陈志远｜行政检查的功能定位与法治进路

作者简介：陈志远，浙江警官职业学院助理研究员。文章来源：《法治研究》2026年第4期，转自法治研究杂志社公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政检查作为现代行政管理的核心治理工具，承担着监督守法、防范风险、维护公共利益与市场秩序的关键职能。在风险社会治理、数字技术赋能与营商环境优化的多重背景下，行政检查正经历从“处罚依附型”向“预防主导型”的功能变迁，但制度供给与实践需求存在显著张力。当前我国行政检查功能实现面临法律性质模糊、权力设定冲突、程序规制薄弱、数智赋能不足等现实困境。立足行政法治现代化与治理效能提升目标，应重塑以保障实施为基础、风险预防为核心、行政服务为拓展的行政检查功能定位体系，通过明晰法律性质、完善规范体系、优化程序控制、创新检查机制、健全数智赋能等路径，推动行政检查功能定位高效实现。

一、问题的提出

行政检查是行政主体依法对行政相对人遵守法律规范情况进行了解、核查、监督的行政活动，贯穿市场监管、公共安全、生态环保、食品安全、安全生产等几乎所有行政管理领域，是连接法律规范与社会实施的关键纽带，也是行政权行使中最频繁、最直接、最易触及相对人权益的行为类型之一。我国行政检查制度伴随行政国家扩张与治理场景复杂化不断拓展，从单一的执法取证手段演变为集风险预警、合规引导、秩序维护、违法纠正于一体的综合性治理机制。进入新时代，推进“放管服”改革、优化营商环境、防范系统性风险成为行政治理的核心任务，行政检查的功能定位与运行模式面临深刻转型。传统“重事后处罚、轻事前预防”“重权力行使、轻权利保障”的检查模式，与服务型政府、法治政府、数字政府建设要求不相适应，实践中“一些地方检查频次过高、重复检查、随意检查等问题，企业和社会反映强烈”，司法部发布的规范涉企行政执法专项行动典型案例显示，某矿业公司一年共接受市、县应急管理部门各类行政检查和指导44次，接待检查人员336人，严重影响企业正常生产经营。既有学术研究多聚焦行政检查的行为性质、事权体制、程序规制、涉企检查规范等单一维度，缺乏对行政检查功能实现的系统性考察，未能充分回应“预防性功能如何落地”“独立制度如何构建”“权力边界如何划定”“数字治理如何嵌入”等核心命题。鉴于此，有必要以行政检查功能实现为主线，系统梳理行政检查功能演进轨迹，深度剖析行政检查功能实现的困境与成因，重塑行政检查预防性功能定位，推动行政检查功能从“处罚依附型”向“预防主导型”跃迁，助力行政治理体系和治理能力现代化。

二、行政检查的功能变迁

我国行政检查制度的生成与发展，始终与行政体制改革、行政法治建设、经济社会治理需求同频共振，其功能定位亦随治理需求变化而迭代，实现了从“权力依附”到“独立规范”、“被动惩戒”到“主动预防”的转型，彰显了现代行政法治的发展趋势。

(一)保 障实 施功能

行政检查是保障行政法实施的积极行政活动方式，行政法律、法规、规章和其他行政规范性文件在实施过程中的效果如何，只有通过行政检查才能了解真实情况。保障法律、法规、规章及行政规范性文件的落实，是行政检查制度得以存在的原始动因与基础功能。这一功能的理论支撑，来源于法理学的秩序价值以及行政法学的控权论等基本理论。其内涵包括三个维度：一是监督管理。通过定期、不定期的检查，行政机关对相对人是否遵守法律规定形成持续性的监督压力，制止违法行为和减少损害发生。例如，市场监管部门对食品安全进行的例行检查，可以在问题食品流入市场前发现隐患并采取措施，从而有效保障关于食品安全的法律规定得到切实遵守。二是权力规制。权力规制主要体现在对行政检查行为自身合法性、合理性的控制，其与监督管理功能形成一种“双向规制”的格局，前者对外监督相对人是否守法，后者对内规制检查权自身的合法合理行使。三是信息获取。检查过程中形成的检查笔录、抽样记录、音视频资料等信息材料，既可以作为后续行政决定的证据，也可以为行政决策和法制优化提供依据。从制度定位与规范体例来看，现行立法普遍将行政检查置于“监督检查”一章，其作用在于通过检查监测行政法的实施效果，打通法律条文与社会治理的衔接壁垒，确保抽象的规范条文转化为具体的社会秩序。

然而传统行政监管方式基本是单向的命令服从式模式，受我国长期“以罚代管”理念的侵蚀，行政检查制度相当长一段时间，被异化为行政处罚的前置程序，检查活动多以“发现违法、固定证据、实施处罚”为目标，功能局限于事实调查与违法认定，呈现“问题暴露—检查介入—处罚终结”的被动响应模式。在此模式下，行政检查缺乏独立的功能价值，其存在的唯一意义是为行政处罚提供事实依据，检查行为高度依附于终局性行政决定。这种认知的局限性在一定程度上混同了检查与调查，既无法在模糊的法律概念中寻求适配的规制手段，亦忽视了对行政检查这一相对独立行政行为的规范必要。

早期对行政检查保障实施功能的片面定位导致监管滞后、风险累积，难以应对系统性风险和新兴业态发展带来的挑战，同时也容易引发检查行为的随意性。实践中为追求处罚效果、完成行政任务乃至权力寻租，过度检查、重复检查等乱象屡见不鲜，加重了市场主体负担。此外，处罚依附型检查忽视了行政检查的教育、预防、引导功能，无法从根本上规范相对人行为，难以实现“查处一案、警示一片、规范一方”的治理效果。随着行政法治的不断完善，这一问题得到了一定程度的改善。2003年后，《行政许可法》对许可监督中检查的控制开启了行政检查过程性规制的法制先河。此后，以“双随机、一公开”、清单式检查、“综合查一次”等为代表的一系列规制手段进入了检查法治的视野，通过检查事项、内容和计划的公开、双随机抽查机制的运用、检查过程数字化留痕等方式，将检查权关进制度的笼子，行政检查保障实施的功能逐渐得以良性发挥。

(二)风险预防功能

行政检查风险预防功能的理念根基源于现代国家治理逻辑的根本转向，“当今国家治理变革的一个重要趋势是，政府行政模式从消极应对行政扩展到积极预防行政”。在风险社会与数字治理背景下，政府监管的重要目标之一就在于实现风险的防控。行政检查的主要目的就是发现问题，提早预防，预防性目的控制应当贯穿行政检查的全过程。行政检查的核心功能已转向事前预防、风险识别、隐患消解、合规引导，通过常态化检查、精准化排查、数字化预警，在违法行为发生或风险扩大前介入干预，实现监管端口前移。

在风险社会治理中，风险预防功能具有逻辑优先性与不可替代性。主要体现在：一是风险预防功能较之其他功能更具根本性。传统上，行政检查功能主要体现为处罚前的取证。在风险社会中，若等待至取证阶段，违法行为往往已经发生并造成或可能造成明确危害。在“违法后果尚未显现”或“风险苗头初现”时即行介入，远比事后取证更为根本。二是风险的不确定性与不可逆性决定了“预防优先”。风险社会中风险低概率、高后果、不可逆，使事后处罚的功能价值下降，预防成为最高价值导向。三是权力正当性从“打击违法”转向“创造安全”。公众对政府的核心期待变为提供安全感，检查价值从“惩罚违法”转为“预防风险”。四是行政检查在风险预防体系中居枢纽地位。行政许可准入后的运行状态，依赖于行政检查的持续验证，同时，行政检查的反馈，“还是制定法、认可法和变动法的重要的信息来源，具有推动法制建设，完善社会主义立法的积极作用。”也为宏观政策制定完善提供支撑。

随着数字技术的普及，运用大数据、人工智能技术，构建风险监测平台，对企业经营行为进行实时监测，自动识别违法风险与安全隐患，提前介入干预，实现“风险早发现、隐患早排查、违法早纠正”。这种预防式检查模式，不仅提升了监管效能，也减少了对企业正常生产经营的干扰，体现“预防优于惩戒”的现代治理理念。

综上，风险预防从行政检查的“附带效果”升华为“独立目的”。在传统行政法中，风险预防仅是检查带来的附随效果；而在风险治理语境下，其已上升为行政检查的独立目的与首要核心功能。

(三)行政服务功能

服务型监管体制是我国市场监管体制改革的重要目标。随着“服务行政”理念的发展，行政检查从“单向管控”向“双向互动”转变，通过指导、提示等方式帮助相对人实现合规。近年来，在执法尤其是对市场主体的监管执法领域，出现了很多具有启发意义的新理论，例如执法金字塔理论、回应性监管理论、合作式执法理论，其要义均在于考虑相对人违法的具体情况，在说服教育、行政指导、信息提供、行政处罚等执法多种手段中作出合理的选择。

行政检查作为衔接许可与处罚的枢纽环节，服务行政的理念嵌入其中是无可厚非的。行政检查的功能定位与服务行政的理念多有契合，表现为以非强制性手段督促合规守法的达成。《优化营商环境条例》第40条规定，行政机关“应当推行告知承诺制”，检查中“对承诺人履行承诺情况进行核查”，同时“为其提供指导和服务”；《中小企业促进法》第44条要求有关部门在检查中“为中小企业提供政策咨询、合规指导”，帮助其适应监管要求；《浙江省人民政府办公厅关于严格规范涉企行政检查的实施意见》(浙政办发〔2025〕5号)提出，深化“互动治理”理念，落实“预约式”指导服务、多部门联合帮扶企业整改完善。实证观察显示，“预约式”指导服务，构建企业“点单”、政府“接单”、执法部门一站式上门“体检”的服务供给与风险预防的融合机制，展现了企业主动触发、政府跨前介入、政企互动的创新逻辑。这些制度规范都着眼于通过检查中的解释、辅导，减少相对人因“不知法而违法”，实现“监管与服务的融合”。

考察我国行政检查法制的发展历程以及行政检查功能的形态演变，结合现代行政法治理念，可以将我国行政检查的功能定位为“以保障实施为基础、以风险预防为核心、以行政服务为拓展”。该体系围绕风险预防目标形成有机统一体，各功能相互依存、相互促进，共同实现行政检查的治理价值。保障实施、风险预防与行政服务三项功能相互协同、有机统一，构成逻辑严密、运行高效的行政检查功能体系。在这一功能体系中，保障实施筑牢行政检查的运行根基，风险预防锚定行政检查的核心目标，行政服务则顺应现代治理转型，拓展了行政检查的价值维度。三者围绕公共利益保护与多元主体合法权益保障的共同目标，推动行政检查从传统管制型监管向现代协同型治理转型，更加契合新时代推进国家治理体系和治理能力现代化对行政监管活动的核心要求。

三、行政检查功能实现的现实困境及成因

尽管我国行政检查制度不断完善，地方创新实践不断涌现，但受规范体系低层级、碎片化等因素影响，行政检查的功能实现仍面临诸多现实困境。

(一)概念与性质模糊：功能实现的前提性困境

行政检查的概念与法律性质界定是行政检查制度构建的基础，也是影响功能实现的核心问题。当前，我国学界对行政检查的概念范围与法律性质存在重大分歧，导致行政检查的定位模糊，进而生发规制不足、救济不畅等现实问题。

1.学理 定性 争议

学界对行政检查的性质形成行政事实行为说、具体行政行为说、过程性行为说三大主流观点。

(1)行政 事实 行为说。该学说认为，行政检查仅为行政机关收集信息、了解情况的事实行为，不直接创设、变更或消灭行政相对人的权利义务，缺乏法律效果意思表示，不属于具体行政行为。该学说的缺陷在于，忽视了行政检查对相对人权益的实质性影响，无法解释强制检查、抽样检测等行为的法律效果。此类行为直接限制相对人权利，或为相对人设定整改义务，具有明确的法律效果，显然超出了事实行为的范畴。

(2)具体行政行为说 。该学说主张，行政检查具备独立的法律效力，属于具体行政行为，其核心理由是行政检查具有职权性、强制性，能够直接影响相对人权益。该学说的缺陷在于，过度泛化行政检查的行为属性，将所有行政检查均认定为具体行政行为，易引发滥诉，忽视了行政检查的程序辅助特征，即部分行政检查确实仅为收集信息的辅助性行为，不产生独立的法律效果，若将其认定为具体行政行为，会增加行政机关的负担，影响行政效率。

(3)过程性行为说 。该学说基于行政过程理论，将行政检查视为终局行政行为(如行政处罚、行政许可)的“准备行为和阶段行为”，是过程性行为，不具有独立的法律效果，不属于可诉的具体行政行为。此说契合司法部对行政检查的官方定义。但该学说的缺陷在于，否定了行政检查的独立价值，忽视了检查行为可能脱离后续决定而单独影响权益的情形。重复检查、违法检查虽未形成终局行政决定，但已干扰企业正常生产经营，损害企业合法权益，若认定为不可诉的过程性行为，会导致相对人陷入权利救济真空。

传统“型式化行政行为理论”将行政行为划分为具体行政行为、事实行为等单一类型，都是基于某一个点的一种静态考察，难以将庞杂的行政检查行为整合在一起进行考量，忽视了检查计划、程序和裁量等其他环节，无法涵盖行政检查的复合性、过程性特征；同时，也无法解释实践中行政检查的多样性现实。比如在《食品安全法》第110条、《湿地保护法》第46条、《税收征收管理法》第55条等既有法律规范中，行政检查行为常与查封、扣押、保全等行政强制措施同时出场，《农产品质量安全法》第76条甚至将责令停产停业设置为强制检查保障措施。为弥合学理争议，部分学者提出以“是否产生独立法律效果”为标准对行政检查进行类型化区分。若行政机关基于特定行政目的，为相对人设定了必须履行的义务(如责令整改)，此时行政检查对相对人具有法律效力，构成独立的行政决定；反之，若行政检查仅作为信息收集等辅助性活动，不产生独立的法律效果，则仅构成事实行为。无论是主张其为“行政事实行为”，还是认为其具备“实体处分性”和“独立非依附性”，都无法否认一个基本事实：行政检查本质上是一种以国家强制力为后盾的公权力行使过程，其实施必然会对相对人的合法权益，包括经营自由、财产权、隐私权等，产生现实的影响。

学理分歧直接导致司法实践的摇摆。有的法院坚持“过程性行为不可诉”原则，以行政检查为“非成熟行为”为由，拒绝受理相对人针对行政检查行为的起诉。例如，在“平南县怡景贸易有限公司诉平南县农业农村局”一案中，法院认为，涉案检查行为是为了作出行政处罚决定进行的准备，是过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回。有的法院则以“实际影响权利”为标准，受理相对人针对行政检查行为的起诉。例如，在“岚皋县汇亿农业开发有限责任公司诉岚皋县农业农村局、岚皋县城关镇人民政府”一案中，法院认为原岚皋县农林科技局在依法对原告养殖区检查过程中所作出的检查建议，其虽名为建议，但其建议内容具有强制性和执行性，故对原告的相关权利产生了实际影响，依法具有可诉性。

2.外延泛化

行政检查外延形态泛化已成为当前行政法治领域的突出问题，其核心症结在于学界和立法层面概念界定不清，导致在相关概念界分、法律定性、实施程序上产生系统性混淆。特别是在行政检查与行政调查的关系方面，这一现象表现得尤为突出。

(1)学界的分歧

目前学界对行政检查与行政调查的关系主要存在三种不同观点：混同说。受美国、英国、日本等国外和中国台湾地区行政法学对行政检查与行政调查不加区分的影响，学界在使用行政检查与行政调查时常有“混同使用”，有的认为行政调查、行政检查及行政搜集资料三个概念互为表里，不宜强行分割。有的认为在行政实践活动中，行政调查和行政检查并未被严格区分，两者的区别只具有局部意义。然而，“混同论”难以解释现行法律框架下对二者启动条件、程序强度和救济途径的差异性规定，其解释力在精细化的法治实践中面临挑战。包含说。一是调查包含检查，该学说认为行政调查是行政检查的上位概念，行政检查是行政调查的方法或手段。二是检查包含调查，该学说认为调查是行政主体主动进行的检查，将调查视为行政检查的一种具体方法。不管是调查包含检查，还是检查包含调查，都未能充分回应行政检查作为一种独立的、可产生外部法律效果的行政行为所具有的程序价值和法律地位。区别说。该学说认为，两者存在明显的区别，是相互独立的行政行为。行政调查是阶段性行政程序行为，是行政机关为即将作出的行政决定收集证据、采集证据和认定证据的过程；行政检查则具有独立性，行政检查程序结束后行政机关要作出具有实体性的行政检查决定。

(2)立法实践中的混淆

我国立法实践对于二者也没有清晰的界定，《行政处罚法》第55条第1款规定，“执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查”，该规定将调查与检查并列使用，但未明确二者的区别，隐含二者可替代的倾向，致使执法实践中常将立案前的调查取证套用“检查”名义实施。地方立法进一步加剧了这种混淆，《广东省行政检查办法》第3条将行政检查规定为“了解、调查和监督”，直接将调查纳入行政检查的方式，进一步模糊了二者的功能边界。

这种学术界和立法实践中的概念混乱，不仅弱化了行政法基本原则对行政检查的约束力，更在实践中衍生出规避法定程序的变相操作。例如，部分行政机关为规避行政调查的立案审批程序，在立案前以“行政检查”名义进入企业场所收集证据，形成“未正式调查即拟处罚”的违规操作；部分行政机关将处罚后的整改复查冠以“检查”之名，混淆事后执行与事前监督的功能定位，导致行政处罚程序被不当简化。

(二)权力设定冲突：功能实现的制度性困境

当前行政检查立法存在明显的纵向与横向规范冲突，其核心矛盾体现为下位法系统性突破上位法框架与同层级立法间类型化共识缺失，这种冲突导致行政检查权行使混乱，影响行政检查功能的实现。

1.下位法的扩张与变相创设

在缺乏高位阶统一立法的背景下，上位法对检查措施、启动条件、设定依据等作出原则性与有限性规定，由此导致下位法突破上位法框架的现象较为突出，主要表现为检查权的变相创设。根据行政法基本原理，行政检查权的设定涉及相对人基本权利，属法律保留事项。《立法法》第93条规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。申言之，《立法法》明确排除了地方政府规章及其他规范性文件设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务事项的立法权限，其中当然性地包含行政检查的相关事项。然而，有些地方通过行政规范性文件创设检查权，有些地方通过“自查承诺”等非强制手段变相增设义务，这些规范性文件缺乏严格的立法程序和审查机制，其创设的检查权可能缺乏上位法的明确授权或存在与上位法相抵触的情况。

2.地方立法分歧与规制逻辑冲突

在横向立法层面，主要表现为同层级立法间，尤其是地方政府规章间对行政检查缺乏立法共识，导致规制逻辑冲突，主要体现在检查类型划分、程序要求、监管强度等方面。

以行政检查的分类为例，不同地方立法在检查类型的划分上存在明显分歧，对同一类型的检查采用不同的名称，适用不同的程序规则。《广东省行政检查办法》将投诉举报引发的检查归类为“专项检查”，规定专项检查需履行批准、备案程序。《浙江省公安机关行政检查工作规定》则将其定义为“触发式检查”，规定触发式检查可即时启动，无需履行复杂的批准程序。《常州市涉企行政检查办法》则称为“个案检查”，明确个案检查需制定检查方案，报负责人批准。《重庆市规范涉企行政检查办法》则称为“线索核查”，行政检查实施主体应当及时开展线索核查，不受检查频次限制。这种类型界定分歧导致程序规则适用混乱，例如，“专项检查”需备案，而“触发式检查”可即时启动，同一行为因地域差异适用不同程序规则，破坏了执法统一性。

此外，对同类监管对象的检查强度因地域立法差异悬殊。例如，在食品安全监管领域，有的地方规定对餐饮企业每月检查一次，有的地方则规定每季度检查一次；在企业公示信息抽查领域，各地规定的抽查比例也不一致。这种监管强度的差异，不仅增加了行政相对人的合规成本和应对难度，也破坏了市场的公平竞争秩序。企业在不同地区开展经营活动时，需要面对不同的行政检查规则和标准，不利于形成统一、开放、竞争、有序的市场环境。

(三)程序规制薄弱：功能实现的过程性困境

行政“灵活性”很可能是不受控制的权力的“面罩”，人们对未加限制的政府权力一直有极大而正当的怀疑。因此，行政程序的基本策略问题是，怎样设计一种监督制度使官僚主义的独断专横和过分的危险限制在最小的范围内。当前我国行政检查程序规制呈现“碎片化、简略化、形式化”特征，制约了行政检查预防、服务等功能的发挥。

1.程序设定碎片化

我国行政检查程序规范分散于不同领域、不同层级的立法中，缺乏统一的全流程程序框架，不同领域、不同地方的程序规则差异较大。《行政处罚法》仅对处罚前置检查的取证程序作出简略规定，而《优化营商环境条例》仅强调联合检查、减少检查频次，未对检查流程作出系统规范；生态环境领域侧重现场检查，《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》则侧重于资料核查、随机抽查。各部门行政检查的标准、程序等规定存在差异，不同领域的程序要求缺乏统一基准，执法人员在跨领域检查或联合检查中难以形成统一的操作规范。此外，立法对程序细节的规定差异显著，有的要求检查前3日内书面告知企业，有的则允许现场口头告知，有的地方明确检查笔录需双方签字确认，有的地方则未作强制要求，这种程序上的碎片化导致检查行为的随意性，也让相对人难以预判检查流程，不利于权利保障。

2.检查流程失范化

行政检查的启动、实施、结果处理等全流程均存在程序不完善，核心程序缺失导致程序正义难以实现，具体表现为三个方面。一是启动程序不规范，缺乏严格的审批机制。部分行政机关未建立检查计划审批制度，执法人员可随意启动检查，甚至存在“无计划、无目的”检查的情况；对于专项检查、跨部门联合检查，部分地方未明确启动条件与审批流程，导致检查频次失控，多头重复检查问题难以根治。二是实施程序不完整，告知、回避等程序落实不到位。告知程序方面，未明确规定应当告知的内容，相对人难以行使陈述权、申辩权；回避程序方面，未明确回避的申请条件、审批流程，影响检查的公正性。三是结果处理程序简略，检查结果缺乏规范反馈与公示。例如，未明确规定应出具书面检查结论，未明确规定检查中发现问题的整改要求、整改期限与复查标准，未明确规定检查结果要公示等。

(四)数智赋能不足：功能实现的技术性困境

2022年6月《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发〔2022〕14号)提出要“以数字化手段提升监管精准化水平”。在数字政府建设背景下，数字技术本应成为规范行政检查、提升监管效能的重要支撑，但当前我国行政检查的数字赋能存在结构失衡、规范缺失、协同不足等问题，未能充分发挥数字技术在风险预警、精准监管、协同检查中的作用，反而可能加剧检查权滥用的风险。

1.数字技术效能释放的结构性矛盾

当前，数字技术在行政检查中的应用呈现结构性失衡的特征。一是建设“重形式、轻实效”。部分地方过度追求数字监管的形式化，投入大量资源构建数字化检查平台，但平台功能不完善、数据不精准，无法实现风险预警、精准排查等功能，沦为“面子工程”。二是功能“重监管、轻服务”。数字技术的应用多聚焦于监管层面，忽视了服务功能的发挥，未能通过数字技术为企业提供风险提示、合规指导等服务，难以实现“监管与服务并重”的检查目标。三是运行“重独立、轻贯通”。不同领域、不同地方的数字化检查平台缺乏统一标准，数据不互通、信息不共享，“数据孤岛”现象突出，导致无法实现跨部门、跨区域的协同检查。此外，数字技术应用建设需要大量财力支撑，不同地区资源禀赋不同，对于数字监管的发展意愿也有差异，对于既无数字建设基础又无数字监管发展意愿的城市而言，数字技术的推广反而会加深其与发达地区间的“数字鸿沟”。

2.数字技术应用规范的制度性缺失

数字技术在行政检查中的应用缺乏明确的规范约束，导致隐私保护与权力滥用风险凸显。一方面，大数据检查不拘泥于物理空间和时间，以数据为载体无时无刻不链接着人与行为的关系。部分行政机关在使用大数据、人工智能等技术开展检查时，过度收集企业、个人的经营数据、隐私信息，侵犯相对人的隐私权、数据权，已经引发了公众对秘密监控的担忧。部分地方通过在线监测设备收集企业的生产数据、财务数据等敏感信息，存在数据泄露的风险。另一方面，数字技术的自动化决策可能导致检查行为的恣意。数字技术颠覆了传统行政程序的参与原则，“当事人的知情、参与、抗辩等程序权利被架空，行政机关的证明义务、说明理由义务被虚化”。“面对技术和权力的联合，个人的‘无力感’增强，而行政的力量被进一步放大，可以单方面对技术系统进行操纵”。部分行政机关过度依赖算法进行风险评级、检查对象筛选，出现“算法歧视”“过度检查”等问题，导致企业遭受频繁检查，干扰正常生产经营。

3.数字技术嵌入协同机制的阶段性局限

数字技术赋能行政检查的关键在于实现跨部门、跨区域的协同联动，但当前我国行政检查的数字化协同机制缺失，导致数字赋能的效能难以发挥。一方面，由于全国行政执法监督信息系统尚未建立，如前所述，不同区域、不同部门的数字化检查平台无法实现数据互通、业务协同。另一方面，跨部门跨区域协同机制缺失。不同地区、不同行业的数字化检查规则、数据标准不统一，无法实现跨区域的检查协同与数据共享，对于跨区域经营的企业，难以实现精准监管与协同检查。

四、行政检查功能实现的路径构建

破解行政检查功能实现的现实困境，其根本出路在于破除将其视为行政处罚附属工具的陈旧观念，构建一个以“预防为主、法治为基、数智赋能、权利为本”的现代行政检查制度体系。基于功能主义行政法理论与协同治理理论，行政检查实现路径应围绕性质厘定、权力规制、程序构造、机制创新、数智赋能五个维度系统展开。

(一)功能实现的学理基础：概念与性质的厘定

明确行政检查的概念范围与法律性质，是构建独立制度体系的基础，需立足行政检查的复合性特征，采用“动态定性+类型化区分”模式，厘清与相关行政行为的边界，消除学理分歧与实践混乱。

1.行政检查概念范围的边界厘清

行政检查的概念界定需建立在构成要件厘清的基础上。在主体层面，需结合执法体制改革背景，兼顾部分行政主体被剥离行政处罚权限、却仍保留行政检查职权，以及乡镇(街道)依法承接行政检查职能的特殊情形。确立“行政检查主体”的概念，将具有行政检查职能的机构统称为“行政检查主体”，以区别于“行政执法主体”“行政机关”等表述，避免引发职权范围认知偏差。在适用对象层面，行政检查虽主要面向企业等市场经营主体，但也不能完全排除针对普通公民开展个案检查的情形。在行为方式层面，行政检查的核心宗旨是信息摸排与日常监管，性质上更趋近常态化行政管理，而非案件查办与专项调查；实施方式也更适配柔性监管方式，而非刚性强制手段。与此同时，需将针对个别案件的专项调查行为排除在外，检查范围仅限于核查行政相对人对法律、行政法规、规章及各类规范性文件的遵守状况，不包含核查行政决定与行政命令执行情况的相关内容。

综上可见，行政检查是由行政检查主体，为履行公共行政管理职责，依据法定权限与程序，对行政相对人遵守法律、法规、规章和其他规范性文件的实际情况，开展信息核查与日常监督的一类常态化、独立化行政行为。

2.行政检查法律性质的动态认定

行政检查具有多元形态与复合性质，它涵盖了行政法领域中多种监管手段、行为过程与法定程序，融合了事实性与程序性、独立性与依附性、强制性与服务性等多重特征。应摒弃单一的性质认定模式，以“是否产生独立法律效果”为核心标准，对行政检查进行动态定性，兼顾程序正义与行政效率。具体而言，将行政检查划分为“独立型检查”与“依附型检查”:独立型检查是指行政机关为履行预防风险、常态监督职责，独立开展的不依附于其他终局行政行为的检查，如日常巡查、风险排查、合规核查等，此类检查若对相对人合法权益产生实质性影响，则构成具体行政行为，具有可诉性；依附型检查是指作为行政处罚、行政许可等终局行政行为前置程序的检查，此类检查属于过程性行为，不具有独立可诉性，相对人可通过针对终局行政行为的救济途径维护权益。同时，由最高人民法院通过指导性案例，统一行政检查可诉性的认定标准，明确“对相对人合法权益产生实质性影响的独立型检查”属于行政诉讼受案范围，破解司法裁判分裂问题。

3.行政检查与行政调查关系界定

行政检查与行政调查均是行政机关履职过程中常用的事实查明类行为，二者在行为外观、运行目的、实施方式上存在高度共性，但二者更存在本质上的差异性：一是功能定位不同。行政检查属于常态化、预防性、整体性监管行为，侧重事前、事中全过程管控，重在风险预防、规范行为；行政调查属于个案性、追责性、后置性取证行为，核心功能在于固定违法证据，服务于行政处罚、行政强制等终局决定。二是启动条件不同。行政检查启动门槛低，可依职权主动发起；行政调查一般依事由被动启动，需初步查明违法线索，立案审批后启动。三是适用范围不同。行政检查适用范围宽泛，可以无特定指向性；行政调查针对特定主体、特定违法事项开展。四是存续独立性不同。行政检查具备完整独立的行为属性，可不依托后续处罚单独存在；行政调查不具备完全独立存续意义，终极目的指向个案处置，若无后续行政处理决定，调查行为便丧失核心存在价值，整体依附于惩戒执法体系。厘清二者差异，严格区分两类行为规制标准，防止实践中以调查替代检查、将检查等同于取证调查、过度依托处罚倒逼守法的乱象。

(二)功能实现的实体法基础：权力设定的法律控制

检查权的滥用源于源头设定失范。破解行政检查权设定的冲突问题，应遵循“法律保留”与“比例原则”，构建“中央统一基准+地方细化补充”的立法格局，明确检查权的设定依据、主体范围与权限边界，实现权力设定的法治化、规范化。

1.建立统一的行政检查规范体系

从行政检查的制度历程来看，行政检查法治化业已实现了从“0”到“1”的根本性变革，但在完全规范的进程中仍任重道远。行政检查在立法层面的改革应当循序渐进，短期以规范检查裁量为目标，长期则锚定制定专门性法律。以问题为导向，当下行政检查最为突出的法治困境在于重复检查、随意检查等扰企现象。究其根本，是行政检查裁量权滥用而导致的制度功能失效。对此，应依托“清单具有的单一性、统一性和简明性”，清理无依据检查事项，建立跨部门统筹与动态调整机制，从源头减少对市场主体的不必要干扰。同时，在上位统一规范缺失的情况下，应以分级分类的方式压缩下位裁量权的行使空间，对检查对象、频次、方式、范围等弹性条款逐项量化，明确不同风险等级主体的差异化检查规则。

从长远来看，应加快推动制定《行政检查法》，明确行政检查权的设定依据、主体资格、行使原则与核心规则，统一各领域、各地方的检查标准，破解规范低层级、碎片化问题。同时，在《行政检查法》中明确规定，行政检查权仅能由法律、法规设定，规章仅可细化检查程序，不得创设检查权；禁止地方性规范性文件创设检查权、增设检查频次或义务，对现有下位法中突破上位法框架的规定进行清理修订。

2.构建纵向统一、横向协同的实施标准

如前所述，在立法条件相对不足的当下，《行政检查法》的制定是规范行政检查、充分发挥行政检查功能的长远之策。在缺乏行政检查统一规范时，不可避免遭遇实施标准不统一、不协同的困境。对此，可以考虑由国务院牵头，整合各部委、各地方的行政检查规则，制定全国统一的行政检查实施细则，明确检查类型的统一名称、程序要求与监管基准，消除横向冲突。建立跨部门、跨区域协同立法机制，推动各部委、各省份加强沟通协调，针对联合检查、跨区域检查等共性问题，制定统一的操作规范。鼓励地方立法在统一基准的基础上，结合本地实际开展创新，重点聚焦数智赋能、协同检查等领域，形成“中央统一规范+地方特色创新”的格局，既保障执法统一性，又兼顾地方实践需求。

同时，梳理各领域纵向行政检查规范，遵循全国行政检查统一规范要求，充分考虑各领域行政检查特点，完善行政检查条线实施细则，重点规范各层级行政检查主体的职权，明确行政检查的启动条件、特殊程序、检查标准与裁量基准等。强化各纵向规范间的协调，协同相关部门、行业组织统筹制定检查事项的认定标准与执行要求，避免因部门规则差异导致重复检查、标准冲突。

(三)功能实现的程序法基础：以流程为中心的程序闭环

“程序规则是对行政机关行政检查行为进行控制的重要手段。不管什么类型的行政检查，符合法定程序要件是法治主义的必然要求”。以《行政检查法》为核心，构建“启动—实施一结果处理”全流程程序框架，明确各环节的操作标准与要求。一是启动程序，行政机关开展检查前需制定详细的检查计划，报本机关负责人审批；对于专项检查、跨部门联合检查，完善行政检查计划统筹机制，克服检查因事而起、因人而变的随机性，赋予行政检查常态化、制度化的法治特征。二是实施程序，统一规定检查前告知义务，要求执法人员在检查时出示执法证件，告知相对人检查的依据、范围、目的、流程及相对人的陈述权、申辩权、回避权；明确回避程序的申请条件、审批流程，执法人员与相对人存在利害关系的，必须主动回避，相对人可申请回避。三是结果处理程序，要求检查结束后，行政机关必须向相对人出具书面检查结论，明确检查结果、存在问题、整改要求、整改期限与复查标准；建立检查结果公示制度，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，检查结果需在规定期限内公示，接受社会监督；对检查中发现的违法违规行为，及时依法处理，形成“检查—整改—复查—反馈”的闭环机制。

(四)功能实现的运行基础：检查机制的实践创新

在完善制度框架、强化数字赋能的基础上，必须通过系统性的机制创新，将法治理念与技术潜能切实转化为治理效能，推动监管逻辑从分散管控向系统治理、从单向行使向多元互动转型，共同塑造激励相容、成本集约、公开透明的监管新生态。

1.健全基于信用风险的分级分类检查机制

风险分级分类规制是基于比例原则和“基于风险的规制”(risk-based regulation)原理，旨在以更有实效性的方式配置规制资源。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出“运用多源数据为市场主体精准‘画像’，强化风险研判与预测预警”，“根据企业信用实施差异化监管”。在数据互联互通的基础上，行政检查部门可以充分利用监管对象信用数据，构建基于信用风险的分级分类检查机制。与传统监管不同的是，信用监管将当事人的信用嵌入传统的监管措施，把企业信用评价和风险评级结果与差异化的监管措施刚性挂钩，融合了自我规制(self-regulation)、合作规制(co-regulation)、风险规制(risk regulation)等诸多现代监管理念。对信用好、风险低的企业，建立“白名单”制度，实行“无事不扰”，大幅降低抽查比例和频次，甚至予以免检；对信用差、风险高的企业，建立“黑名单”制度，提高抽查比例、增加检查频次，并作为跨部门联合检查的重点对象，实现监管资源的最优配置和监管效能的最大化。同时，通过信用信息共享，克服监管机构单打独斗、监管力度不足的难题，让所有监管机构共同参与对失信当事人的监管，综合运用不同监管机构的监管措施，从而形成失信联合惩戒的监管合力，提升监管实效。

2.深化基于行政协作理念的“综合查一次”改革

在现行法律框架下，行政检查权通常依据事权性质分散在不同职能部门，以确保监管的专业性和有效性。这属于“职责分工”的一种表现形式，但“职责分工不能排除地方政府在执行职务时彼此之间的合作，因为这种合作同分工一样也有必要”。职能分工是依法行政的基础，行政协作也是依法行政的体现。行政协作在很多国家的行政程序法中被作为一项重要的法律制度加以规范。西班牙、德国、韩国和中国台湾地区行政程序法都规定了行政协助义务。中国行政法学与公共管理学在此基础上，衍生出“综合查一次”等本土化制度设计。浙江省嘉兴市在全国首创“综合查一次”执法模式。2021年国务院《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法>的通知》中明确提出复制推广“综合查一次”经验。“综合查一次”制度整合涉及多个监管领域的检查事项，制定统一的联合检查清单和标准，对同一对象“一次上门、全面会诊”，实现多查合一、结果互认，杜绝多头重复检查，切实为企业减负。

3.探索风险预防为导向的预防式监管

涉企预防式监管作为在深化“放管服”改革和优化营商环境背景下生成的一种执法创新模式，彰显了行政执法体制改革由末端处罚转向前端治理的积极进展，更凸显了行政检查功能从单一监管管控向监管与服务双向融合的深度重塑。预防式监管融合行政检查与行政指导职能，以风险预防与前端治理为优先目标，突破行政行为型式化窠臼，具有深刻的时代特征。预防式监管的形式主要包括：一是预约式服务。建立预约平台，为企业提供合规体检、风险提示等增值服务，服务结果不纳入执法程序。二是预告式检查。除食品药品、安全生产等关系企业和群众切身利益的重点领域的监管及法定不予公开情形外，鼓励行政执法机关检查前向企业送达《行政检查通知书》，明确检查依据、时间、内容及人员，引导企业在预告期限内加强隐患的自查自纠。三是预警式防控。依托行政检查统一平台，整合企业信用、投诉举报等数据，建立风险预警模型，动态推送风险提示至企业端，提升企业治理能力。预防式监管推动行政检查由被动式巡查转向主动式对接、由随机性管控转向精准化适配，既能减轻市场主体迎检负担，又能推动行政检查由粗放式全域排查转向精准化按需核查，同步嵌入合规答疑、风险预判、政策宣讲等便民服务，真正实现监管既有力度、服务更有温度，推动行政检查从单纯执法管控向事前赋能引导深度转型。

(五)功能实现的技术基础：数字应用的全面深化

数字化不仅是工具升级，更是治理模式的深刻变革。必须将数字技术深度嵌入行政检查的全流程、全环节，构建“数据驱动、智能研判、协同联动、服务内嵌”的智慧检查新模式，破解信息孤岛，提升监管的精准性、协同性与透明度。

1.数智赋能线下检查

(1)数智赋能平台治理范式构建 。数智赋能行政检查首先体现为治理范式的根本性转型，即推动政府从刚性秩序维护者转向治理生态构建者，从单一“科层制监管”迈向“科层制+平台”协同治理的现代化跃升。“平台”具有双重属性，其既是支撑多元协同治理的技术基础设施，更是重构公共关系的组织形态。从技术平台的角度，应当建设国家行政检查一体化数字平台，实现检查事项、主体、对象、结果等核心要素的数据标准化与全国互联互通。该平台作为检查行动的“总枢纽”和“智慧大脑”，具备智能计划统筹、风险动态感知与预警、全流程线上留痕等功能。在线下行政检查场景中，多头执法、重复检查等传统难题，依托平台的数据互通与流程再造，有望实现系统性破解。

(2)数智赋能检查权自律机制构建 。数字行政背景下，数据架构与算法规则对行政组织内部权力运行路径产生结构性、系统性影响。行政机关通过内部规范和技术手段实现自我约束，而数智赋能使这种“自制”获得了前所未有的技术支撑。检查行为的全过程留痕、可追溯管理，本质上是行政权力主动接受技术监督的自律机制。“行政行为码”是数智赋能行政检查权力自律的典型代表。2023年2月浙江全面推行“亮码检查”机制，要求所有行政检查活动上平台，以“行政行为码”为载体实现“无码不查、无码无效”，对规范检查权力、优化营商环境产生了深刻的影响。

(3)数智赋能行政检查功能实现 。数字化不仅用于监管，更应用于服务。大数据的核心功能是预测。依托统一的行政检查智能化平台，开发“合规自诊”与“风险提示”等功能模块，支持企业对照标准进行合规体检，变被动接受检查为主动预防风险。“基于对行为人过往行为数据的分析，可预测其未来行为模式及风险，这种持续性、累积性数据处理，可提升风险规制的科学性与精准性”。通过分析区域、行业共性问题，向特定企业群体精准推送政策法规解读和合规指引，实现从“以查促改”到“以服促管”的升级。

2.数智赋能非现场检查

非现场检查是指行政检查主体运用互联网、大数据、人工智能等技术手段，采集数据信息，在执法人员不与行政相对人直接接触的情况下实施的行政检查活动。与传统监管相比，非现场监管因其非接触性具有节约监管资源、减少对企业的侵扰、提升监管的持续性等功能优势。非现场检查突破传统监管在物理空间和时间上的限制，使得“行政监管执法活动从特定检查日的‘一次性快照’，迅疾提升为工业流程化的电影全景”。

国家层面已为非现场检查提供了法律与政策基础。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》，提出“探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题”。《优化营商环境条例》第56条要求，“推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管”。这些制度安排共同构成了非现场检查实践探索的规范性基础。不能忽视的是，非现场检查的推进尚需要进一步完善相应制度，处理好与传统行政检查程序的适配，以及相对人知情权、申辩权行使，个人隐私、商业秘密保护等问题。

3.防范“数字利维坦”风险

数智化必须与法治化同行。人工智能时代需要从算法设计的源头构建“技术性正当程序”，我们必须为算法在行政检查中的应用设定明确的法律规则与伦理边界。其一，严格限定数据收集的范围、用途及保存期限。遵循最小必要原则，不得超出履行行政检查职责所需范围收集信息，不得强制要求行政相对人提供与检查事项无关的个人或企业数据。其二，构建完善的数据分级分类保护制度。严格防范公民个人信息、企业商业秘密在数据共享与分析过程中泄露。建立数据全生命周期管理制度，在检查事项完成后，非法定留存情形下，应及时对相关数据进行脱敏或删除，严禁将检查获取的数据用于监管之外的其他用途。其三，强化算法透明度与可解释性要求。行政机关采用算法开展风险分级、检查对象遴选时，应公开算法模型的基本原理、主要参数和决策权重。行政相对人有权对算法结果提出异议，行政机关应进行人工复核并作出说明，“防止‘算法黑箱’对公开、公平、公正的侵蚀”。其四，建立数字技术应用的合法性审查机制，明确即便出于提升监管效能的目的，也不得允许数字技术突破行政检查的法定权限与程序边界，确保数智技术始终沿着法治轨道服务于行政检查功能的实现。

结语

行政检查作为现代行政治理的基础制度，其功能定位与制度形态直接映射出国家治理的理念变迁与效能水平。从历史维度来看，我国行政检查功能逐步从保障实施转向风险预防，并延伸出服务属性。从现实维度来看，行政检查功能实践面临前提性困境、制度性困境、过程性困境和技术性困境。为破解上述现实困境，必须回归行政检查作为独立行政活动方式的本质，以功能主义与风险治理理论为指引，进行系统性的制度重构。最为理想的路径在于，以一部统一的《行政检查法》为统领，构建一个“权责清晰、程序正当、数智融合、协同共治”的现代化制度体系。鉴于历史阶段与立法现实的局限性，现阶段行政检查需依靠体制、机制上的双重变革予以规范。随着统一立法的推进与制度体系的完善，行政检查有望彻底摆脱对行政处罚的路径依赖，全面完成从“处罚依附型”向“预防主导型”的功能转型。一个以法治为根基、以预防为核心、以数字为引擎、以协同为特征的现代行政检查制度，将为实现“无事不扰、无处不在、有呼必应”的精准监管与效能治理提供坚实支撑。一个更具回应性、更具服务精神、也更契合数字时代和法治规制要求的行政检查范式，将在有效维护公共利益与充分保障私人权利之间达致新的、更高水平的均衡。这不仅有助于优化营商环境、激发市场主体活力，更是在法治轨道推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。