威性来源于行政授权，而非司法授权。

技术调查与责任追究一体化。调查组同时负责查明技术原因和认定行政责任、刑事责任，最终提出处理建议。调查报告中既包含技术分析，也包含对责任单位和个人的处分建议。这种"一体化"模式使调查结论能够直接转化为追责行动，形成从查明原因到处分建议的完整闭环。

党纪政纪处分与刑事追责并重。中国大陆调查的一个显著特点是同时追究党纪政纪责任和刑事责任。在天津港事故中，公安机关对24名企业人员采取刑事强制措施，检察机关对25名行政监察对象立案侦查，同时对74名责任人员给予党纪政纪处分[7]。这种"双轨追责"机制体现了中国大陆"失职必究、违法必惩"的治理理念。

层级分明、效率导向。根据事故严重程度分级负责，调查时限明确（一般30日，可延长30日）。2026年新机制进一步强调"提高调查效率并节约成本"[1]。这种效率导向的设计有助于快速查明原因、稳定社会情绪。

"政府统一领导、部门具体实施"。火灾原因调查由消防救援机构具体负责，政府负责组织协调。调查过程中强调"科学严谨"的技术路线，注重证据的客观性和科学性[9]。

5.5 模式的局限性

同样地，中国大陆调查模式也存在一些内在的局限性：

独立性相对不足。调查组成员来自政府部门，存在"自己查自己"的问题。虽然调查组通常包含纪委监察部门的人员以增强监督，但整体上仍属于行政系统内部的自我监督机制。

透明度有待提高。调查过程不对外公开，公众只能看到最终发布的调查报告。这种"结果公开、过程不公开"的模式，可能影响公众对调查公正性的信任。

追责压力可能影响制度分析。在强烈的追责压力下，调查组可能更关注个案责任的认定和追究，而对系统性制度缺陷的深入分析可能被弱化。追责导向与制度改进之间可能存在一定的张力。

当事人参与有限。涉事方缺乏充分的对质和辩护机会。调查以内部取证为主，不设公开听证程序，涉事方主要作为被调查对象而非程序参与者。

5.6 近年来的改革趋势

值得关注的是，中国大陆火灾事故调查制度也在不断改革和完善。2026年进一步明确的四项机制体现了以下改革方向：提级调查——对性质严重的火灾事故实行提级调查，以增强调查的权威性；效率提升——强调提高调查效率并节约成本，优化调查流程；技术赋能——加强科技手段在调查中的应用，提高调查的科学性和精准性；责任落实——强化调查结论的执行和整改措施的落实[1]。

这些改革方向表明，中国大陆调查模式正在效率与公正、行政主导与独立监督之间寻求更好的平衡。

第6章 两种模式的系统对比分析

本章从多个维度对香港独立委员会调查模式与中国大陆调查组模式进行系统对比分析。需要强调的是，两种模式根植于不同的法律传统和治理体系，各有其制度逻辑和适用场景，对比的目的在于理解差异背后的机理，而非简单评判优劣。

6.1 调查主体与独立性

两种模式在调查主体的构成和独立性来源上存在根本性差异：

对比维度

香港独立委员会模式

中国大陆调查组模式

调查主体

由现任高等法院法官主持的独立委员会

由国务院/地方政府批准的跨部门调查组

独立性来源

司法独立传统 + 《调查委员会条例》

行政授权 + 国务院/地方政府批准

与政府关系

独立于行政体系，向行政长官报告

政府组成部门联合参与，向国务院/地方政府报告

法律地位

可申请成为法定调查委员会获得司法权力

行政调查机构，无独立司法权力

主席/负责人

现任高等法院法官

政府高级官员（如副部长级）

香港模式的最大优势在于司法独立性——由现任法官主持，与行政体系保持距离，有助于增强公众对调查公正性的信心。法官的司法经验和专业判断能力也为复杂事实的审查提供了保障。证词中独立委员会对政府部门的审视——包括劳工处、ICU、消防处等——充分体现了这种独立性的价值。

中国大陆模式的优势在于行政资源整合能力——调查组由各相关部门组成，能够快速调动各级政府和部门的资源，形成高效协同的调查机制。调查组负责人通常为高级别官员，具有强大的协调能力和执行力。这种"行政主导"模式在需要快速响应、大规模资源调配的场景下具有明显优势。

6.2 调查程序与透明度

两种模式在调查程序和透明度方面呈现出"公开对抗"与"内部调查"的鲜明对比：

对比维度

香港独立委员会模式

中国大陆调查组模式

听证方式

公开听证，各方律师参与质证

内部调查取证，不设公开听证

当事人参与

涉事方可聘请律师、出席听证、提供证词

涉事方接受调查询问，不参与对质

证据审查

对抗式质证 + 委员会独立裁断

调查组内部审查 + 专家论证

公众参与

听证公开，媒体报道

调查报告完成后向社会公布

过程透明度

高（全过程公开）

低（仅结果公开）

香港模式的公开听证制度是其最显著的特色——73名证人出庭作供，各方律师可进行质证，这种"准司法"程序增强了调查的透明度和公信力。公开听证不仅有助于全面呈现事实，也通过公众监督提高了调查的公正性。

中国大陆模式则更注重调查效率和技术专业性，通过内部调查、专家论证等方式确保结论的科学性。调查过程不公开，但调查报告在完成后向社会全文公布，接受公众监督。这种"过程不公开、结果公开"的模式，在保障调查效率的同时，也通过结果公开接受社会检验。

6.3 调查目的与侧重点

两种模式在调查目的和侧重点上的差异，反映了不同的治理理念：

对比维度

香港独立委员会模式

中国大陆调查组模式

首要目的

查明事实、提出政策建议、防止重演

查明原因、认定责任、严肃追责

责任追究

不裁定法律责任（由警方/廉署另行处理）

直接认定责任、提出处分建议

政策改进

核心任务，提出系统性改革建议

附带任务，提出防范措施和建议

时间要求

9个月内完成报告

一般30-60日（特别重大可延长）

两者最核心的差异在于调查与追责的关系。香港模式将"查明真相+制度改进"与"法律责任追究"严格分离——前者由独立委员会负责，后者由警方和廉政公署负责。这种分离使委员会能够专注于系统性问题的诊断和改革建议的提出，而不受个案追责压力的干扰。

中国大陆模式则将技术调查、责任认定和追责建议融为一体，由调查组统一完成。这种"一体化"模式使调查结论能够直接转化为追责行动，形成从查明原因到处分建议的完整闭环，体现了"失职必究、违法必惩"的治理理念。

两种模式各有其合理性：香港模式的分离设计有助于保障调查的客观性和制度改进的深度，但可能导致调查成果向追责转化的效率较低；中国大陆模式的一体化设计有助于快速形成完整的处理方案，但追责压力可能影响调查者对制度缺陷的深入分析。

6.4 技术调查的开展方式

在技术调查层面，两种模式并无本质差异，均采用现场勘察、检测鉴定、模拟实验、专家论证等科学方法。但在技术调查与政策审查的组织关系上存在明显不同：

香港模式中，技术调查由"跨部门火警调查专责小组"（由消防处、警务处、屋宇署、机电工程署、政府化验所及独立消防工程专家组成）负责，独立委员会在此基础上进行事实审查。技术调查与政策审查分工明确，且专责小组参照国际标准进行调查，包括前往四川进行全尺寸火灾测试[4]。独立委员会还另行委聘独立专家（香港理工大学教授）进行平行研究，形成"双轨验证"机制。

中国大陆模式中，技术调查由调查组内设的技术组负责，消防救援机构在其中起主导作用。调查同样采用现场勘验、检测鉴定、模拟实验、专家论证等方法。在天津港事故中，调查组进行了8次模拟实验、召开56场专家论证会，体现了技术调查的严谨性[7]。

两种模式在技术层面的主要差异在于：香港模式更强调技术调查的独立性和平行验证（专责小组与委员会委聘的专家分别独立研究），中国大陆模式更强调技术调查的统一指挥和集中论证（技术组在调查组统一领导下开展工作）。

6.5 对政府角色的审视

两种模式在对政府角色的审视方面存在"外部性"与"内部性"的差异：

香港独立委员会的一个重要特点是可以审视政府部门的履职情况。证词中详细检讨了劳工处、消防处、ICU、屋宇署等多个政府部门在火灾前的监管行动和不足之处。委员会有权"审视各环节的监管人员（包括政府部门人员）的角色和责任承担"[4]。这种审视具有"外部性"——委员会独立于行政体系，能够客观评估政府部门的履职情况。

中国大陆调查组同样会审视政府部门的监管责任——天津港事故调查中即认定"有关地方党委、政府和部门存在有法不依、执法不严、监管不力、履职不到位等问题"，并建议对天津市委、市政府进行通报批评[7]。但调查组本身包含政府相关部门，其自我审视具有"内部性"特征。为了增强这种内部审视的有效性，调查组通常包含纪委监察部门的人员，以强化监督职能。

两种模式的区别不在于是否审视政府角色（两者都会），而在于审视的视角和机制——香港模式依靠独立于行政体系的司法力量进行外部审视，中国大陆模式依靠行政体系内部的层级监督和纪律监督进行内部审视。

6.6 追责机制

两种模式在追责机制上存在显著差异：

香港模式采用**"调查与追责分离"**的机制：独立委员会负责查明事实和提出政策建议，不裁定法律责任；刑事责任由警方和廉政公署另行调查和追诉；民事责任通过民事诉讼程序解决。这种分离机制的优势在于：调查者可以专注于事实查明和制度改进，不受追责压力的干扰；不同机构各司其职，形成专业化分工。

中国大陆模式采用**"调查与追责一体化"**的机制：调查组同时负责查明技术原因和认定行政责任、刑事责任，最终提出处理建议。这种一体化机制的优势在于：从查明原因到处分建议"一站式"完成，形成完整闭环；追责与调查同步推进，提高了效率；调查结论直接转化为追责行动，增强了调查的威慑力。

两种模式的追责侧重也有所不同：香港模式更注重民事和刑事追责（通过独立的法律程序），中国大陆模式则党纪政纪处分与刑事追责并重，体现了"双轨追责"的特点。

6.7 效率与成本

在效率与成本方面，两种模式各有侧重：

香港模式的调查周期较长（9个月），听证日数较多（27天），证据规模庞大（近百万份文件、1TB数据），这些因素导致调查的时间成本和经济成本较高。但"慢工出细活"也有其价值——充分的听证和审查有助于全面查明事实，深入的制度分析有助于提出更有效的改革建议。

中国大陆模式的调查周期相对较短（一般30-60日），调查过程不设公开听证，效率优势明显。在天津港事故中，调查组在约6个月内完成了全部调查工作并发布了调查报告。但较短的周期也可能意味着对制度缺陷的分析深度有限。

两种模式的效率差异反映了不同的优先价值取向：香港模式更注重程序公正和调查深度，中国大陆模式更注重行政效率和快速响应。

6.8 制度改进机制

两种模式在制度改进机制方面也有值得关注的差异：

香港模式中，制度改进是独立委员会的核心任务。委员会在职权范围内提出改善建议，政府承诺"对独立委员会的建议作出实质的回应"（证词第82段）。委员会的建议虽不具有强制执行效力，但通过公开报告和舆论压力推动政府落实改革。证词第68段及第77至80段详细列出了政府已经或即将推行的改善措施，涵盖消防装置、建筑物料、强制验楼计划、专业人士规管、跨部门沟通、工地安全、科技应用等七大范畴，以及招标改革、《建筑物管理条例》修订、《竞争条例》检讨等立法层面的改革。这些措施体现了调查成果向制度改进的转化。

中国大陆模式中，制度改进是调查组工作的一部分，调查报告中包含"防范措施和建议"章节。在天津港事故中，调查组提出了十个方面的防范措施和建议[7]。但与香港模式相比，中国大陆调查组的核心任务更偏向追责，制度改进的深度和系统性可能受到追责导向的影响。

6.9 两种模式的互补性

通过上述多维度对比可以看出，香港独立委员会模式和中国大陆调查组模式并非非此即彼的对立关系，而是在不同制度环境下形成的适应性安排，各有其优势和局限。在某些方面，两种模式甚至具有互补性：

香港模式在独立性、透明度、程序正义方面具有明显优势，适合需要高度公信力的复杂事故调查；中国大陆模式在行政效率、资源整合、追责闭环方面具有明显优势，适合需要快速响应的重大事故处理。

理想的调查制度或许应当吸收两种模式各自的优点：在保持行政效率和资源整合能力的同时，增强调查的独立性和透明度；在保障程序正义和制度改进深度的同时，提高调查的效率和追责的力度。事实上，两种模式都在不断改革和完善——香港通过完善SDN制度、加强科技应用等方式提高效率，中国大陆通过提级调查、优化流程等方式增强独立性和透明度[1]。这种相互借鉴、趋同演进的趋势值得关注。

第7章 总结与学习启示 7.1 两种模式的核心差异总结

通过前述六章的分析，可以将香港独立委员会调查模式与中国大陆调查组模式的核心差异总结如下：

香港独立委员会模式的核心逻辑：司法独立 + 程序正义 + 调查与追责分离。该模式根植于普通法系的司法独立传统，强调通过公开听证、对抗式质证等程序保障事实查明的准确性和调查的公信力，并将制度改进作为调查的核心目标。

中国大陆调查组模式的核心逻辑：行政主导 + 效率优先 + 调查与追责一体化。该模式根植于行政主导的治理体系，强调通过统一指挥、部门协同等方式快速查明原因、认定责任，并将追责作为调查的重要功能。

两种模式在以下维度上呈现出"光谱式"的差异——香港模式偏向左端（独立性高、透明度高、程序性强、效率相对较低），中国大陆模式偏向右端（行政性强、效率高、追责力度大、程序性相对较弱）：

维度

香港模式

中国大陆模式

独立性

高（司法独立）

中（行政主导）

透明度

高（公开听证）

中低（结果公开）

程序性

强（对抗式质证）

较弱（内部调查）

效率

较低（9个月）

较高（30-60日）

追责力度

分离式（另案处理）

一体化（直接追责）

制度改进

核心任务

附带任务

这种差异并非偶然，而是两种法律传统和治理体系长期演化的结果。香港承袭普通法传统，注重程序正义和司法独立；中国大陆承袭成文法传统，注重行政效率和实质正义。两种模式在不同的制度环境中都发挥了应有的作用。

7.2 学习启示

从本次对比分析中，可以提炼出以下几点学习启示：

第一，调查的独立性与公信力密切相关。香港独立委员会模式通过司法独立保障调查公正性，由现任高等法院法官主持调查，独立于行政体系，这种安排有助于增强公众对调查结论的信任。中国大陆可通过优化调查组的人员构成（如增加外部专家、人大代表、政协委员等）来增强独立性。2026年进一步明确的提级调查制度正是朝着增强独立性和权威性的方向迈进的举措[1]。

第二，公开透明是提升调查公信力的有效途径。香港的公开听证制度使调查过程接受公众监督，有助于化解社会质疑、增强结果接受度。73名证人出庭作供、27个聆讯日的公开听证，这种高度的透明度使调查结论具有更强的社会公信力。中国大陆在保持调查效率的同时，可适当增加调查过程的透明度，如定期发布调查进展通报、邀请媒体和公众代表旁听关键环节等。

第三，调查与追责的适当分离有其合理性。香港模式将"查明真相+制度改进"与"法律责任追究"分离，使调查者能够专注于系统性问题的诊断，避免追责压力影响客观判断。这种分离设计有助于调查者更深入、更全面地分析制度缺陷，提出更有针对性的改革建议。当然，分离也可能导致调查成果向追责转化的效率降低，需要在分离与衔接之间找到平衡。

第四，技术调查的国际化标准值得重视。香港专责小组参照国际标准进行调查，包括在四川进行全尺寸火灾测试，独立委员会还另行委聘独立专家进行平行研究。这种"双轨验证"机制增强了调查结论的可靠性。中国大陆调查同样注重技术调查的科学性，可进一步强化技术调查的独立性和国际化水平。

第五，制度改进应当成为调查的核心目标之一。香港模式将制度改进作为独立委员会的核心任务，证词中详细列出了七大范畴的改善措施和立法改革方向，体现了"向前看"的取向。中国大陆调查同样包含防范措施和建议，但在追责导向下，制度改进的深度和系统性可能受到一定影响。在重大事故调查中，应当更加重视制度层面的反思和改进，将"防止同类事件再次发生"作为调查的终极目标。

第六，任何调查模式都需要在效率与公正之间取得平衡。香港模式偏重程序公正，中国大陆模式偏重行政效率，两者各有优劣。理想的调查制度应兼顾两者——在保持行政效率和资源整合能力的同时，增强调查的独立性和透明度；在保障程序正义和制度改进深度的同时，提高调查的效率和追责的力度。

7.3 结语

香港大埔宏福苑火灾是一场令人痛心的灾难，168条生命的逝去给香港社会带来了深重的创伤。然而，这场灾难也催生了深刻的制度反思和改革——独立委员会的设立、公开听证的开展、政府总结陈词的提交、七大范畴改善措施的推出，以及《建筑物管理条例》《竞争条例》等立法层面的改革，都体现了从灾难中汲取教训、推动制度进步的努力。

本报告通过对政府总结陈词的完整呈现和简要分析，对比了香港独立委员会调查模式与中国大陆调查组模式的异同。两种模式根植于不同的法律传统和治理体系，各有其制度逻辑和适用场景，并无绝对优劣之分。理解两种模式背后的制度逻辑和运行机理，比简单评判孰优孰劣更有价值。

最终，所有调查制度的终极目标都是相同的——查明真相、明确责任、改进制度、防止重演。在这个意义上，香港和中国大陆的调查实践虽然路径不同，但目标一致，都值得相互借鉴和学习。

第8章 参考资料

[1] 进一步明确火灾事故调查处理四项机制

[2] 香港大火，什么是独立委员会的调查？

[3] 香港特区将成立由法官主持的独立委员会调查火灾

[4] 就大埔宏福苑火灾成立的独立委员会 - 关于委员会

[5] 香港舆论：成立大埔火灾独立委员会体现特区政府标本兼治施政理念

[6] 香港火灾调查独立委员会可向特首申请法定权力

[7] 天津港"8·12"瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告公布

[8] 火灾事故调查规定 - 中华人民共和国应急管理部

[9] 非常重要的思考探讨：论政府及有关部门在火灾调查处理工作中的法定职责

[10] 香港大埔火灾独立委员会拟于3月19日举行首场听证会

[11] 中共中央政治局常务委员会召开会议专题听取关于天津港"8·12"事故汇报

[12]

阅读陈词全文，感谢翻译团队：

宏福苑火灾独立委员会结案陈词_中文译本.docx