看懂县城的行政分包制，就看懂了基层为什么越来越累

县城，“中心工作”越来越多，安全生产、生态环保、乡村振兴、文明创建、移风易俗、污染防治......

以前，中心工作，是集中力量、短期攻坚；现在，是每项中心工作都成立领导小组、组建工作专班、设办公室，然后分给各个部门，常态化地干，把每件事都做成了"日常流程"。

为什么不搞运动，不搞集中，却能把中心工作做好？

华中师范大学金江峰教授，给出了答案，叫"行政分包制"。

一、为什么必须分包？

党的十八大以来，国家治理强调“全流程管理”、“全周期管理”、“系统治理”，规划权、监督权、考核权与处置权实体化运作。

这种“治权刚性化”，带来事权向事责的倾斜，要求县域政权必须事事上心、面面俱到。事权发包+治权刚性的组合，称为“包管责任制”，对发包事务进行过程与结果双重管理。

在这一制度下，县域治理出现了“泛中心化”，即无论是刚性政治任务，还是常规软性的公共行政事务，在同时段内均被列为刚性考核指标，转化为“中心工作”。

简单说，就是上级不仅要结果，也要过程，不仅看大事，也要看细账，县里面对“千条线”，可选的只有两条路，一是搞运动，但搞运动人力物力都有限，不可持续；二是搞分包，把每件“中心工作”变成部门日常工作，常态化推进。

所以，分包，是县里唯一能走的路。

二、为什么能分下去？

县里能把任务分下去，靠两个。

第一，业务相关。

分包不是乱分，不是乱点鸳鸯谱，是按职责分，部门本身管什么，就分包什么。

管交通的分包交通安全，管食品的分包食品安全，管教育的分包校园安全，谁家的孩子谁抱。

第二，职责连带。

光靠职责分，是不够的，许多中心工作超出了单个部门职责，比如安全生产，原来主要是应急、交通、消防的事，变成“中心工作”，全县多数部门都内设了"安全办"或"安委会"，分包属地和自己职责范围内的安全。

一项中心工作，通常通过三层架构落地。

第一层，领导小组（统筹领导层）。

由县领导挂帅，成员是各业务部门负责人，管统筹、管分配、管监督。

第二层：工作专班（管理执行层）。

设在领导小组之下，按领域细分，由主责部门牵头，管专业指导、管具体执行。

第三层：业务部门（协作执行层）。

最终的干活层，包括所有相关业务部门和乡镇街道。

以人居环境整治为例，县里成立了专项整治领导小组和七个工作专班，责任单位包括政法委、宣传部、社工部、农业农村局、水利局、民政局和各乡镇街道，一共42个部门。

金江峰教授调研发现，县域中心工作多达数十项，除了经济发展、社会稳定等长期任务，各种常规或超常规治理事务都被纳入“中心工作”，县里挂牌的成百个领导小组和工作专班，80%以上是根据上级文件要求成立的，这正是“治权刚性化”的体现。

三、分包怎么运转？

分包，不是分完就完，后面有一整套机制。

第一，政治转化。

政治转化，就是把上级任务变成中心工作，比如乡村振兴、生态环保，不能直接照搬给部门，直接给部门也接不住。

县党委、政府要先"翻译"，结合本地实际，把任务转化成本地的中心工作，列出任务清单，打包分配。

政治转化，有三步。

一是，领导磋商，班子开会定年度中心工作。

二是，开会决议，部门提诉求、会上定归属。

三是，发文规范，两办发正式文件。

第二，职责适配。

职责适配，就是按部门职能分包，领导小组根据部门职责，把任务分下去。

分法有三种。

一是因职分包，部门管什么就分什么。

二是因责分包，区分主责部门和连带责任部门。

三是因事分包，连带责任部门也要实际承担事务。

第三，督导检查。

督导检查，就是过程管理，分下去不等于办好了。

县里建立了一套督导检查体系，包括制度化系统（党委督查室、政府督查室、纪委监委、巡察办），以及非制度化系统（领导小组检查督办、专班督导、领导暗访）。

制度化系统"督人"，非制度化系统"督事"。

干不好的怎么办？

整改、约谈、挂账督办，屡督不动的，带刀督办，会同纪委书记约谈部门一把手。

第四，综合汇评。

综合汇评，就是结果控制，年底，组织部牵头、两办协助、考评办执行，对各部门和乡镇进行综合考核。

考核分"考"和"评"，"考"是量化考核表，"评"是民主评议。结果排名前三的表彰、晋升、经费倾斜；排名后五的点名批评、取消评优资格。

四、借势与顺势。

行政分包制最有意思的，是部门间的"借势"和"顺势"。

第一，主责部门"借势"。

一个部门当上某项中心工作的主责部门，就拿到了党委的"势"，可以用这个势，把其他部门吸纳进来，以"职责相关"的名义分配任务。比如政法委牵头人居环境整治，就组建6个督查小组，督查各部门和乡镇的工作。

第二，其他部门"顺势"。

别的部门为什么愿意配合？因为可以"搭便车"，把自己部门原来干不了的活，顺势塞进中心工作体系。部门在中心工作模式下，通过"搭便车"形式将部门常规工作嵌入中心工作，通过中心工作模式完成部门业务。

于是形成了一个有意思的生态，行政分包制的一体两面，即“中心工作部门化、部门工作中心化”，前者是县党委把中心工作分包给部门，后者是部门把自己的常规工作"中心化"以获得更多资源，两者互为因果，共同推动分包机器运转。

五、代价。

任何机制都有代价，行政分包制的代价，是基层越来越累。

中心工作部门化，部门从"干活的人"变成了"检查的人"。 一个部门当上主责部门，不再需要自己干那么多活，把任务转嫁给乡镇，自己变成"监督检查主体"，部门与乡镇之间，由平等协作关系，走向不平等的指挥关系。

乡镇干部因此背负三重负担。

第一，任务负担。

有来自中心工作的属地管理责任负担，同时有来自部门转嫁的业务负担，安全生产、食品安全等部门责任都转嫁到乡镇。

第二，检查负担。

每个部门都可以召开现场会、组织检查、安排暗访、要求汇报。乡镇干部迎来送往，疲于应付。

第三，痕迹负担。

部门下乡进村，主要看台账、报表、PPT，每个部门要求还不一样，乡镇得"一菜多吃"，准备多种资料。形式主义由此而来。

这就是"上面千条线、下面一根针"的制度根源。

层级间的权责不对称，让"行政分包制"，将所有的线，一根一根地穿到乡镇这根针上，乡镇变成了"任务集装箱"和"压力锅"。

可以说，“行政分包制”是县域治理现代化的一次探索，但没有破除层级间权责不对称问题。

六、清单制。

面对“小马拉大车”困境，中央开始出手纠偏。2026年5月，核心用"三张清单"重新划定权责边界，破解责任转嫁。

第一，基本履职事项清单。

要求乡镇履行好党的建设、经济发展、民生服务等主要职能，特别是抓好保民生、保安全、保底线履职事项的落实。

第二，配合履职事项清单。

划清上下级权责主次，上级部门要明确承担职责的具体机构，在业务培训、政策指导、人员力量、资金投入、装备设备等方面提供必要的支持保障。

第三，上级部门收回事项清单。

基层承接无力、权责不符的事项归口上级主管部门。

文件明确规定，"除党中央、国务院及省级党委和政府统一部署外，上级部门不得将未列入清单的职责事项擅自向乡镇（街道）下放或者采取授权、委托等形式变相下放。"

除了清单制，还有追责条款，厘清了责任边界。

第一，配合履职事项失职失责的，上级部门承担主责，乡镇对自身过错担责。

第二，已正确履行配合职责、因上级部门未妥当处置导致问题的，不追究乡镇责任。

第三，上级部门收回事项出问题，不追究乡镇责任。

2026年8月，江苏昆山，乡镇履职事项编制"三张清单"，把基层"接不住、管不好"的事项统一收回市级部门办理；山东桓台县，因地制宜编制个性化清单；重庆黔江区打造数字化管理平台，实现任务精准调度与智慧督办。

清单制重新划定县乡、部门之间的权责边界，明确"基层该干什么、不用干什么、干不好要担什么责，避免盲目兜底、被动担责"。

了解这些，对普通人有什么用？

第一，看懂基层的“累"。

制度把任务一层层压下来，中心工作越多，分包越多，部门检查越密，乡镇负担越重，所有事都变成了"中心工作"、都要"留痕"。

第二，看懂“台账”的由来。

部门监督靠看台账，中心工作分下去了，部门要证明"我在管"，就得看材料。台账，是行政分包制"过程管理"的必然产物。

第三，看懂治理的转型。

县城治理经历三个阶段，过去是"运动式治理"，集中力量、短期突击，像一阵风；现在是"行政分包制"，常态化、部门化、流程化；2026年起是"清单制"，权责对等，精准化。

第四，看懂身边的“牌子”。

看到县里成立"XX工作领导小组"、挂出"XX工作专班"的牌子，背后一定是党委在“打包”，然后通过责任清单“分包”。

住建管市政、公安管交通、市监管市场、城管管违建，看不懂的"多头出动"，本质是分包制的运作。

这就是中国基层治理，不完美，但一直在自我修复、自我完善。