拜登政府国安顾问：为抵御新一轮“中国冲击”，美国应重新展开“国家战略投资”｜IPP编译

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导语：当前，中美之间正展开一场深层次的产业体系竞争。中国正加快将技术突破转化为规模化产能，并借助政府引导基金和地方产业集群，贯通资本投入、技术研发与市场培育，同时强化对关键原料和供应链节点的掌控。相比之下，美国仍拥有顶尖大学、前沿科研能力和深厚的资本市场，但在制造业长期外移过程中逐渐流失熟练劳动力、供应链纵深，以及快速组织大规模生产的能力。

近日，曾在拜登政府时期任国家安全事务顾问的杰克·沙利文在《外交事务》发布长文，分析了美国再工业化面临的三重资本障碍：战略产业投资规模庞大、回报周期漫长；技术从原型走向量产存在融资断层；产业投资产生的社会与战略收益难以被私人市场充分计价。而美国政府部门割裂、审批迟缓、政府采购缺乏稳定性和产业政策缺少统筹，进一步将市场失灵放大为治理失灵。

在沙利文看来，美国既不能指望市场自行修复产业能力，也无须照搬中国的国家投资模式，而应重建一种“国家赋能型资本主义”：由国家确定战略方向、吸收私人资本不愿承担的风险、创造长期稳定的市场需求，再由企业竞争与商业资本完成技术筛选和规模扩张。为此，他主张设立初始规模为500亿美元的“联邦战略投资基金”（SIF），并成立内阁级战略投资委员会，将投资、采购、关税、税收、监管与盟友合作纳入同一套经济治国框架，以应对中国的挑战。

尽管本文充满了对华偏见与错误认知，但作为美国民主党的核心政策制定者之一，沙利文的文章在一定程度上体现了美国政治精英阶层对中国产业竞争力的共性理解，亦对于我们更好预判美国政府未来的经济和产业举措具有重要的警示意义。

杰克·沙利文（Jake Sullivan）

哈佛大学肯尼迪政府学院治国方略与世界秩序实践讲席教授。他曾于2021年至2025年担任拜登政府的国家安全事务顾问。

一个多世纪以来，美国在技术发明、制造和推广方面无可比拟的能力，一直是其繁荣与国力的重要支撑。如今，在国家力量主导竞争的新时代，这一根基正承受越来越大的压力。经济学家戴维·奥托尔（David Autor）和戴维·多恩（David Cohen）警告称，世界正在经历“第二轮中国冲击”(second China shock)；这一次，冲击并非来自廉价出口，而是来自对技术主导地位的争夺。中国正力图在一系列前沿产业中取得全球领先地位，包括人工智能、量子计算、航空航天、下一代能源和生物技术。

为了实现这一目标，中国建立了一套规模庞大、分散运行的国家支持型创新融资体系，将获得补贴的资本引向重点高技术行业，并鼓励企业为扩大规模展开激烈竞争。其结果是，国家干预系统性地改变了市场的竞争条件：中国企业能够率先大规模扩张产能并向市场倾销产品，而美国及其盟友的竞争者尚未来得及扩大生产规模。中国的这一战略已经塑造出一个足以与美国比肩、并在部分领域实现超越的技术生态系统。

中国还利用这一模式控制关键供应链，并借助这种控制力向地缘政治对手施压。2010年，在围绕东海岛屿问题与日本发生外交争端期间，中国削减了对日稀土出口。十五年后，在与美国的贸易战中，中国又通过限制这些关键投入品的出口争取主动，最终促使美国总统唐纳德·特朗普下调对中国商品征收的三位数关税。对中国而言，工业产能不仅是竞争力的来源，也已经成为一种施压工具。

在中国不断增强工业实力的同时，美国却任由自身相当一部分生产基础转移至海外。在数十年时间里，这种转移似乎并未造成多少战略代价。尽管制造业就业岗位不断减少，供应链延伸至多个大陆，美国仍然是全球领先的科研与创新中心。然而，将创新与生产相分离所带来的代价，如今已不容忽视。随着工厂迁往海外，美国失去了大量熟练劳动力，也丧失了快速、大规模组织生产所需的专业知识与能力。若不改变方向，美国可能会将自身的技术优势拱手让给中国，并最终失去更广泛的全球领导地位。

为避免亚历山大·汉密尔顿所说的“国家供给之根本”遭到削弱，美国必须重建能够支撑复杂、高附加值制造业蓬勃发展的产业生态。简而言之，美国必须提高将设计成果转化为实际产品的能力。

但华盛顿不应试图全盘照搬中国由国家支持的发展模式。毕竟，与中国相比，美国拥有诸多优势，包括充满活力的企业家群体、一流大学，以及全球最具深度的资本市场。然而，这些市场追求的是效率最大化，而非韧性或安全。因此，真正的挑战在于将资本转化为能力，引导投资流向那些支撑现代国家实力与经济活力的关键产业，包括先进计算、生物技术、机器人、关键矿产、医药前体、先进制造业以及电力能源基础设施。

解决之道，是建立一套雄心勃勃的国家战略投资体系，并以联邦层面的“战略投资基金”为核心。

美国国有资本为何退居幕后？

自建国以来，美国一直将金融视为维护国家主权的工具。汉密尔顿在1791年提交国会的《制造业报告》（Report on Manufactures）中指出，经济独立与政治独立密不可分。他认为，年轻的美国必须运用公共信用扶持生产性产业，增强国家实力。汉密尔顿设想的是一种务实的“国家赋能型资本主义”（state-enabled capitalism）模式：通过贷款和“奖励金”扶持“新兴制造业”，以关税保护战略性产业，并由公共机构引导资本投向国家的长期目标。每当美国面临关乎国家存续的重大考验时，其领导人都会重新回到汉密尔顿的这一思路。

大萧条和第二次世界大战期间，信贷市场陷入冻结。1932年成立的复兴金融公司（Reconstruction Finance Corporation，RFC）填补了这一缺口，发挥战略投资者的作用，为银行、公用事业、住房和制造业提供融资，在取得投资回报的同时，恢复了市场对美国经济的信心。其战时子公司国防工厂公司（Defense Plant Corporation，DPC）修建了2000多座工厂和造船厂，随后逐步将其移交给私营企业运营，由此奠定了美国战后在钢铁、航空和化工领域占据主导地位的基础。

哥伦比亚钢铁公司（位于犹他州日内瓦）正在一座新建钢铁厂的厂址上建造厂房，该钢铁厂不久将生产满足战争需求的钢铁。图源：美国国会图书馆

随着战争结束，国防工厂公司停止运营；复兴金融公司也于1957年完成撤并。但这两家机构凭借独立的资产负债表和专业化的企业管理，为负责任的公共投资体系提供了可资借鉴的范本。它们表明，如果运用得当，公共资本可以投向那些具有重要战略意义、但私人资本不愿或无力独自提供融资的产业。

冷战期间，为了在与苏联的竞争中取得优势，华盛顿建立了一系列新机构，将科学雄心与战略目标紧密结合。国防高级研究计划局（DARPA）、美国国家航空航天局（NASA）、美国原子能委员会以及国家实验室的相继成立，反映出华盛顿已经认识到，地缘政治竞争离不开持续的公共投资。

这一模式取得了成效。早期与国防和航天相关的半导体采购创造了市场需求，推动相关技术的生产成本逐渐下降、生产效率不断提高。在尚无私人买家愿意采购芯片之时，美国空军的“民兵”导弹项目和美国国家航空航天局的“阿波罗”计划购买了数以千计的芯片。随着政府需求不断增长、成本持续下降，一个完整的美国商业半导体生态系统逐渐形成。仙童半导体公司成立于1957年；随后，英特尔和超威半导体公司（AMD）于20世纪60年代成立，美光科技则创立于20世纪70年代。德州仪器、摩托罗拉等原有科技企业也扩大了半导体业务，将其应用范围延伸至军事和商业领域。

然而，到20世纪70年代中期，支持联邦政府广泛参与产业发展的政治与经济共识开始动摇。通货膨胀、能源冲击以及由此带来的财政压力，削弱了公众对于政府能够在经济中发挥建设性作用的信心。华盛顿逐渐形成了一种新的共识：相较于公共官僚机构，市场更加灵活，也更具纪律性，因而是有效配置资本的唯一可靠工具。

在20世纪80年代和90年代，华盛顿的职能逐渐从投资者收缩为监管者。过去，政府曾直接帮助创建和发展产业；如今，它则将自身作用限定为通过反垄断和信息披露监管制定市场竞争规则。在里根时期的市场自由化，以及克林顿政府推行财政纪律和全球经济一体化的过程中，美国国立卫生研究院和国防高级研究计划局等机构依然实力雄厚，但连接科研、金融与生产的制度纽带却逐渐萎缩。进入21世纪后的头三十年，这一纽带才开始得到恢复。

“中国特色”的投资模式是什么样的？
在第一轮“中国冲击”掏空美国制造业基础一代人之后，第二轮冲击正在到来。进入21世纪以来，中国将取得技术领先地位置于国家战略高度，综合运用金融、政府采购和政策工具，力图在前沿产业中占据主导地位。

中国建立了一套全面的国家引导型投资体系，将中央层面的战略规划与地方分散试验结合起来。各省市和中央部委已设立1700多只“政府引导基金”（guidance funds），募集资金近7000亿美元。在政府提供土地和行政许可等支持的基础上，这些由专业机构管理、以盈利为导向的基金，将股权资本引向重点产业。这一模式培育出一批能够在全球范围内主导本行业的龙头企业，例如电池制造商宁德时代（CATL）、光伏技术企业隆基绿能（LONGi）、无人机制造商大疆（DJI），以及电信巨头华为。与此同时，中国正把产品制造过程中积累的知识转化为前沿创新优势，包括在生物技术等传统上由美国占据主导地位的产业中取得进展。

中国的这一体系并不止于为供给端提供融资，它还主动创造需求。中央和地方政府通过补贴、采购与监管相结合的方式开辟新市场。深圳推广电动汽车的做法就是一个典型案例。通过强制推动公交车和出租车车队电动化，深圳为当时仍处于成长阶段的电动汽车制造商比亚迪提供了有保障的市场需求、稳定的现金流，以及私人市场自身无法提供的真实应用反馈。一个电动汽车共享生态很快蓬勃发展起来：电池和电子零部件供应商集聚在比亚迪周围，城市公共事业企业和电网企业建设充电与测试基础设施，本地高校则持续培养电动汽车工程师和技术人员。此后，比亚迪的全球汽车销量超过特斯拉，中国也超越日本，成为全球最大的汽车出口国。

中国吸取了一个美国在与苏联竞争期间深谙的道理：技术领先不仅取决于发明创造，也取决于工业实力。中国将这一逻辑调整为适合自身政治体制的模式，以国家资本主义（party-state capitalist）模式取代了美国式的“公共投资—私营企业”合作关系。

美国产业“筋骨”因何流失？

在20世纪的大部分时间里，凭借丰富的自然资源，美国建立起世界上最强大的工业基础，成为所谓的“民主兵工厂”。然而，近年来接连发生的危机表明，美国的制造能力已经变得何等薄弱。

全球最先进芯片的生产高度依赖台湾，这构成了一个单一而脆弱的风险点。

在制药领域，近700种经美国批准的药品——包括抗生素等关键药物——都依赖至少一种仅在中国生产的化学原料。

该图展示的是阿莫西林供应链中，从上游供应商，到 API 供应商，再到向美国市场供货的成品制剂（FDF）供应商之间的大致流向。其中中国形成供应链杠杆的，就是更靠前的 KSM、药物中间体、原料、试剂和溶剂等上游投入品。图源：CFR

中国还主导着稀土和石墨的精炼，而这些材料对于国防和清洁能源系统所需的磁体与电池至关重要。美国干船坞数量不足，限制了海军的战备能力；对进口电力变压器的依赖，则拖慢了全国电网的升级改造，并使其更容易遭遇长时间停电。

中国正在建设高度集聚的产业生态，使供应商、原材料和制造环节能够从产品设计无缝衔接至大规模生产；相比之下，美国却任由自身的“电气化技术栈”（electric tech stack）不断外移——这一体系涵盖关键矿产、电池、电力电子器件和芯片等相互关联的供应链。其结果是，美国的产业学习能力和产业纵深不断削弱。

麻省理工学院“创新经济中的生产”工作组已经证明，在复杂、高附加值产业中，创新有赖于设计与生产在空间上的紧密联系。一旦制造活动迁往海外，工程师与工厂生产一线之间的反馈循环便会中断，创新也会随之受损。若方式得当，再工业化将成为美国重振创新优势的必要前提，也是恢复其战略实力的根基。

资本约束

美国拥有全球最成熟、最复杂的资本市场，但这套市场最擅长支持的，是那些收入前景较易评估、风险能够分散、反馈周期较短且失败成本相对较低的领域。然而，美国再工业化所需要的投资，并不一定符合这一模式。目前主要存在三方面的融资障碍。

首先，一些战略性工业部门所依赖的条件，是私人市场无法可靠提供或准确计价的。核电站、半导体晶圆厂、造船厂、变压器工厂和稀土精炼设施，都需要巨额前期资本投入，投资回报周期长达数十年，同时还依赖政策的稳定性以及对长期需求的信心。关税、采购规则、电网标准或大宗商品价格一旦发生变化，投资回报就可能在一夜之间化为乌有。

对投资者而言，理性的做法是在投入巨额资本之前观望形势。从单个投资者的角度看，这种谨慎是明智的；但从社会整体层面看，却会造成投资不足。政府政策可以改变这一局面。当国家通过长期承购合同、稳定的监管规则或有保障的价格下限提供一定的确定性时，投资者便能获得所需的可预期性，私人资本也会随之进入。

其次，在风险投资与公开资本市场之间，美国存在一个“规模化”（scale up）阶段的融资缺口。在这一阶段，具有发展前景的技术必须从原型走向生产。大型跨国企业可以利用内部现金流弥合这一缺口，但遍布美国各地的中小制造企业——它们构成美国制造业的主体——以及先进制造业初创企业却无力做到这一点。过去为地区性中小生产商提供融资的地方银行已经消失，而风险投资者往往回避工厂建设等资本投入，认为这类项目资产过重、回报周期过长，难以实现风险投资所要求的高收益。其结果是，美国在融资体系上存在结构性缺口，无法支持企业渡过漫长、高风险且资本密集的规模化扩张阶段。

最后，市场无法充分衡量正外部性（positive externalities）的价值。所谓正外部性，是指私人投资所产生的社会或战略收益无法由投资者完全获取。先进制造、清洁能源、半导体和机器人等战略性实体产业，能够通过“干中学”（learning-by-doing）形成知识积累，培育供应商网络和工程技术能力，从而增强更广泛的制造业生态；但这些收益并不总能转化为某一家企业自身的财务回报。

美国制造业的发展历程充分说明了这一机制。一旦生产生态系统发生碎片化，重建起来就极为困难。例如，20世纪80年代美国取消政府补贴后，造船业迅速衰落，供应商体系的纵深和设计专长也随之流失。自20世纪80年代起，美国变压器和机床制造不断外迁，虽然短期内降低了下游企业的采购成本，却摧毁了国内工程师和零部件制造商构成的产业基础。单独来看，每一家企业将生产转移至海外的决定或许都有其合理性；但这些决定叠加在一起，却削弱了美国的工艺知识，并由此动摇了其生产能力的核心。

二战结束时，美国曾拥有全球最庞大的造船能力和商船队。此后，随着日本、韩国、中国造船业相继崛起，美国逐渐退出国际商船市场。到2025年，美国建造的船舶仅占全球约0.2%；美国政府问责局甚至将其商业造船业描述为经历了“近乎全面的崩塌”。作为对比，2023年中国建造的商业船舶已超过全球总吨位的一半。

地缘政治又进一步放大了这些市场失灵。中国在这些产业中实施国家支持的干预，即使美国及其盟友的生产商拥有技术领先优势，也可能被排挤出市场。一位经营创新型制造企业的美国首席执行官曾对我说，为其首创技术筹集美国资本的过程，仿佛经历了一连串九死一生的考验；而这项技术很快又遭到大批中国仿制企业的冲击，这些企业背后有国家补贴、无偿土地和有保障的买家作为支撑。

然而，美国工业面临的障碍，既来自海外获得补贴的竞争对手，也同样来自国内支离破碎的治理体系。在核能、矿产加工等行业，制约因素往往不仅是资本不足，还包括彼此割裂的审批和监管体系所带来的高昂“软成本”与不确定性。企业为了应对繁复的官僚程序，往往不得不耗费数年时间和大量资本，而在此过程中却无法创造任何有形价值。与此同时，政府采购缺乏一致性、推进迟缓，也无法为企业实现规模化发展提供必要的稳定需求。

因此，华盛顿的公共投资必须与一种新的政策模式相配套。美国无须在投入规模上与中国对等竞争，但必须纠正其金融实力与生产能力之间的结构性失衡，而这一问题仅靠市场自身无法解决。

打通各个环节

美国仍然拥有全球最强大的早期创新体系。国防高级研究计划局（DARPA）、国家实验室和国防创新部门继续为突破性技术提供支持。《国防生产法》（Defense Production Act）和战略资本办公室（the Office of Strategic Capital）则在关系国家安全的关键领域提供定向贷款和担保。然而，由于缺乏一套统筹协调经济治国核心工具的共同框架，各项投资的效力往往被程序性阻碍和机构间的协调失灵所削弱。

美国尚未建立这样一套框架，明确哪些产业具有至关重要的战略意义，以及本国或盟友至少需要保有多大规模的基础产能。因此，联邦政府的行动一直带有被动应对、危机驱动的特点。新冠疫情期间，特朗普第一届政府动用紧急权力保障个人防护装备和医疗物资供应；俄乌冲突爆发后，拜登政府采取针对性干预措施，维持弹药和固体火箭发动机的生产；随着中国限制出口的威胁不断上升，拜登政府和特朗普第二届政府都援引《国防生产法》，支持稀土加工和永磁体产能建设。只要华盛顿仍然缺乏一套全面战略，其行动就只能是零散、局部的，而且很容易随着政府更迭而被推翻。

即使战略重点已经明确，美国也缺少一个能够围绕共同目标，统筹投资、需求侧承诺、监管和贸易政策的机构。历届政府通常需要整合不同部门的法定权限，才能拼凑出一项完整的投资安排。近年来，稀土和电池材料领域的投资虽然不断推进，却缺少获得拨款保障的长期采购安排或市场稳定机制；《芯片与科学法》（CHIPS Act）提供的激励措施仍然逐个项目谈判，与贸易防御措施和下游需求的衔接程度参差不齐；重建造船和变压器产能的努力，也继续受到联邦、州和地方各级繁重审批与监管程序的阻碍。

美国还缺少一个长期存在、深度嵌入资本市场的公共投资机构，使其能够直接与私募基金、银行和机构投资者合作。当前，战略投资仍由各政府部门通过专门设计的项目逐项谈判，而这些项目游离于常规交易流程之外。这限制了政府评估风险、调动大规模私人资本，以及将已经验证有效的投资模式推广至不同行业的能力。由于缺乏专业化、可复制的共同投资平台，公共资金往往不是发挥撬动私人融资的作用，而是直接取代了私人融资。

最后，美国也没有一种制度化工具，可以使本国的战略投资与盟友相协调。近年来，历届政府只能勉强把临时拼凑的投资“基金”安排塞进与日本、韩国等盟友达成的贸易协议之中。由于缺乏协调投资、联合采购以及贸易和产业政策的机制，盟友之间不仅会割裂市场、重复提供补贴，也无法形成与中国国家支持型体系竞争所需的规模和持久投入能力。

一些盟国政府已经开始着手弥补这些制度缺口。2024年，英国设立规模达370亿美元的国家财富基金，以撬动私人资本投向战略基础设施和能源安全领域。同年，澳大利亚启动规模达160亿美元的“澳大利亚未来制造”（Future Made in Australia）计划，其中包括为氢能和关键矿产精炼提供的95亿美元生产税收抵免，并配套建立集中统一的投资协调框架。美国应当与这些盟友以及其他伙伴开展合作，并从其经验中学习。

如何实现在美国制造

纵观美国历史，政府曾多次建立专门机构，引导资本服务于国家战略。今天，要重拾这一传统，就需要建立一种新型公共投资机构——美国战略投资基金（Strategic Investment Fund，SIF）。这应是一家依据联邦法律设立、直接面向市场运作并拥有独立资产负债表的公共投资机构，旨在与私人资本共同投资于具有关键战略意义的成熟产业和新兴产业，尤其是那些单靠市场机制已被证明无法获得充分投资的领域。

战略投资基金的初始资本规模应为500亿美元，与《芯片与科学法》的资金规模大体相当，但职责范围更为广泛。随着基金逐步证明自身能够审慎投资并有效调动私人资本，其规模还可以进一步扩大。基金将运用多种金融工具与企业开展合作，重点提供具有吸引力的融资和信用担保，同时也可使用可转换债券及其他类似股权的证券，以增强投资灵活性，并使纳税人有机会分享投资成功所带来的收益。500亿美元的初始资本既足以支撑一个多元化投资组合，又不会大到令国会难以在进一步扩张前对这一模式进行评估。贷款和担保可以提高每一美元公共资金的使用效能，撬动私人资本进入；可转换工具和类股权工具则能使纳税人在投资成功时分享部分上行收益。

该基金将以近年来美国为增强国内外产业竞争力而推出的一系列举措为基础，包括五角大楼下设的战略资本办公室和经济防御部门、能源部贷款项目办公室、美国国际开发金融公司、《芯片与科学法》相关机制，以及商务部和能源部采取的临时性资本干预措施。基金并非要取代这些举措，而是要在统一的经济治国框架下，将美国的投资、贸易、采购和监管工具有效整合起来。

为了形成一套协调一致的战略融资体系，还应设立一个内阁级战略投资委员会，统筹战略投资与联邦采购、定向关税、税收激励、监管程序、信贷项目及其他政策工具。委员会由财政部牵头，成员包括商务部、国防部、能源部和国务院负责人，以及美国贸易代表。其核心任务，是协调美国的各类政策工具与投资手段，使其围绕共同战略目标发挥作用。

该委员会还应协调国防部及其他主要联邦机构，就造船、电网变压器和长时储能等关键资产作出多年期采购承诺，从而为私人投资者提供可预期的市场需求和现金流，使那些原本无法获得融资的项目具备可投资性。此外，委员会还应通过简化审批程序、疏通部门间的制度堵点，为优先项目提供支持。

战略投资基金将由一个专业化董事会负责治理。董事会的独立董事来自金融界、产业界和劳工界，另有少数来自财政部、商务部、国防部和能源部的当然成员履行监督职责。借鉴重建金融公司的做法，基金首席执行官应由经验丰富的私营部门管理者担任，经参议院确认后履职，任期固定，并向国会和公众负责。其目标是尽可能建立完善的制度护栏，防止权力和资金遭到滥用。

为确保基金聚焦核心使命，战略投资基金将牵头建立一套系统、透明的评估程序，确定哪些产业必须在美国及其可信赖盟友中保有最低限度的制造能力。基金将着力回答经济史学家克里斯·米勒（Chris Miller）就美国再工业化提出的一系列问题，包括：某种产品是否可能被少数主体垄断，并被用作施加地缘政治压力的工具；美国的制造能力是否足以经受危机考验；以及要发展某一产业未来的制造生态，是否必须保住其现有的制造生态。

基金的投资方式将充分考虑到，不同产业需要不同形式的支持。对于造船、基础电芯等资本密集型产业，其技术已经基本成熟，产品差异化程度较低，竞争力主要取决于生产规模、学习曲线以及外国补贴，战略投资基金将帮助美国重建最低限度的基础产能。基金可以与可信赖且技术领先的盟国企业组建合资企业，并将投资同多种政策工具结合起来：通过定向关税抵消市场扭曲，通过多年期采购和承购协议创造可预期的需求，通过担保撬动私人融资，并通过有期限的税收抵免推动工厂降低生产成本。待美国产能增长到一定程度后，基金便可逐步退出，由商业资本接手。

先进机器人、下一代核能、储能、生物技术和先进材料等创新驱动型产业，则面临不同的挑战。在这些产业中，企业可以凭借技术创新形成差异化优势，但许多企业仍被困在从原型开发迈向实际生产的鸿沟之中。在此类领域，灵活的公共资本能够发挥最大的撬动作用。战略投资基金将通过提供具有吸引力的融资、协调市场需求信号，并帮助具有商业可行性的技术在美国实现规模化生产，弥补企业在扩大生产阶段面临的融资缺口。

基金的支持范围不会局限于美国企业。借鉴《芯片与科学法》资助台湾半导体制造企业台积电和韩国电子企业三星在美建厂的做法，战略投资基金可以通过组建合资企业、建设新设施和开展技术合作，支持可信赖的外国伙伴在美国扩大工业产能。此类投资将加快尖端技术知识的转移，推动供应链多元化，并使盟国企业更深地嵌入美国工业基础。对于造船等产业而言，这一点尤其重要，因为外国生产商往往借助政府补贴，已经形成了规模和成本效率优势。

最后，战略投资基金还将成为协调盟友投资的平台。通过在共同关切的领域统筹资源与政策，美国及其盟友可以在不复制中国模式的情况下，形成接近中国的产业规模。

围绕基金的根本分歧

主权投资基金的反对者或许会提出，这类基金可能沦为腐败工具，使总统得以奖赏亲信，甚至借机中饱私囊。这种担忧不无道理。一个有权将巨额资金投向特定企业的公共投资机构，确实可能成为利益输送的渠道。然而，这种风险并非战略投资基金所独有，而是行政权力本身固有的问题。任何掌握实质性财权的机构，只要总统有意为之，都可能被用于谋取私利或实施政治酬庸。因此，基金的制度设计应当把管控这一风险置于优先位置，尽可能确保其政治独立性。基金管理层将在独立董事占多数的董事会领导下履职，将政治层面的战略指导与日常投资决策分离。专业团队将依据公开发布的标准开展工作。每一笔交易都必须公开披露、接受审计，并受到投资组合整体回报目标的约束，以维持必要的财务纪律。

另一些人可能会认为，对新兴技术以及具有战略重要性、但尚未实现盈利的产业进行公共投资，很可能演变为耗费纳税人数十亿美元的无底洞。他们会主张，重建国家生产能力的成本，超过了那些难以量化的收益。奥巴马政府曾补贴的太阳能电池板企业索林德拉（Solyndra）破产后，十余年来，对投资失败的恐惧一直压制着美国的公共投资意愿。

然而，当前的地缘政治环境要求美国转变思维方式。要与中国竞争，就必须接受部分项目不可避免地会以失败告终。与任何投资基金一样，战略投资基金的一些投资也会失败。单独来看，任何一笔投资都可能遭到批评；但只要投资决定由独立董事会作出，并以透明标准为依据，就能够经受住党派更替带来的政治冲击。基金的设立及其长期存续，都离不开广泛的两党支持。

还有一些反对政府干预市场的人可能会批评战略投资基金是在“挑选赢家”，并会挤出私人投资。的确，推行产业政策需要保持谦逊，市场仍然是配置资本、决定哪些企业能够成功的最佳机制。但战略投资基金将专门投向那些私人投资者已被证明无力提供融资的产业，并通过覆盖整个产业的投资方式，尽量维护竞争和市场纪律。更为关键的是，基金资本在很大程度上将被设计为能够吸收风险的融资工具，其目的在于释放私人投资，而不是取代私人投资。通过提供灵活的融资条件和稳定的需求信号，基金实际上能够降低目前阻碍机构投资者进入战略产业的风险。

一些原则上赞同公共战略融资的人则可能指出，美国已经拥有若干鼓励再工业化的政策工具，例如税收抵免可以动员私人资本进入可再生能源等行业，关税则可以保护国内产业免受外国扭曲性政策的冲击。这两类工具都具有重要价值，但都无法提供复杂项目经常需要的逐项交易协调和量身定制的风险分担机制。税收抵免可以降低整个市场的预期成本，却未必足以说服投资者承担首创技术所伴随的风险，例如需求不确定、审批延误、基础设施不足或融资渠道缺失。关税可以抵消外国政策造成的市场扭曲，为国内产业争取喘息空间，但仅凭关税，无法形成长期竞争所需要的产业规模或技术优势。关税一旦被过度使用，还可能只是庇护国内既有企业，而无法推动新的投资与创新。

尽管如此，这些工具仍将对战略投资基金发挥重要的补充作用。税收抵免将继续为整个市场创造投资激励，使基金能够更加有选择、更有耐心地开展投资，只在现有激励措施已经到位、私人资本却仍然犹豫不前的前沿领域介入。特别是针对中国的定向关税，可以抵制不公平做法，为国内产业创造更加公平的竞争环境。战略投资基金则可以降低新增产能的建设成本，帮助企业开展创新并参与竞争。将这些工具结合使用，便可以同时应对问题的两个方面：一方面抵消外国补贴造成的扭曲，另一方面重建参与全球竞争所需的生产实力。

再工业化革命

两个多世纪以来，美国始终根据不同时代的战略需要塑造自身的金融制度。建国初期期，汉密尔顿领导的财政部建立了国家信用；在美国经济陷入最低谷时，重建金融公司帮助美国形成了大规模工业生产能力；第二次世界大战结束前后，一系列创新机构则奠定了美国的技术领先地位。每一个历史关头，都要求美国展现同一种制度想象力：把资本视为服务国家目标、增强工业实力的工具。

今天，美国迫切需要重新唤起这种想象力。中国的崛起迫使华盛顿回答一个问题：开放、以市场为基础的民主国家，是否仍有能力动员资本服务于国家目标？美国依然拥有全球最具深度的资本市场和最具能力的企业家群体。它所缺少的，是能够使二者与国家长期目标相协调的现代制度工具。战略投资基金将确保未来不仅在美国被构想出来，也能在美国被制造出来。

*文章原标题为“How to Reindustrialize America：The Case for a Strategic Investment Fund”，于2026年7月31日发布于《外交事务》杂志。编译内容略有删减，不代表研究院立场。

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