“智能重构”呼唤治理重构

2020年3月30日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，强调“培育数字经济新产业、新业态和新模式”。同年7月15日，国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部等13个部门联合发布《关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见》，对加快发展数字经济15种新业态新模式重点方向提出19项创新支持政策。随着智能化浪潮深刻席卷经济发展运行，数字经济新业态的“智能”色彩愈加浓烈。

2026年《政府工作报告》首次将“打造智能经济新形态”确立为重点任务。同年4月28日，中共中央政治局会议进一步提出，全面实施“人工智能+”行动，发展智能经济新形态，完善人工智能治理。作为数字技术与实体经济深度融合的产物，数字经济新业态以数据为关键生产要素，依托数字技术，通过产业融合与重构，从既有产业中衍生出新环节、新链条，集中体现出“智能重构”的核心特征。鉴于此，进一步把握“智能重构”下新业态的演进逻辑与生长图景，并构建与之相匹配的治理范式，已成为关乎我国经济社会高质量发展的全局性战略课题。

图/中经视觉

数字智能驱动数字经济新业态的演进逻辑

回望数字经济发展的早期阶段，其核心逻辑可以概括为对“连接效率”的极致追求。彼时，数字经济以互联网的普及为基础，主要任务是打破信息壁垒、实现信息的高效流通与供需的顺畅对接。电子商务、在线社交、数字支付等业态的兴起，本质上都是连接效率提升带来的技术红利。随后，移动互联网和大数据技术的发展，连接从“广覆盖”走向“深渗透”。各类平台凭借海量数据沉淀，实现了精准推荐和运营优化。在围绕“连接用户、连接商品、连接信息”展开的发展逻辑下，数字经济新业态主要表现为新兴信息技术的应用延伸，增长动力主要来自网络效应与规模效应的叠加。

近年来，随着人工智能技术的突破性发展，尤其是以大模型、智能体和具身智能等为代表的数字智能加速走向产业化应用，数字经济正在经历一场以“智能重构”为内核的底层逻辑深刻变革。这场变革超越了效率的局部提升，将经济系统从“连接效率”的单一轨道推向“智能协同”的全新维度。从信息采集、资源配置到供需匹配、价值创造，数字智能开始系统性深度嵌入经济运行的全链条。传统经济活动中原本由人类经验、规则和流程主导的决策环节，正在被智能系统逐步接管、优化乃至重新定义。数据、算法与算力突破了传统决策与资源配置的智力边界，不再仅作为辅助工具而存在。它们与人类经验深度融合，形成一种“人机混合智能”，共同构成经济决策的新基础，并由此开辟出全新的生产力发展空间。

数字智能对数字经济新业态的催生与塑造，“智能重构”至少体现在三大维度。

其一，重构了生产要素的组合方式。智能时代，数据、算法与算力深度融合，形成自我强化的动态系统。算力跃升降低训练成本，数据规模扩大提升模型精度，模型迭代反过来提高数据生产效率，生产要素的协同范式发生质变。截至今年3月底，八大国家枢纽节点智能算力规模占全国比重超80%，算力资源正在形成集约高效的协同布局。《全国数据资源调查报告（2025年）》显示，2025年，全国年度数据生产总量达52.26泽字节，其中，用于人工智能的推理数据量首次超过训练数据量。数据要素正从“原料”加速转为“燃料”，点燃智能应用规模化落地的引擎。海量数据价值的充分释放将对其他要素效率产生价值放大、叠加与倍增作用。今年1月，工业和信息化部新闻发言人、信息通信发展司司长谢存在新闻发布会上表示，人工智能已渗透领航级智能工厂70%以上的业务场景，沉淀了超6000个垂直领域模型，带动1700多项关键智能制造装备与工业软件规模化应用。可见，数据、算法与算力在应用场景中正形成相互激发的正向循环，推动经济系统实现更高层级的智能协同。

其二，重构了产业组织的结构形态。数字智能正在推动产业组织从垂直分工走向生态协同，这一转变的根源在于数据与算法的独特属性。传统产业组织建立在资源独占和工序分割之上，企业通过排他性占有生产资料、技术和渠道构建壁垒。而数据与算法具有非竞争性与强复用性，同一组数据可供无数主体同时调用而不减其价值，同一套算法可跨越行业边界反复适配而成本趋零。这两种属性使产业组织得以摆脱对资源独占的路径依赖，推动企业关系从上下游的线性串联走向多向度的网状并联，产业边界从清晰走向模糊，运行基座从单一企业走向平台与开发者共生共荣的协作生态。这是对产业组织底层逻辑的一次深刻重置，生态化协同正在成为产业运行的新逻辑。

其三，重构了经济运行的决策模式。在传统经济中，决策高度依赖人类经验与层级化流程，反应往往滞后于变化。数字智能则将人工智能深度嵌入决策链条，开创“人机协同”的全新模式，即数据与算法负责高频、复杂、结构化的分析判断，人类则可专注于价值权衡、战略抉择与例外处置。以供应链管理为例，智能系统能实时感知库存、物流与需求波动，自动生成补货调拨方案，从而将管理者的精力从繁冗的计算核对中解放出来，转向例外处置与策略优化。在金融风控领域，算法模型以毫秒级速度识别异常交易并触发预警，使人工复核得以聚焦高价值案件，实现精准发力。如此，机器与人类互相配合、各展所长，决策效率与科学性同步跃升，经济系统在经验积淀之上汇聚起数据与智能双轮驱动的强劲动力。

数字经济新业态发展的中国图景

当前，在数据、算力、算法的协同释放下，数字经济新业态正在中国大地上呈现出蓬勃生长之势。回望发展历程，可以看到一幅由商业新形态、业务新环节、产业新组织、价值新链条构成的立体化图景，这些活力因子正成为驱动我国数字经济高质量发展的关键力量。

第一，商业新形态方面，以场景驱动为特征的商业模式创新成为亮点。当技术突破与市场需求在具体场景中交汇，新业态便找到了生长的土壤。2025年11月，《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》首次从国家层面对场景培育开放作出系统部署。场景由此从单纯的技术验证场所，升级为集技术突破、市场培育、制度完善于一体的综合性平台，帮助创新成果完成从“实验室”到“大市场”的关键一跃。2025年9月，《关于开展消费新业态新模式新场景试点工作的通知》指出，“支持业态创新、模式创新，推动人工智能、元宇宙等数字技术在文娱、旅游、健康、体育等领域的深化应用，打造一批商旅文体健融合的消费新场景”，为新业态从点状突破走向规模成长提供了制度安排。政策引导之下，各地在实践中涌现出一批标志性成果，场景驱动的创新已在多元领域落地生根。比如，安徽芜湖港建成长江内河首个无人化集装箱智能堆场，场桥单机作业效率提升50%。再如，《上海市加快推动“AI+制造”发展的实施方案》提出，力争通过三年努力，推动3000家制造业企业实现智能化应用。从港口到工厂，从物流到制造，一个个具体场景正在成为智能技术落地生根的丰饶土壤，场景驱动的商业模式创新已从星星之火渐成燎原之势。

第二，业务新环节方面，智能原生新业态新模式加速破土。2025年8月，国务院印发的《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》提出，“大力发展智能原生技术、产品和服务体系，加快培育一批底层架构和运行逻辑基于人工智能的智能原生企业，探索全新商业模式，催生智能原生新业态”。2026年《政府工作报告》在此基础上，首提“培育智能原生新业态新模式”。与早期人工智能应用“叠加赋能”的逻辑不同，智能原生业态从设计之初便将智能内化为系统的运行基因。从人工智能（AI）智能体到人形机器人，从智能终端到具身智能，一批智能原生的业务新环节正在蓬勃生长。AI智能体市场规模快速扩大，《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》提出，到2027年,新一代智能终端、智能体等应用普及率超70%。此外，我国具身智能市场规模在全球占据重要份额，人形机器人企业出货量位居全球前列，资本活跃度持续走高。多点突破、梯次推进的发展格局已然形成。

第三，产业新组织方面，跨界融合的产业生态正在形成。产业组织从垂直分工走向生态协同，正在多个前沿领域变为现实。在低空经济领域，产业链条横跨无人机制造、通信导航、空管服务、物流配送等多个原本相互独立的产业领域。制造企业与飞控系统开发商协同优化硬件性能，通信运营商为无人机飞行提供低时延网络保障，物流公司与空管服务平台实时共享数据规划航线。在智能网联汽车领域，“车路云一体化”模式打破了传统汽车制造的垂直封闭链条，通信、地图、算法、出行服务等多类主体深度协同，构建起跨产业的生态型组织网络。再看向工业互联网领域，工业和信息化部数据显示，截至今年1月，我国具有一定影响力的工业互联网平台已超340家，重点平台连接设备超1亿台（套），服务企业近400万家次。产业运行的基本单元，已从单一企业演化为平台与开发者共生共荣的协同网络。跨界融合的生态化运行，成为产业发展的新常态。

第四，价值新链条方面，数据驱动的价值创造方式正在释放倍增效应。当人工智能深度嵌入经济循环，智能系统成为贯通全链路的核心枢纽，数据在其调度下从孤立的信息沉淀转化为实时流动的决策依据，价值创造在跨主体、跨场景的协同网络中叠加放大。在智能制造一线，设备运行数据经由智能算法实时分析，既优化产线参数，又反向输入研发系统驱动产品迭代，形成“生产—反馈—创新”闭环。消费端的需求数据通过智能中台即时触发柔性生产，实现小批量、多品种精准供给，推动制造向个性化定制跃迁。服务端运维数据经由智能预测模型深度分析，使企业获得预测性维护能力，传统售后从成本中心升级为增值服务板块，催生出“产品即服务”新业态。同一组数据在智能系统调度下，贯通生产、研发、营销、服务全生命周期，边际成本趋近于零，价值增量层层累积。这种“一次采集、全链复用”模式，是智能重构赋予经济系统的全新能力，推动经济运行从单一的产品交付转向全生命周期的价值服务，释放出显著的倍增效应。

与此同时，在数字经济新业态蓬勃生长的图景之下，一些影响其健康可持续发展的关键问题也不容回避。一是在数据层面，数据产权归属模糊、流通规则不明确的问题依然突出。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”正从制度设计走向实践落地，但离“可登记、可证明、可流通”的成熟体系仍有距离，数据采集、流通、使用全流程中的安全与隐私保护风险不容忽视。二是在算力层面，智能算力供给与需求之间的结构性错配依然存在，东部需求旺盛与西部算力闲置并存的矛盾尚未有效破解，算力资源跨区域调度的效率与成本仍有优化空间。三是在监管层面，传统“事前审批、事后处罚”的被动监管逻辑难以适应智能技术跨界应用的特点，监管盲区与过度监管并存，敏捷治理的制度供给不足。四是在伦理层面，算法不公等问题日益凸显。随着AI技术尤其是生成式AI快速迭代，算法应用呈现出新的复杂形态，传统问题与新型风险相互交织、叠加放大，传统规范体系与智能经济的运行特征存在结构性错位，亟须构建一套既能守住安全底线、又能激发创新活力的伦理规范与制度框架，为智能经济创新生态的良性循环培植沃土。

以高水平治理培育健康数字经济新业态

“智能重构”呼唤治理重构。面对智能技术深度嵌入经济系统所带来的底层逻辑重置，数字经济新业态的进一步发展已经不再是“要不要发展”的问题，而是“如何高质量发展”“如何行稳致远”的问题。这就迫切需要构建与之相适应的高水平治理体系，有力回应“智能重构”的时代要求与治理之问。

一是在治理理念上，坚持发展与规范并重，在动态平衡中寻求最优解。“智能重构”是一场系统升级，其深刻性决定了治理不能沿用单一维度思维。重发展轻规范，则风险累积、隐患滋生；重规范轻发展，则创新窒息、活力萎缩。《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》明确提出，“顺应新型消费发展规律创新经济治理模式，系统性优化制度体系和发展环境”，指向了发展与规范动态平衡的治理方向。落实这一要求，关键在于准确把握数字经济新业态的发展规律，促进发展和监管规范两手并重，既不能以规范之名抑制创新活力，也不能以发展之由纵容野蛮生长。在动态平衡中引导新业态服务实体经济、保障改善民生、维护国家安全，推动其从规模扩张转向价值创造，从模式创新转向技术创新，让治理真正成为新业态行稳致远的护航力量。

二是在治理制度上，构建激励相容的规则体系。制度的重要功能之一是为经营主体提供稳定预期。数字经济新业态处于技术前沿与产业跨界地带，不确定性远高于传统经济，经营主体的创新投入高度依赖清晰、稳定的规则信号。当前，应着力推进以下制度建设：一是加快数据基础制度建设，健全数据产权、流通、收益分配等制度体系，让数据要素在可确权、可流通、可分配的轨道上释放价值。二是推进数字经济促进法立法进程，完善数据安全、平台责任等法律制度，为新业态划定清晰的行为边界。三是针对算力调度、词元计价、数据跨境流动等新兴议题，加快构建统一的技术标准与交易规范，为智能经济健康运行提供可预期的制度环境。四是完善就业与劳动保障体系，积极应对智能经济对就业结构的冲击，保障平台从业者合法权益。构建激励相容的规则体系，让创新者在边界内安心探索、让市场竞争在规范中有序运行，是智能经济行稳致远的制度基座。

三是在治理工具上，探索分类分层、技术驱动的新范式。技术迭代与业态融合正在加速，传统监管模式已难以为继，需要创新治理工具，让监管能力跟上技术步伐。“十五五”规划纲要明确提出，“建立适应新业态发展的高效便捷准入机制，探索‘沙盒监管’、触发式监管等新型监管方式”，为智能经济时代的治理提供了顶层指引。具体而言，应探索分类分层的监管框架：对尚处萌芽期的新业态，实行观察期管理，给予充分的试错空间，让创新在包容中生长；对已形成规模效应的领域，建立与风险等级相匹配的常态化监管机制，让规则在运行中完善；对涉及公共安全、金融安全等底线领域，实行最严格的准入管理和穿透式监管，以刚性制度守住每一道关口，确保底线不可逾越、不可松动。在算法治理层面，推动算法备案与审计制度落地，要求平台对涉及用户权益的算法逻辑进行定期披露并接受第三方评估，保障用户知情权与选择权，确保算法应用过程可追溯、结果可解释。同时，建设全国统一的数字经济监测预警平台，推动数字技术与治理手段深度融合，实现从被动响应转向主动预警、从事后处置转向事前预防的能力跃升。

总之，“智能重构”下的数字经济新业态，无论从“连接驱动”到“智能协同”，还是从“技术突破”到“治理重构”，其发展进路既是技术演进之必然，亦为制度创新之时代回应。站在“十五五”开局之年的新起点上，中国正以高水平治理护航数字经济新业态健康发展，推动数据要素在畅通流动中释放价值，促进智能科技在造福人民中展现效能，用自身实践为全球智能经济发展贡献智慧。这场深刻变革的答案，存在于每一次创新与治理的良性互动之中。

（北京市科学技术研究院数字经济创新研究所书记、副所长 王峥）