浙江：探索全过程陪伴式详细规划改革助力城市高质量发展

导读

浙江省自然资源厅深入贯彻中央城市工作会议精神，深入践行人民城市理念，率先构建"1361"详细规划新体系，推动 详细规划 从静态蓝图向"规划 — 建设—治理"全过程陪伴式动态实施监督管理转型转型，为存量时代城市高质量发展提供了浙江经验。

浙江省自然资源厅深入贯彻中央城市工作会议精神，按照国家关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见和自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的部署，立足城市发展“两大转向”，积极应对存量时代提质增效对详细规划提出的适应性挑战，探索构建“1361”详细规划新体系，推动详细规划由静态终极蓝图向“规划—建设—治理”全过程陪伴式动态实施监督管理转型，助力城市高质量发展。

统筹前置，强化规划引领作用

坚持全程前置陪伴思维导向，强化规划顶层统筹和传导落实，为城市建设和治理夯实根基。

一是建立清单图谱，摸清底数底图。做实做细详细规划编制前期基础调查，在现状摸底与资源盘点中坚持兼顾权属与功能、法理与利益，全面梳理存量资源，精准对接群众利益需求，重点摸排公共服务设施承载能力和配置缺口，形成“问题、需求、资源”三清单和更新潜力空间“一张图”。

三清单、更新潜力空间“一张图”示例

二是构建分层管控，实现精准传导。分层构建详细规划单元—街区（片区）—地块三层管控架构：单元层面，精准承接国土空间总体规划、专项规划“功能、格局、指标、控制线、名录”五位一体强制性管控要求，并划定街区（片区），统筹落实生活圈、社区治理要求；街区（片区）层面，实行“刚柔并济”管控策略，完善分区准入和主导地类管控机制，配套规模统筹调配弹性规则；地块层面，结合更新需求分类施行刚弹指标管控，明确近期开发意图的确定地块建设指标，对需结合实际项目深化规划条件的用地设定弹性指标，在后续实施单元详细规划中予以明确。

三是健全多规衔接，破解供需错配。统筹产业、交通、市政、民生、生态等各类空间要素，做活详细规划与专项规划之间的“动态反馈”通道。涉及城市更新、公共服务等专项规划与详细规划双向修改反馈的，可以编制衔接专篇，实现联编联审，协同入库。杭州市在新一轮规划修编中，针对幼儿园、小学等设施“静态配置、供需错配”问题，会同教育部门协同详细规划与专项规划编制，科学分析常住人口数量、结构特征，优化教育设施配建标准，推进存量资源整合。

弹性实施，赋能城市更新落地

聚焦城市更新存量提质主战场，坚持动态适配、刚弹并举，在严守安全、风貌、公益底线前提下，适配多元更新需求。

一是增设实施单元，推行街区弹性调配。在规划实施阶段，结合具体项目需求，对需深化规划条件用地按需编制实施单元详细规划，作为地块保护开发利用的规划依据，变频繁修改详细规划为深化详细规划，同时引导建设总量与服务设施在街区内横向协同。如宁波市、温州瑞安市在街区层面探索“规模刚性管控+指标街区统筹”管理模式，结合城市更新中项目实际需求在街区内进行建设规模指标适度腾挪，既守住总量底线，又为重大项目落地提供规模弹性。

街区容量池动态平衡管控示意图

二是设置多元调整，提升规划自适应性。强化详细规划对经济社会发展的动态响应能力，设立技术修正、优化调整、法定修改等多元路径和正负面细化清单，简化合规微调流程，依托“一张图”实施全过程动态监测。杭州市、湖州市等地探索建立详规实施评估和动态调整机制，持续提升详细规划对存量更新场景的适配能力。

三是落位设计图则，精细建设风貌管控。将城市设计与详细规划深度融合，严格把控特殊片区的整体建筑形态、外立面风貌、滨水沿山廊道等差异化风貌要素。如杭州市将《杭州市总体城市设计》《杭州西湖文化景观保护管理规划》等规划要求传导至详细规划，建立景观影响评估机制，所有新建高层建筑需通过三维模型模拟视点分析，确保不遮挡西湖核心景观；杭州未来科技城单元将实施性城市设计与详细规划结合，通过城市设计管控图则明确整体风貌、公共开放空间、街道空间等要求，转化为规划设计条件指导项目落地。

杭州未来科技城城市设计导则管控示意图

长效治理，激活城市发展动能

着力扭转“重建设、轻运营、弱治理”的工作短板，从政策供给、场景运营、数智治理持续发力，激活城市空间价值跃升。

一是创新政策供给，探索弹性治理。指导各地探索面向存量时代的近远期分阶段管控、用地混合兼容等规划管理政策创新，如嘉兴市、湖州南浔区等地出台用地混合兼容使用管理文件，建立混合使用正负面清单，优化规划管理流程；杭州市、温州市等地针对市场不确定性和城市发展阶段差异，探索详细规划“近期建设—远期管控”弹性机制，实行负面清单管理，在严守群众合法权益与安全底线的前提下，让近期规划做“笃定的事”，让远期规划做“有准备的事”。

温州近远期管控示意图

二是强化运营理念，植入多元场景。加快推动详细规划作用由“土地变现”转向撬动片区价值跃升、支撑区域可持续运营，如杭州市在大运河杭钢公园实践中立足工业遗存活化与公共服务能级双提升，通过详细规划打造复合绿地、文化、体育场景，并预留用地功能弹性，支持4.5万平方米大草坪和焦炉转化为艺术空间，引导杭州青少年活动中心、图书馆分馆等公共服务设施入驻，形成“公益优先落地—配套同步布局—经营收益赋能”的闭环机制，实现片区综合价值最大化，该片区已引入超60家企业，举办音乐节等各类活动231场，推动原有封闭厂区转化为数智文创产业新高地和文化休闲旅游目的地。

半山钢铁基地关停前夕（2015年）用地现状图

半山钢铁基地转型后的用地规划图（半山单元详细规划局部）

三是夯实数字底座，迭代智治体系。依托规划“一张图”，按照“一套标准”编规划、“一个平台”审规划、“一张底图”管规划，全流程闭环数字化编审用管。如杭州市构建详细规划智能空间治理体系，完善形成详细规划10大类、46+N个数据图层体系，开发知识问答、空间查询、智能审查、智能监测等核心功能。宁波市以详细规划空间要素为数字基底，动态迭代城市感知、监测、预警、运维数字化载体，推动物理空间与智慧运营深度耦合。

｜内容来源：浙江省自然资源厅

中国城市规划协会

我国城乡规划工作的非营利性行业组织。致力于制定城市规划执业规则、推广规划相关行业标准、搭建行业研究交流平台。