土地分层善治：筑牢中国式现代化空间根基

作者：赵远坤

土地是文明存续的物理载体，是治国安邦的制度根基。数千年来，田制兴废始终关乎国运盛衰、民生冷暖。进入第四次工业革命时期，数字技术、绿色转型与国土空间治理深度交融，土地早已超越单一生产要素的定位，成为兼具自然本底、制度规则与多元价值的复合治理空间。立足中国式现代化建设全局，构建“本体—生态—制度—价值”分层协同的国土治理模式，系统厘清土地属性的内在层级，把握制度演进的历史逻辑，是支撑民族复兴伟业的核心空间基石。

一、层级分野：土地属性的有机体系

认知土地价值，首在明辨层级、厘清主次。空间物理、生态、法律、政治、经济、社会、文化七重属性分属本源、功能、制度、价值四个逻辑层级，绝非平行并列的零散维度，而是依循“自然本体—功能衍生—制度建构—价值实现”的脉络，形成层级分明、依次支撑的有机整体。

居于底层基座的，是空间物理属性。这是土地作为自然地理实体与生俱来的本体特质，不因人类社会的存在而消长。位置固定、总量有限、质量分异、立体承载、永续利用五大特征，定义了土地“不动产”的本质，也构成一切人类活动与社会功能的物理依托。没有空间实体的承载，生态、政治、经济等所有衍生属性都将无所依附，这是土地区别于资本、技术等其他生产要素的根本标识。

向上延展的自然边界，是生态属性。它是土地自然本底在生态维度的功能呈现，兼具自然属性与社会价值判断的双重特征。森林、草原、湿地等生态系统以土地为依托，涵养水源、固碳释氧、保育生物多样性，既构成人类生存的自然支撑，也划定了经济社会发展的刚性约束。生态承载力的上限，决定了开发建设的边界，这是所有土地利用不可突破的自然底线。

再进一层的秩序框架，是制度规则层，包含政治属性与法律属性，二者同属制度维度，互为表里。政治属性定根本、定方向：土地是国家主权的空间具象，土地所有制是基本经济制度的核心支柱，用途管制、国土规划、耕地保护是国家治理的核心抓手，从本质上决定了土地利用的价值取向与整体格局。法律属性定规则、定边界、定救济：物权法定、登记公示、权责法定、法治救济，将政治意志转化为具象的权利框架与运行规则，为产权保护、市场流转、纠纷化解提供法治保障。政治是制度之纲，法律是制度之矩，二者共同构成土地利用的顶层秩序。

居于顶层的价值落点，是社会价值层，涵盖经济、社会、文化三大属性，是土地价值最终的实现形态。经济属性是核心动力，作为生产要素承载产业发展，作为资产承载财富增值，作为调控工具引导发展格局，是激活土地多元价值的关键杠杆。社会属性是最终归宿，耕地保粮食安全、宅基地保居住底线、公共空间保民生普惠，土地权益的公平分配是社会稳定的压舱石，所有制度设计最终都要落脚于人的发展与共同富裕。文化属性是精神纽带，承载农耕文明根脉、守护历史文化空间、维系故土情感认同，为治理实践注入深层价值共识。

四层体系环环相扣：本体是前提，生态是底线，制度是保障，价值是目标。跨层级混同并列，只会混淆主次、颠倒逻辑；唯有依循层级规律统筹施策，方能实现土地价值的最大化与最优化。治土如治水，分层则顺，混同则壅。厘清属性层级是认知土地治理的逻辑起点，而中国数千年的制度演进，正是一部不断适配土地多元属性、平衡多重价值的探索史。

二、制度赓续：千年治理的演进脉络

中国土地制度的演进史，本质是一部不断适配土地多元属性、平衡多重价值的治理探索史。从先秦井田到新时代系统治理，制度迭代始终围绕“秩序、公平、发展、可持续”四大核心命题展开，逐步形成兼具中国特色与时代特征的治理体系。

古代土地制度的主线，是在土地私有与王朝稳定间寻求平衡。从井田制的王有分封，到商鞅变法确立土地私有，再到均田制的人地匹配，最终走向明清的赋役合一，封建土地制度始终未能跳出“兼并—失衡—动荡—重构”的周期律。放眼全球，这并非中国独有困境——西方土地私有制下，土地兼并周期性引发贫富分化，公共项目因产权碎片化难以落地，治理失衡的困局同样贯穿千年。其核心局限在于过度侧重政治统治与赋税功能，社会公平与生态约束始终被置于次要位置，土地的复合价值难以协同实现。

近代百年，救亡图存的探索赋予土地治理新的内涵。从太平天国的均田理想，到孙中山“耕者有其田”的主张，再到新民主主义革命时期土地政策的动态调整，土地开始与民族独立、人民解放深度绑定。中国共产党以土地革命动员群众，以减租减息团结抗战，以耕者有其田赢得民心，本质是通过重构土地权益实现社会公平，为革命胜利筑牢了最广泛的群众基础。

新中国成立后，土地制度实现了根本性变革。土地改革彻底终结封建土地所有制，让3亿多无地少地农民获得约7亿亩土地；社会主义改造确立农村土地集体所有制，与城市土地国有制共同构成社会主义土地公有制的框架，从根本上奠定了政治属性的统领地位，也为工业化、城镇化的整体推进提供了制度基础。改革开放后，“两权分离”激活经济属性：农村家庭联产承包责任制解放农业生产力，城市国有土地有偿使用制度支撑城镇化快速推进，土地要素的活力充分释放，成为经济高速增长的重要引擎。

进入新时代，土地治理迈向系统协同的新阶段。承包地“三权分置”（所有权、承包权、经营权分置并行）兼顾集体所有、农户承包与规模经营，据农业农村部2025年公开数据，纳入全国家庭农场名录系统的主体近400万家，土地经营权流转占比稳步提升，适度规模经营格局加快形成；宅基地改革平衡居住保障与资源盘活，分类处置历史遗留问题，稳妥化解超面积占用、一户多宅等基层难点；集体经营性建设用地入市打破城乡二元壁垒，新一轮试点稳妥推进，坚持分类施策、因地制宜，充分考量不同地区资源禀赋差异，不搞全国一刀切，形成规划管控、收益分配等方面的可复制成果，且严格产业准入、明确禁止用于商品住宅开发，牢牢守住制度底线。国土空间规划体系实现“多规合一”，统筹划定三条控制线，将生态保护提升到前所未有的高度；最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度并行，据自然资源部国土变更调查数据，全国耕地总量连续两年实现净增加，18亿亩红线持续稳固；工业用地集约水平稳步提升，存量用地盘活力度持续加大。从单一维度放权到多维度协同，治理体系的迭代始终与中国式现代化的要求同频共振。

观史可知兴替，鉴往方能知来。千年田制迭代的经验与教训，最终都指向同一个答案：土地治理必须因时制宜、分层协同。面对中国式现代化的全新要求，更要以系统思维破解现实难题，方能在保护与发展、公平与效率、传承与创新之间找到最优平衡。

三、协同善治：现代化建设的实践路径

中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生的现代化。当前土地治理仍面临多重深层挑战：耕地保护的全局目标与地方发展的用地诉求存在博弈，背后是长远安全与短期增长的平衡难题；基层治理权责下沉与人财物保障不同步，权责不对等制约治理效能落地；地方对土地增量的路径依赖尚未根本扭转，存量盘活与发展模式转型任重道远；土地增值收益的多方分配格局仍需调适，共同富裕的价值导向有待进一步强化。这一背景下，必须跳出单一维度的路径依赖，以系统观念统筹七层属性，从三大核心治理维度与一套系统支撑体系协同发力，实现生态效益、经济效益、社会效益、文化效益的有机统一。

（一）守本源、护生态：锚定自然底线，夯实可持续根基

针对保护与发展的长期博弈矛盾，这一维度对应空间物理属性的承载约束与生态属性的功能底线，服务人与自然和谐共生的现代化目标。坚持生态优先、绿色发展，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，据自然资源部划定成果，目前全国生态保护红线面积不低于陆域国土面积的25%，以国土空间规划统合全域开发保护格局。

牢牢守住耕地保护生命线，落实耕地占补平衡、进出平衡制度，严格管控耕地向其他农用地无序转用，县域内补足同等数量质量的耕地；全面推行田长制，落实耕地保护党政同责、终身追责要求，构建五级联动、权责对等的责任传导链条，将管控要求落细到每一块地块；实行差异化管控，永久基本农田重点用于粮食生产，严控耕地“非粮化”“非农化”，建立常态化卫星遥感监测监管机制，坚决遏制耕地用途无序转用，筑牢国家粮食安全根基。统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，据自然资源部统计，截至2025年累计实施52个山水工程项目，完成保护修复面积超1.2亿亩，持续提升生态系统质量与稳定性。

这正是人与自然和谐共生现代化在国土空间领域的具体实践。守底方能行远，固本方可流长。以自然本底的可持续支撑发展的可持续，是土地治理不可动摇的第一原则。

（二）固根本、明法治：坚守制度底色，完善治理框架

针对产权规则不完善、治理效能不充分的短板，这一维度对应制度规则层的政治统领与法治保障，服务国家治理体系和治理能力现代化目标。坚持土地社会主义公有制不动摇，发挥政治属性的统领作用，确保土地利用始终服务于国家战略与公共利益，避免资本无序扩张侵蚀民生与生态空间。

以法治固化制度成果，据自然资源部公开数据，全国不动产统一登记体系全面建成，累计发放不动产权证书超8亿本，产权界定与保护的法治基础更加坚实；规范土地征收程序，区片综合地价（征地补偿的统一法定标准）全面落地，被征地农民社会保障实现全覆盖，保障群众合法权益；健全城乡统一的建设用地市场规则，坚持因地制宜、稳妥有序推进集体经营性建设用地入市，严格产业准入管控，明确禁止用于商品住宅开发，实现同权同价、同等入市。完善土地出让收益用于农业农村长效机制，稳步提高计提比例，推动土地增值收益更多向县域下沉、向三农倾斜，让发展成果更多惠及农民群众。

为国家治理体系和治理能力现代化筑牢空间制度根基。治国有常，而利民为本。以政治定方向、以法律定规则，方能让治理全程于法有据、运行有序。

（三）提效能、促公平：激活价值潜能，助力共同富裕

针对效率提升与公平普惠的协同难题，这一维度对应社会价值层的多元目标，服务全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调的现代化目标。把握经济属性的动力作用，深化土地要素市场化配置改革，大力盘活城镇低效用地、推进存量建设用地再开发，据自然资源部口径测算，“十四五”以来全国累计盘活存量建设用地超千万亩。深化工业用地“标准地”改革，推行“亩均论英雄”评价机制，全国省级以上开发区出让占比持续提升，浙江以此倒逼低效用地提质增效，为产业升级腾出空间；推行弹性年期、先租后让、混合用地等新型供地模式，保障战略性新兴产业、科创平台等新质生产力发展空间，探索出从增量扩张向存量赋能转型的可行路径。

坚守社会属性的民生底色，保障农户承包权与宅基地资格权长久稳定，完善土地增值收益分配机制，统合耕地保护刚性要求与乡村产业发展合理空间，实现保护与发展协同并进。四川成都宅基地改革试点中，适度放活闲置宅基地使用权，既守住了农户居住保障底线，又拓宽了农民财产性收入渠道，是兼顾公平与效率的生动实践。深挖文化属性的精神赋能作用，推动文化价值融入国土空间治理全流程：在规划编制中同步划定历史文化保护线，将文化传承要求嵌入耕地保护、城市更新、乡村建设各环节；在永久基本农田守护中兼顾农耕文化遗存传承，留住传统农艺与乡土民俗的生长空间；在城市更新中保留历史街巷、工业遗产等文化地标，避免大拆大建消解城市记忆。据住房和城乡建设部国家级名录统计，对八千余个国家级传统村落、历史文化街区实行刚性保护；依托特色农耕文化空间发展文旅融合产业，让土地的文化价值转化为经济价值与社会价值。浙江“千万工程”中，不少村落依托闲置宅基地与乡土文脉发展民宿经济，既守住了乡愁根脉，又拓宽了农民增收渠道，正是多元价值协同释放的典范。

以土地之治夯实共同富裕根基，推动物质文明与精神文明协调发展。效以兴业，公以安民。在效率提升中兼顾公平普惠，在物质发展中传承文化根脉，方能让土地治理的成果真正惠及全体人民。

（四）统全局、强支撑：升级系统效能，拓展全球视野

针对落地保障不足、全局统筹不够的支撑缺口，系统支撑是分层善治落地的保障，核心是打破部门壁垒、强化数字赋能、夯实基层基础，同时以全球视野审视治理价值。以国土空间治理体系和治理能力现代化为目标，破除区域分割与部门壁垒，构建覆盖全域、贯穿全程、统合全要素的治理闭环。第四次工业革命不仅带来数字治理技术，更催生了数字经济、绿色产业等新业态，倒逼土地利用从单一用途转向混合兼容、从增量扩张转向存量提质，为分层精准施治提供了技术可能与现实需求。依托国土空间基础信息平台与自然资源“一张图”（全国统一的国土空间数字管控平台），构建全域全要素动态监测体系，运用数字孪生（虚实映射的空间仿真技术）、智能算法提升智慧管控精准度，让分层协同、精准施策从理念变为现实。推动治理资源同步下沉，补齐乡镇自然资源执法队伍短板，保障村级田长合理履职经费，破解权责不对等、承接能力不足的现实难题，释放治理协同的乘数效应。

将视野投向全球土地治理的共性命题，土地退化、粮食安全、发展权失衡是各国面临的共同挑战，土地治理的碎片化、私有化困境更是制约广大发展中国家的普遍难题。不少发展中国家因土地产权分散，导致基础设施落地难、城镇化无序扩张，陷入发展空间不足的困境。中国依托公有制基础构建的分层协同模式，既避免了私有产权下公共利益难以统筹的弊端，又通过市场化改革释放了要素活力，为全球土地治理探索了兼具公平与效率的东方实践，为广大发展中国家提供了可参考的治理思路。在大国竞争日趋激烈的当下，高效、公平、可持续的土地治理体系，正日益成为国家制度竞争力的核心组成部分，直接关乎粮食安全主动权、产业链布局主导权与发展空间自主权。在发展中固安全底线，在安全中拓发展空间，方能以土地治理的确定性应对外部环境的不确定性。

三维治理路径与一套支撑体系相互耦合，形成了分层协同、闭环运行的土地治理实践逻辑。

治土如治水，分层则顺，混同则壅。分层善治，既是对中国数千年土地治理智慧的传承升华，也是新时代国土空间治理的实践创新，更是中国式现代化在空间治理领域的具体体现。土地治理是国家治理体系的基础性命题，更是中国式现代化的重要空间支撑。从古代田制的迭代探索到新时代系统治理格局的构建，中国土地制度始终在统筹多元价值中演进，积淀出独具特色的治理智慧。

置身全球产业变革与大国博弈的时代浪潮，第四次工业革命正在重塑全球空间治理格局，土地早已超越一国资源的范畴，成为制度竞争力与全球治理话语权的重要载体。坚持以系统观念统筹土地多层属性，以中国特色社会主义土地制度为根本依托，持续提升国土空间治理现代化水平，以分层之智行善治之道，必能筑牢民族复兴的空间根基，为人类文明新形态贡献可借鉴的中国治理方案。