美前国安顾问沙利文：借鉴中国引导基金模式，提议组建美国国家战略投资基金丨全文翻译及评论

短评

2026年7月29日，美国前总统国家安全事务助理杰克·沙利文在《外交事务》发表《如何实现美国再工业化——设立战略投资基金的理由》，主张设立一个初始资本为500亿美元、拥有独立资产负债表并可运用贷款、担保和类股权工具的联邦战略投资基金。这篇文章表面讨论的是美国制造业融资，实质试图回答一个更具根本性的问题：美国应如何重建能够充分调动资本、组织生产，并将科技成果转化为国家能力的制度工具。

中国在沙利文的阐述中扮演了“竞争压力”与“制度参照”的双重角色。一方面，中国的产业规模、供应链地位和创新金融体系，被描述为美国必须采取行动予以应对的外部压力；另一方面，中国通过引导基金等公共投资推动技术产业化的做法，又成为沙利文论证美国加强战略投资能力的现实依据。这篇文章可视为中美相互“竞争性镜鉴”的又一次体现：其意图并非照搬中国模式，而是通过审视竞争对手的产业实践，反照美国资本市场的局限与国家投资能力的缺口。

从纵向政策脉络看，沙利文为战略投资基金开出的药方，与其被外界概括为“新华盛顿共识”的政策理念一脉相承。在2023年4月于布鲁金斯学会发表的演讲中，他便提出，政府应在私人资本投入不足的战略产业进行定向公共投资，以公共资本撬动私人投资，并将国内产业政策、供应链安全与盟友合作纳入统一框架。战略投资基金是沙利文基于其既有理念提出的一项政策建议。

从民主党近期的政策动向看，沙利文的主张亦非孤立。就在文章刊发六天前，2026年7月23日，罗·卡纳（Ro Khanna）、黛比·丁格尔（Debbie Dingell）与汤姆·苏奥齐（Tom Suozzi）三名民主党众议员提出《美国制造业工业银行法案》（The Industrial Bank for American Manufacturing Act），主张将部分对华“301关税”收入注入商务部监督下的新基金，向美国制造企业提供拨款、贷款和股权投资。该法案在机构独立性、投资范围和跨部门协调能力方面虽然不及沙利文设想的战略投资基金，却同样试图以公共资本填补制造业的融资缺口。两项主张几乎同期出现，在一定程度上表明了民主党的政策倾向，即美国的再工业化进程不能依赖碎片化的项目补贴，而需要相对稳定、制度化的战略融资工具提供支撑。

从跨党派政策联系看，沙利文的文章又与特朗普政府7月21日发布的《科学：新的黄金时代》形成了明显对话。尽管二者援引的具体历史案例和提出的政策工具有所不同，但对美国科技创新体系作出了近乎一致的诊断：都不满于“美国负责发明、海外负责制造”的旧有分工，强调科学发现、工程转化与规模化生产之间存在不可分割的反馈循环；都认为制造业外流带走的不只是就业岗位，还有工艺知识、熟练人才、供应商网络乃至持续创新的能力。

种种耐人询问的交集与呼应表明，围绕战略产业强化政府投资已成为美国两党科技战略核心圈层的共识。未来的争论，将围绕政府应当“通过何种机构、运用何种资本工具、以何种政府企业关系”实施介入，来进一步展开。

一个多世纪以来，美国无与伦比的发明、制造和推广技术的能力支撑了其繁荣与实力。如今，在国家力量驱动竞争的新时代，这一基础正承受压力。经济学家戴维·奥托尔（David Autor）和戴维·多恩（David Dorn）警告称，可能出现“第二次中国冲击”——并非廉价出口的冲击，而是技术领先地位的冲击。北京正力争在人工智能、量子计算、航空航天、下一代能源和生物技术等前沿先进产业领域取得全球领导地位。

中国通过构建一个庞大且去中心化的国家支持创新金融体系，将补贴资本注入优先发展的高科技领域，并鼓励企业为做大规模展开激烈竞争。其结果是市场格局在国家政策的引导下发生了系统性倾斜——中国企业得以在美方及其盟友的竞争对手扩大产能之前，就超前扩建产能并大规模涌入市场。中国的战略已打造出一个如今与美国匹敌、甚至在某些领域超越美国的技术生态系统。

中国还借此掌握了关键供应链，并将其转化为地缘博弈中的筹码。2010年，中日因东海岛屿发生外交争端时，中国曾切断对日本的稀土出口。十五年后，在中美贸易战期间，中国又限制稀土出口以占据优势，促使美国总统唐纳德·特朗普下调了针对中国商品的三位数关税。对中国而言，工业产能既是竞争力的来源，也已成为博弈的工具。

在中国增强工业实力的同时，美国却任由其大部分生产基础向海外转移。几十年来，这种转变似乎并未带来多少战略代价。即便制造业就业岗位减少、供应链横跨各大洲，美国依然是全球领先的研究与发明中心。然而，如今将创新与生产割裂的代价已大到不容忽视。随着工厂迁往海外，美国流失了大量熟练劳动力以及快速规模化生产所需的专业技能。若不改变方向，美国可能将技术优势拱手让给中国，并最终丧失其更广泛的全球领导地位。

为避免侵蚀亚历山大·汉密尔顿所称的“国家供给之根本”，美国必须重振那些能让复杂、高价值制造业蓬勃发展的生态系统。简而言之，美国必须更擅长制造自己所设计的产品。

但华盛顿不应全盘照搬北京的国家支持模式。毕竟，美国拥有诸多超越中国的优势，包括其企业家群体、顶尖大学以及全球最发达的资本市场。然而，这些市场追求的是效率最大化，而非韧性或安全性。因此，挑战在于如何将资本转化为能力，引导投资流向那些支撑现代国家实力与经济活力的关键产业：先进计算、生物技术、机器人技术、关键矿产、医药前体、先进制造以及电力主干网络。而解决方案则是一项雄心勃勃的国家战略投资计划，以联邦战略投资基金为核心。

建国先贤

自建国以来，美国始终将金融视为主权工具。1791 年，汉密尔顿在向国会提交的《制造业报告》中阐明，经济独立与政治独立密不可分。他主张，这个年轻的共和国必须运用公共信用来培育生产性产业、增强国力。汉密尔顿构想的是一种务实的国家赋能资本主义模式：通过贷款和“奖励金”扶持“新兴制造业”，以关税保护战略产业，并借助公共机构引导资本流向长期国家目标。每当美国面临存亡考验时，其领导人总会回归汉密尔顿的逻辑。

在大萧条和二战期间信贷市场冻结时，1932年成立的复兴金融公司（Reconstruction Finance Corporation，RFC）填补了空白，作为战略投资者为银行、公用事业、住房和制造业提供融资，既获得回报又重振了美国市场信心。其战时子公司国防工厂公司（Defense Plant Corporation，DPC）建造了2000多家工厂和船厂，最终将其移交给私营运营商，为美国在钢铁、航空和化工领域的战后主导地位奠定了基础。

国防工厂公司（DPC）随战争结束而停止运营，复兴金融公司（RFC）也于1957年逐步解散，但凭借独立的资产负债表和专业化商业管理，它们示范了负责任的公共投资机制应有的样貌。这些机构证明，有效部署的公共资本能够投资于私营资本不愿或无力独自融资的重要产业。

冷战期间，为在与苏联的竞争中占据优势，华盛顿建立了一系列新机构，将科学雄心与战略目标紧密相连。国防高级研究计划局（DARPA）、美国国家航空航天局（NASA）、原子能委员会以及国家实验室的成立，反映出华盛顿认识到地缘政治竞争需要持续的公共投资。

这一策略取得了成效。早期国防与航天领域的半导体采购提供了市场需求，随着时间推移，这项技术的生产成本不断降低，效率持续提升。美国空军的“民兵”导弹计划和国家航空航天局的阿波罗任务在没有任何私人买家的情况下，采购了数千枚芯片。随着政府需求增长和成本下降，一个完整的美国商用半导体生态系统逐渐形成。1957年仙童半导体公司成立，随后英特尔和超威半导体于20世纪60年代成立，美光科技于70年代成立。德州仪器和摩托罗拉等现有科技公司也扩展了其半导体业务，将业务拓展至军用与商用领域。

然而，到20世纪70年代中期，支持联邦政府在工业发展中发挥广泛作用的政治与经济共识开始动摇。通货膨胀、能源危机及其带来的财政压力削弱了公众对政府在经济中发挥建设性作用的信心。华盛顿形成了一种新的共识：市场比公共官僚机构更灵活、更自律，是有效配置资本的唯一真正工具。

在20世纪80至90年代，华盛顿的职能范围从投资者收缩为监管者。曾经助力产业建设的政府，如今仅通过反垄断和披露法规来设定市场竞争规则。尽管在里根时代的市场自由化以及克林顿政府的财政纪律与全球一体化进程中，美国国立卫生研究院和国防高级研究计划局等机构依然保持强大实力，但研究、金融与生产之间的纽带已然萎缩。进入 21 世纪头三十年，这种联系才刚刚开始恢复。

中国特色的投资模式

第一次“中国冲击”对美国制造业基础的削弱已持续一代人的时间”，如今第二次冲击正在上演。二十一世纪，中国将技术领先地位上升为国家工程，调动金融、采购和政策资源，力求在尖端产业占据主导地位。

中国已构建了一套将中央战略与地方试验相结合的国家引导投资体系。各省、市及国家部委设立了超过1700只“引导基金”，募集资本近7000亿美元。在政府提供的土地和许可支持下，这些由专业团队管理、以盈利为导向的投资工具将股权资本注入优先发展领域。尽管这一模式造成了大量重复建设和资源浪费，但也培育出能够主导全球产业的国家级龙头企业，例如电池制造商宁德时代、光伏技术企业隆基绿能、无人机制造商大疆以及电信巨头华为。与此同时，中国正将产品制造过程中积累的知识转化为创新前沿的竞争优势，包括在生物技术等美国传统优势领域实现突破。

中国的这套体系不仅限于供给端融资，它还创造需求。中央与地方政府通过补贴、采购和监管相结合的方式开辟新市场。以深圳推广电动汽车为例，通过强制要求公交和出租车电动化，这座城市为当时尚处起步阶段的比亚迪提供了有保障的需求、持续现金流以及私营市场无法提供的真实场景反馈。一个电动汽车产业生态圈迅速成型：电池与电子供应商围绕比亚迪集聚，市政与电网企业建设充电测试设施，本地高校持续输送电动汽车工程师与技术人员。如今比亚迪全球销量已超越特斯拉，中国更取代日本成为全球最大汽车出口国。

中国深谙美国在与苏联竞争时期领悟到的教训：技术领先不仅依赖发明创造，更取决于工业实力。中国将这一逻辑与自身体制相结合，以国家主导的投资模式取代了美国的公共投资—私营企业合作模式。

产业技能外流

在二十世纪的大部分时间里，美国凭借丰富的自然资源，建立了世界上最强大的工业基础，即其“民主兵工厂”。但近期的危机暴露了美国制造能力的薄弱程度。全球最先进芯片的生产依赖中国台湾，这是一个单一且脆弱的节点。在制药领域，近700种美国批准的药物（包括抗生素等关键药品）至少依赖一种仅在中国生产的化学原料。中国还主导着稀土和石墨的精炼，这两类精炼产品是制造磁体与电池的关键材料，支撑着国防和清洁能源系统。美国干船坞的短缺限制了海军战备能力，而对进口电力变压器的依赖则延缓了国家电网的升级，使其面临长期停电的风险。

中国构建了紧密集成的生态系统，使供应商、原材料和制造环节从设计到量产无缝衔接；而美国却放任其“电力技术栈”——涵盖关键矿产、电池、电力电子器件和芯片的关联供应链——向海外转移，削弱了工业学习能力与产业深度。

麻省理工学院创新经济生产工作组的研究表明，在复杂的高价值产业中，创新依赖于设计与生产之间的紧密联系。当制造业迁往海外时，工程师与生产车间之间的反馈循环便会中断，创新随之受损。若实施得当，再工业化将成为重振美国创新优势的前提条件，也是其战略实力的根基。

资本约束

美国拥有全球最成熟的资本市场，但这些市场更倾向于那些营收容易测算、风险可分散、反馈迅速且失败成本较低的领域。然而，美国再工业化所需的投资并不完全符合这一模式。三大金融障碍横亘在前。

首先，部分战略性工业部门依赖于私营市场无法可靠提供或定价的条件。核电站、半导体工厂、造船厂、变压器制造厂以及稀土精炼厂需要巨额前期资本、长达数十年的投资回报周期、政策稳定性以及对长期需求的信心。关税调整、采购规则变化、电网标准更新或大宗商品价格波动，都可能在一夜之间抹去投资回报。投资者理性的选择是观望，待形势明朗后再进行大规模资本投入。从单个投资者的角度看，这种谨慎是明智的，但从社会整体层面看，却会导致投资不足。政府政策可以改变这一局面。当国家通过长期承购合同、稳定的监管框架或最低价格保障提供一定确定性时，投资者便获得了所需的可预测性，私人资本也会随之跟进。

其次，创新经济生产工作组的研究表明，美国在风险投资与公开市场之间的“规模化”阶段面临融资缺口——此时有前景的技术必须从原型走向量产。大型跨国企业可借助内部现金流填补这一缺口，但中小型制造商（占美国制造业主体）和先进制造领域的初创企业却无法做到。曾经为小型区域生产商提供融资的地方银行已消失殆尽，而风险投资者往往回避工厂资本，认为其资产过重且回报周期过长，难以达到风投级别的收益率。其结果是结构性融资短缺，难以支撑企业度过漫长、高风险且资本密集型的规模化阶段。

最后，市场未能对正外部性进行估值——即私人投资创造的社会或战略效益溢出，这些效益无法被投资者完全获取。包括先进制造、清洁能源、半导体和机器人在内的战略性实体产业，能够产生“干中学”效应、供应商网络和工程能力，从而强化整体制造业生态系统，但并非总能给单一企业带来财务回报。

美国制造业的发展历程印证了这一动态。一旦生产生态系统碎片化，重建将异常艰难。以美国造船业为例，20世纪80年代政府补贴取消后，该行业迅速崩溃，供应商网络与设计专长随之消失。自80年代起，美国变压器或机床制造业的离岸外包虽在短期内降低了下游企业的采购成本，却摧毁了本土工程师和零部件制造商的根基。单个企业的离岸决策或许在孤立视角下合理，但集体行为削弱了国家的工艺知识储备，进而动摇了其生产核心。

地缘政治加剧了这些市场失灵。中国国家支持的资本介入这些产业，将美国及其盟友的生产商挤出市场——即便这些生产商是技术领先者。正如一位美国创新型制造业 CEO 对我所言，为其首创技术筹集美国资本，无异于经历一连串濒死体验——而这一努力很快就在大批中国竞争对手的赶超下受到削弱，这些对手获得了国家补贴、土地优惠和包销渠道的支持。

然而，美国工业面临的障碍，既来自海外受补贴的竞争对手，也同样源于美国政府自身的碎片化。在核能或矿产加工等领域，阻碍往往不仅在于资本匮乏，更在于支离破碎的许可与监管体系所带来的高昂“软成本”和不确定性。在这套官僚程序中周旋会耗尽数年的资本，却未能创造任何实际价值。此外，政府采购的不连贯与迟缓，也无法为企业扩大规模提供所需的稳定需求。

因此，美国的公共投资必须与新的政策方针相结合。它无需在资金规模上与中国一一对应，但必须纠正金融市场深度与生产能力之间的结构性失衡——这种失衡是市场自身无法解决的。

打通关节

美国仍运营着全球最强大的早期创新体系（early-stage innovation system）。国防高级研究计划局（DARPA）、国家实验室及国防创新单元持续支持突破性技术研发。《国防生产法》与战略资本办公室在关键安全领域提供定向贷款与担保。但若缺乏统筹经济国策核心工具的共享框架，各项投资将因程序摩擦与机构错位而效力大减。

由于美国缺乏一个明确界定哪些产业具有战略重要性以及需要维持何种国内或盟友基础产能的框架，联邦政府的行动一直是被动应对、危机驱动的。特朗普首届政府曾动用紧急权力，在新冠疫情期间保障个人防护装备和医疗物资供应；拜登政府则在俄乌冲突后，有针对性地干预以维持弹药和固体火箭发动机的生产；而拜登政府与特朗普第二任期政府均援引《国防生产法》，为应对中国出口管制措施，支持稀土加工和永磁材料产能。只要华盛顿缺乏全面战略，其行动就仍将是零散且狭隘的，容易因政府更迭而出现反复。

即便优先事项明确，美国也缺乏一个能够协调投资、需求侧承诺、监管和贸易政策以实现共同目标的机构。历届政府曾通过整合不同部门的权限来达成协议。近年来，稀土和电池材料领域的投资虽已推进，却缺乏长期采购或市场稳定机制的拨款支持；《芯片法案》的激励措施以逐个项目谈判的方式实施，贸易防御或下游需求的整合参差不齐；而重建造船和变压器产能的努力，仍持续受制于联邦、州及地方层面繁琐的许可和监管流程。

美国也缺乏一个嵌入资本市场、能够直接与私募基金、银行及机构投资者合作的常设公共投资者。战略投资需通过各机构间量身定制的项目进行谈判，这些项目游离于常规交易流程之外，限制了政府评估风险、调动大规模私人资本或跨行业推广成熟架构的能力。缺乏专业且可复制的联合投资平台，公共支持往往沦为私人资本的替代品，而非其催化剂。

最后，美国缺乏与盟友协调战略投资的制度性载体。近年来，历届政府只能将临时拼凑的投资“基金”硬塞进与日本、韩国等盟友的贸易协定中。由于缺乏协调投资、联合采购及贸易产业政策的机制，盟友之间市场割裂、补贴重复，无法形成与中国国家支持体系相抗衡的规模效应和持久力。

多个盟国政府已开始着手弥补这些制度性缺陷。2024年，英国启动了一项370亿美元的国家财富基金，为战略基础设施和能源安全领域“撬动”私人资本。同年，澳大利亚推出了“澳大利亚制造未来”计划，这是一项160亿美元的倡议，核心措施包括为氢能和关键矿物精炼提供95亿美元的生产税收抵免，并配套建立了集中投资协调框架。美国应当与这些盟友及其他伙伴开展合作，并从中汲取经验。

如何做到“美国制造”

纵观美国历史，其建立的各类机构始终将资本引导至国家战略方向。如今重拾这一传统，意味着需要创建一种新型公共投资机构：美国战略投资基金（Strategic Investment Fund，SIF）——一个由联邦特许、面向市场、拥有独立资产负债表的公共投资者，旨在与私人资本共同投资于战略性关键产业（包括成熟产业与新兴产业），这些领域单靠市场力量已被证明难以充分发展。

SIF可试图以500亿美元启动——规模与《芯片与科学法案》相当，但授权范围更广——并随着其审慎投资和撬动私人资本能力的验证而逐步扩大规模。该基金将运用多种证券工具与企业合作，重点提供优惠融资和信贷担保，同时采用可转换债券及其他类股权证券，以保持投资灵活性并为纳税人创造收益空间。500亿美元的初始资本规模足以支撑多元化投资组合，同时又能让国会在基金扩张前评估其运作模式。贷款和担保机制将放大每一美元公共资金的使用效率并吸引私人资本，而可转换及类股权工具则可在投资成功时让纳税人分享收益。

该基金将建立在近期多项举措的基础上，旨在国内外投资提升美国工业竞争力，这些举措包括五角大楼的战略资本办公室与经济防御部门、能源部贷款项目办公室、国际开发金融公司、《芯片与科学法案》，以及商务部与能源部的临时资本干预措施。该基金并非取代这些努力，而是将国家的投资、贸易、采购和监管工具有效整合到统一的经济国策框架之下。

为制定连贯的战略金融策略，一个内阁级别的战略投资委员会将把投资与联邦采购、定向关税、税收激励、监管流程、信贷计划及其他政策工具相协调。该委员会由财政部牵头，成员包括商务部、国防部、能源部、国务院的负责人以及美国贸易代表。其核心任务是协调国家的政策与投资杠杆。

该委员会还将组织国防部及其他主要机构对造船、电网变压器、长时储能等关键资产进行多年期采购承诺，为私营投资者提供可预测的需求和现金流，使其足以为原本无法融资的项目提供资金支持。同时，委员会将通过简化审批流程、解决跨部门瓶颈问题，为重点项目提供支持。

SIF或可以由一个由金融、工业及劳工领域独立董事组成的专业董事会管理，财政部、商务部、国防部和能源部的少数当然成员负责监督。遵循RFC精神，一位经验丰富的私营部门首席执行官将经参议院确认后出任，任期固定，对国会和公众负责。其目标是尽可能建立防范滥用的保障机制。

为保持专注，SIF将主导一个系统且透明的流程，以识别哪些行业需要在美国及可信盟友间建立基础制造能力。它将致力于回答经济史学家克里斯·米勒提出的美国再工业化面临的若干问题，包括：某种产品是否可能被垄断并用作地缘政治杠杆；美国制造能力是否已准备好应对危机；以及为发展未来产业，是否必须保留当前特定领域的制造生态系统。

该基金的投资策略将认识到，不同行业需要不同类型的支持。对于造船和基础电池单元等资本密集型产业——这些产业已基本成熟且竞争差异化不明显，其竞争力取决于规模、学习曲线和外国补贴——战略投资基金（SIF）将协助重建基础产能水平。该基金可与值得信赖且技术领先的盟国企业建立合资企业，并将投资与政策工具相结合：通过针对性关税应对市场扭曲，通过多年期采购和承购协议创造可预测需求，通过担保释放私人融资，以及通过限时税收优惠推动工厂沿成本曲线下行。一旦美国产能增长，该基金即可逐步退出，由商业资本接棒。

以创新为主导的行业，如先进机器人、下一代核能、储能、生物技术和先进材料，带来了不同的挑战。在这些行业中，企业可以通过技术创新实现差异化，但许多企业仍停留在从原型到生产的鸿沟中。在此，灵活的公共资本具有最高的杠杆作用。美国战略投资基金将通过提供条件优惠的融资、协调需求信号，并帮助具有商业可行性的技术在美国达到生产规模，从而弥合规模化差距。

该基金的影响力将不仅限于美国企业。借鉴《芯片法案》对中国台湾半导体制造商台积电和韩国电子公司三星的资助模式，战略投资基金可通过合资企业、新建工厂及技术合作等方式，支持值得信赖的海外合作伙伴在美国本土建设工业产能。此类投资将加速尖端技术转移，实现供应链多元化，并将盟国企业深度嵌入美国工业体系——尤其适用于造船等产业，这些领域的外国生产商（往往借助补贴优势）已实现规模化生产和成本效益。最终，该基金将成为盟国投资协调平台。通过在共同利益领域整合资源与政策，盟国既能接近中国的产业规模，又无需复制其发展模式。

根本性分歧

主权投资基金的反对者可能会提出异议，认为它可能沦为腐败工具，被总统用来酬庸亲信或中饱私囊。这种担忧确实合理。一个被授权向特定企业调配巨额资金的公共投资者，确实可能成为偏袒的载体。但这种风险并非主权投资基金独有，而是行政权力本身的固有属性。任何掌握实际财政权力的机构，若总统有意为之，都可能被导向利益输送或政治酬庸。因此，该基金的设计应优先考虑通过构建机制来管控这种风险，尽可能保持政治独立性。管理层需在多数独立董事组成的董事会领导下运作，将政治指导与日常投资决策相分离。专业团队将依据公开标准开展工作，每笔交易均需披露、接受审计，并受制于投资组合层面的回报目标，以强化财务纪律。

其他人可能会将公共投资于新兴技术以及具有战略重要性但尚未盈利的产业，视为一种潜在的浪费，可能让纳税人损失数十亿美元。他们会认为，重建国家能力的代价超过了难以量化的收益。在奥巴马政府补贴的太阳能电池板公司Solyndra破产后的十多年里，这种对失败的恐惧一直抑制着公共投资。但如今的地缘政治环境需要一种不同的思维方式。与中国竞争意味着必须接受一些失败的项目是不可避免的。与任何基金一样，部分投资注定会失败。任何一项投资单独来看都可能受到批评，但如果由独立董事会根据透明标准做出决策，就能经受住党派更迭的考验。为基金的设立和持续存在争取广泛的两党支持至关重要。

另有一些反对政府干预市场的人士可能会批评战略投资基金（SIF）是在挑选赢家并挤占私人投资。诚然，产业政策需要保持谦逊，市场仍是配置资本和决定企业成败的最佳机制。但该基金将专门针对私人投资者已被证明无力融资的领域进行投资，并以维护竞争和市场纪律的方式在这些领域进行布局。关键在于，该基金的资金结构将主要设计为风险吸收型融资，旨在撬动而非取代私人投资。通过提供灵活条款和释放稳定需求信号，该基金实际上将降低当前阻碍机构投资者进入战略产业的风险。

那些原则上更倾向于公共战略融资的人可能会指出，已有多种机制可促进再工业化：税收抵免能调动可再生能源等领域的私人投资，关税则能保护国内产业免受外国市场扭曲的冲击。两者都是宝贵工具，但都无法提供复杂项目所需的交易层面协调或定制化风险分担。税收抵免虽能降低整个市场的预期成本，却未必足以说服投资者承担首创性技术带来的风险：需求不确定、审批延迟、基础设施不足或融资缺失。关税可应对外国扭曲竞争并创造喘息空间，但单靠关税无法形成长期竞争力所需的规模或技术优势。若过度使用，还可能庇护国内现有企业，却无法催生新的投资或创新。

这些工具仍将对SIF发挥重要的补充作用。税收抵免将继续为全市场创造投资激励，使基金能够更具选择性和耐心地运作，仅在私人资本虽有激励但仍犹豫不前的风险边际进行干预。定向关税——尤其是针对中国的关税——将用于对冲不公平竞争做法，为国内产业营造公平的竞争环境。而该基金则将降低建设新产能的成本，助力企业创新与竞争。三者协同运用，既能应对补贴问题，又能重建全球竞争所需的生产实力。

再工业化革命

两个多世纪以来，美国不断调整其金融体系以应对不同时代的战略需求。汉密尔顿的财政部在年轻的共和国建立了国家信用；复兴金融公司（RFC）在国家经济低谷期奠定了工业规模；创新管理机构则在二战后塑造了美国的技术领导地位。每个时代都需要同样的想象力：将资本视为实现国家目标与工业实力的工具。

这种想象力在当今时代尤为迫切。中国的崛起迫使华盛顿回答一个问题：开放、以市场为基础的国家是否仍能调动资本服务于国家目标？美国依然拥有全球最深厚的市场和最具能力的企业家。它所缺乏的，是能够将这些力量与长期国家目标相协调的现代工具。设立一个战略投资基金，将确保未来不仅在美国被构想，也在美国被创造。

本文由上海市科学学研究所科技与社会研究室莫非、李辉编译及评论。原文见：https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-reindustrialize-america-jake-sullivan。文章观点不代表主办机构立场。

◆ ◆ ◆

编辑邮箱：sciencepie@126.com