看懂央地财政七十年，就看懂了“激励、平衡、控制”的取舍

1949年至今，中国央地财政关系经历了三次根本性变革，统收统支、财政包干、分税制。目前正在经历第四次阶段性调整，从"分税制"向"新阶段"的演进。

每一次变革，都是中央在三个目标之间做取舍，激励（让地方有动力干活）、平衡（不让地区差距太大）、控制（中央说话要管用）。

文章《中央和地方，钱为什么要这样分？》详细拆解了集分相制，激励、平衡与控制三者之间的平衡。三个目标天然矛盾，激励给多了，地方太活跃，中央管不住；控制收紧了，地方没动力，经济上不去；平衡搞过头了，发达地区没积极性。

所以，央地财政关系，取决于中央在"活力"和"秩序"之间的权衡。

一、统收统支，控制的极致。

新中国成立初期，一穷二白，此时，中央核心任务是搞工业化。

重工业建设需要的，是集中全国资源，所以当时采取的是"统收统支"，即地方所有的财政收入上缴中央，地方花多少钱由中央核定拨付。

这样，地方政府自行安排财政收入和财政支出，自主权很小，收的税基本全上交中央，花钱要向中央做预算报告。

这套体制的控制力最强，集中力量办大事，但问题也明显，那就是地方没有积极性，没动力去发展经济，因为反正收多少税都要上缴，花多少钱都要申请。

当然，中央也很快意识到这个问题。

1956年，毛泽东在《论十大关系》中提出要发挥"两个积极性"；1958年中央向地方下放财权，试图调动地方积极性。

但放下也乱了，地方拿到财权后，各地税权分配不均、随意解释税法、盲目扩大建设规模。

1961年中央又把权收了回来。

1971年经济下滑，中央再次放权，1974年又调整，1976年再次调整。

这是统收统支时期的循环，收权→地方没活力→放权→地方乱来→再收权。

这个循环，在统收统支时期，是无解的。

二、分灶吃饭，激励的释放。

1978年改革开放后，中央的核心目标从"控制"转向"激励"。

1980年开始推行"分灶吃饭"，正式叫"财政包干"，即地方完成上缴中央的任务后，剩下的全部归自己。

这套体制的激励效果极好，多收多留，地方政府像打了鸡血一样去招商引资、办乡镇企业、搞基建。

1980年至1990年间，中国GDP平均增长率达到9.5%。

当然，天下没有白吃的午餐。

财政包干也有问题，地方经济越发展，中央收入占比越低，1993年，中央财政收入只占22%。

中央没钱了，拿什么去调控经济？拿什么去支援落后地区？拿什么去维护统一市场？

包干制还带来了严重的地方保护主义，按企业隶属关系交税，每个地方都拼命发展自己的企业、保护本地产品，全国市场被切割成一块一块的。

包干制，激励是到位了，控制和平衡都出了问题。

三、分税制，三重目标的再平衡。

1994年的分税制改革，是中国财政史上最重要的一次转折。

核心是"按税种划分收入"，把税分为中央税、地方税和共享税，文章《中国18种税，县城能留几个？》有详细介绍。

增值税这个最大税种，中央占75%、地方留25%；消费税、关税全部归中央。

改革效果立竿见影，中央财政收入占比从1993年的22%，跃升至1994年的55.7%。

首先，控制目标，主体税种收归中央，扭转"两个比重"下滑的局面，让中央手里有钱、说话有分量。

其次，激励目标，地方虽然增值税只留25%，地方税体系，像营业税、企业所得税地方部分和企业产出高度挂钩，地方要增加收入，就得招商引资、发展工业、推动城市化，地方政府成了"发展型政府"。

最后，平衡目标，中央有了钱，就可以搞大规模转移支付。从2000年开始，转移支付规模逐年扩大，到2015年以后占到中央总支出的68%左右。中西部欠发达地区的财政运转，很大程度上靠转移支付维持。

分税制，三个目标，撑起了中国此后三十年经济的高速增长。

分税制也有代价。

一是，地方财政压力持续加大。

分税制改革后，中央财政收入占比从22%跃升至55.7%，事权没有同步上收，县乡两级财政尤其困难。

这也是近年来中央大力推进财政事权和支出责任划分改革、加大转移支付力度的主要原因。

二是激励方式带来的扭曲。

地方政府为了增加税收，拼命搞工业投资、放松环境标准、低价出让土地，增长是看到了，方式很粗放，很野。

四、2012年后的新阶段，从增长到平衡

2012年党的十八大之后，中央的目标排序再次调整。

前三十年的核心是"激励"，让地方有动力去发展经济；新阶段的核心变成了"平衡"和"控制"，缩小地区差距、推动统一大市场、防范地方债务风险。

具体有三。

第一，2016年营改增。

营业税改为增值税后，地方失去了最大的主体税种，为了弥补地方收入，增值税分成比例调整为中央50%、地方50%。

2019年国务院进一步明确"保持增值税'五五分享'比例稳定"。

第二，2016-2019年财政事权改革。

2016年8月国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，试图解决"财权上收、事权下沉"的老问题。

第三，2018年国地税合并。

省级及以下的国税地税机构合并，中央对税收征管的控制力大大增强。

第四，地方债务治理。

对地方融资平台（城投）加强监管，严控隐性债务，文章《县城化债，到底在化什么？》有详细拆过此部分。

这些改革的目的，都是为了减少地方行为的负外部性，加强中央的统筹能力。

前路漫漫，继续前行。

回顾七十年央地财政关系的演变，可以提炼出一个底层规律：

央地财政关系的每一次变革，都是对"三个目标"的重新排序。

统收统支时期：控制＞激励＞平衡。

包干制时期：激励＞控制＞平衡。

分税制前期：控制＝激励＞平衡。

分税制后期：平衡＞控制＝激励。

排序变化的原因，是不同时期中央面临的主要矛盾不同。

需要工业化的时候就收权，需要增长的时候就放权，需要规范的时候就控权。

看懂这套逻辑，就不难理解为什么县城的财政会如此紧张、为什么中央在清理地方债务、为什么转移支付规模越来越大，每一笔钱的分法背后，都是中央在"激励、平衡、控制"三个目标之间的取舍。

世界上没有完美的分钱方案。只有不断根据形势调整的动态平衡。