大疆1260H清单上诉审的关键问题

8月14日，美国哥伦比亚特区巡回上诉法院对大疆挑战美国国防部“1260H清单”列名一案作出判决。法院认可国防部关于大疆“接受中国政府科技支持”的判断，也驳回了大疆提出的正当程序和差别对待主张。但是，在“大疆是否对中国国防工业基础作出贡献”这一关键问题上，法院认为地方法院采用了错误的审查方法，即依靠了政府律师在诉讼中提出的新解释，或者自行从行政记录中拼凑的理由，替国防部补足其作出决定时没有公开说明的论证。因此，上诉法院维持原判的一部分，推翻另一部分，并将案件发回地区法院继续审理。

法院判决全文：

https://media.cadc.uscourts.gov/opinions/docs/2026/08/25-5367-2188259.pdf

需要首先说明的是，上诉法院没有认定大疆不属于“中国军工企业”，也没有命令国防部将大疆移出1260H清单。更准确地说，大疆取得的是一次重要但有限的程序性胜利。

国防部认为，大疆被国家发展改革委认定为“国家企业技术中心”，因此可以认定其接受了来自中国政府的科技支持，包括税收优惠、现金补贴和国有资本基金提供的资金支持。

大疆反驳说，现有材料最多只能证明获得这一资格的企业有资格享受有关政策，不能证明大疆实际上通过这一资格获得了资金或优惠。大疆还在诉讼文件中表示，公司从未因为“国家企业技术中心”资格获得政府帮助。

上诉法院认为，国防部的判断已达到“实质性证据”标准。这个标准的门槛并不高：政府不需要逐笔证明补贴金额、发放时间和到账情况，只要行政记录中存在一名理性决策者可以接受的证据即可。

法院特别指出，国防部引用的材料说“国家企业技术中心享有”相关政策利益，而不是仅仅“有资格申请”。其中，进口设备税收优惠等利益通常也会被符合条件的企业使用。再加上大疆过去申请和获得其他政府补贴的记录，国防部据此推断大疆实际享受了相关支持，并非不合理。大疆关于“从未获得任何帮助”的说法只是律师在诉讼文件中作出的断言，没有相应证据支持，因此不足以推翻行政记录。

法院也简要驳回了大疆的另外两项主张。关于正当程序，大疆没有证明列名已经严重到使其基本无法继续从事无人机业务；大疆仍在全球销售产品，并保持市场领先地位。至于列名导致其被排除在部分政府合同之外的另一种理论，大疆没有在上诉中充分展开，法院因此没有审理。关于差别对待，大疆提出诺基亚贝尔、大众和日产等企业也可能具有类似资格，但没有证据表明国防部曾经审查这些企业并决定不予列名。行政机关没有义务在列入一家企业之前，先调查全球所有可能相似的企业。

本案的转折点，同时也是大疆这次上诉审判决对后续最有指引价值的法律争议问题，是大疆是否“对中国国防工业基础作出了贡献”。

大疆认为，即使它接受过中国政府的产业或科技支持，也不等于它因此增强了中国的国防工业能力。国防部报告虽然专门设置了“大疆对中国国防工业基础作出贡献”一节，但公开版本把这一节的实质内容全部遮盖，只留下了标题。大疆和公众因此无法知道国防部依据哪些事实、经过怎样的推理得出这一结论。

地方法院没有审查国防部提交的机密理由，而是从报告其他部分寻找材料，并接受政府律师在诉讼中提出的解释，认定大疆的无人机技术具有重要军事用途，因此构成对中国国防工业基础的贡献。

上诉法院认为，这种做法违反了行政法上的Chenery原则。法院只能根据行政机关作出决定时真正采用的理由审查该决定，不能由政府律师在诉讼中提出新的理由，也不能由法官自行从记录中拼出一条行政机关没有明确采用的推理链。否则，法院实际上就取代了国防部，完成了本应由行政机关作出的事实判断。

这一点需要准确理解。上诉法院并没有认定国防部缺乏证据，也没有否定大疆无人机具有军事用途。法院指出的是：在没有查看国防部机密理由的情况下，地方法院不能依靠其他公开材料维持列名。

上诉法院也拒绝自己首次审查机密记录并直接作出判断。法院强调，上诉法院的职责是复审，而不是第一次认定事实。因此，案件应当发回地区法院，由地区法院查看机密记录，判断国防部作出决定时实际采用的理由和证据，能否支持“大疆对中国国防工业基础作出贡献”这一结论。地区法院还可以决定，大疆或其律师能否以某种受限制的方式接触有关材料。

案件发回后，地区法院可能首先处理一个程序问题：国防部已经在2026年6月发布新名单，并依据修订后的法律再次列入大疆，这是否使针对2025年列名的争议失去实际意义。上诉法院认为，按照目前的记录，案件尚未失去意义，但也允许双方在发回后继续提出这一问题。

如果案件继续审理，地区法院将审查机密行政记录。如果这些材料能够说明国防部当时为何认定大疆对中国国防工业基础作出了贡献，2025年列名仍可能被维持；如果机密材料不足，或者实际理由与证据脱节，法院则可能撤销相关决定或发回国防部重新处理。

无论结果如何，这份判决本身都不会使大疆退出目前的1260H清单，因为2026年的重新列名包含“单项冠军”、与工信部和国资委的关联以及军民融合产业园区等新理由。大疆如要推翻当前列名，还需要另行挑战这些理由，或者尝试将其纳入现有诉讼。

260H规定了不止一条列名路径。企业如果被认定与解放军、武警、国家安全机关、工信部、国务院国资委或者国防科工局等机构存在法律意义上的所有权、控制或关联关系，可以通过一条相对直接的路径被列名。另一条路径，是将企业认定为“对中国国防工业基础作出贡献的军民融合贡献者”（military-civil fusion contributor to the Chinese defense industrial base）

在第二条路径下，企业首先需要符合“军民融合贡献者”的某一法定类别，例如接受与军事工业规划有关的政府支持、与特定政府或军事机构存在关联、位于军民融合产业园区、获得军工资质，或者在军队采购平台上投放产品。

真正存在争议的是，符合这些类别以后，国防部是否还要另外证明企业确实“对中国国防工业基础作出了贡献”。

在禾赛案一审中，国防部曾经主张不需要另外证明：企业只要符合“军民融合贡献者”的任一类别，就当然构成对中国国防工业基础的贡献。

地区法院拒绝了这一解释。法院认为，如果成为“军民融合贡献者”就自动等于对国防工业基础作出贡献，那么法律中的“对中国国防工业基础”这几个字就几乎失去了独立作用。这不符合一项基本的法律解释原则：国会写入法律的每一部分，都应当尽可能具有实际意义。

2024年修法使这个问题更加突出。修法将“单项冠军”“小巨人”、军民融合产业园区以及与工信部、国资委等机构的特定关联纳入“军民融合贡献者”的范围，却继续保留“对中国国防工业基础作出贡献”的表述。如果这些宽泛的产业身份本身就足以完成列名，那么普通产业政策受益者、园区内企业，甚至部分跨国公司在华子公司，都可能被自动覆盖。

从这个角度看，“国防工业基础贡献”应当是一道独立门槛，用来区分一般产业联系与真正具有国防意义的联系。

国防部也有不弱的反驳。国会既然特意把“单项冠军”“小巨人”、园区和政府关联等身份写入法律，可能就是希望把这些因素作为军民融合贡献的代理指标，而不是要求国防部逐一证明企业产品已经进入军队或军工体系。

大疆案没有正式解决这一争议。由于大疆和美国政府在本案中都同意“贡献”需要单独认定，上诉法院只是“假定但不裁定”这是一个独立要件。

比较稳妥的判断是，上诉法院最终承认某种独立“贡献”门槛的可能性较高，但这个门槛未必会严格到要求存在军方合同、实际供货或者直接军事关系。禾赛案已经于2026年3月19日在哥伦比亚特区巡回上诉法院完成口头辩论，目前仍在等待判决。该案比大疆案更有可能直接解决这一法律问题。

即使“贡献”属于独立要件，下一个问题仍然是：国防部究竟需要证明到什么程度？

禾赛主张，只有企业向中国政府或军方提供用于国防目的的材料、产品或服务，才能算对国防工业基础作出贡献。一审法院认为这个标准过于严格。

法院指出，“国防工业基础”不只包括直接与军方签订合同的供应商，也包括具备研发、设计、制造或维护武器系统、子系统及零部件能力的私营企业。军民融合政策关注的正是民用技术向军事能力的转化，如果必须找到军方采购合同才能列名，1260H将很难覆盖间接贡献。

但法院也没有接受国防部提出的另一种宽泛解释，即产品只要理论上可以军民两用，就足以构成贡献。法院提出的中间标准是：企业的产品或技术必须具有“实质性的军事应用或利益”。仅仅存在可能的、假设性的军事用途，或者军事影响微不足道、偶然发生，并不足够。

这个标准实际上包含三个逐步深入的问题。

首先，国防部不能只证明某个行业具有军事意义。例如，不能只说人工智能、生物技术、云计算或者激光雷达具有军民两用价值，而必须指出被列名企业的哪项具体产品、技术或能力具有军事价值。

其次，军事用途必须是重要而现实的。军方采购、军工合作、军事认证或者产品被军队实际使用，是最有力的证据，但不是唯一可能成立的证据。某项技术本身具有明确而重要的战场功能，也可能达到这一门槛。

最后，国防部必须把军事用途与被列名企业自身联系起来。证明同行业其他企业的产品曾被军方使用，或者证明某项通用技术理论上可以军用，不应自动等于这家企业增强了中国国防工业基础。

禾赛案最具争议的地方就在第三步。国防部证明了激光雷达对军用自动驾驶具有价值，引用了讨论中国激光雷达产业与国家安全的文章，也列举了禾赛参加政府支持研发项目的情况。行政记录中甚至包括禾赛的美国竞争对手Ouster的激光雷达被安装在俄罗斯或中国军用车辆上的材料。

一审法院承认部分材料的证明力有限，但考虑到“实质性证据”的门槛较低，以及法院在国家安全和军事技术问题上对国防部给予较大尊重，最终仍然维持了列名。

这也正是禾赛上诉最值得关注的问题：证明激光雷达这个行业具有军事价值，是否足以证明禾赛这家企业对中国国防工业基础作出了贡献？

未来上诉法院更可能形成的标准是：企业自身的产品、技术、服务或工业能力具有具体、重要而非偶然的军事应用，同时存在企业个别化证据，能够合理说明这种能力如何直接或间接增强中国国防工业基础。国防部还必须在作出列名决定时真正采用并说明这条推理链，不能等到企业起诉以后再由律师补写。

大疆的这次上诉审有限胜利，对阿里和药明康德案件的影响各不相同。

对阿里而言，“贡献”问题可能成为重要突破口。云计算、数据分析和大模型都可能具有重大军事用途，但国防部不能仅仅证明这些技术在抽象意义上可以军用，还应当说明阿里的哪项产品或能力具有实质军事价值，以及阿里与中国军方、军工集团、国防科研项目或军用系统之间存在什么企业个别化联系。

但这里有一个重要限制。国防部在2026年名单中不只认定阿里是因为与工信部关联而构成“军民融合贡献者”，还另外认定阿里与国务院国资委存在间接关联，试图通过1260H的另一条路径完成列名。因此，即使阿里在“贡献”问题上胜诉，也不一定足以推翻整个列名。阿里还需要挑战国防部对“关联”的法律解释和事实依据。

药明康德的情况更加不同。国防部公开列出的理由并不是药明康德“对中国国防工业基础作出贡献”，而是声称其被国资委间接持有，并与国防科工局和解放军存在间接关联。药明康德已经获得初步禁令，原因正是法院认为国防部支持这三项理由的事实证据都存在明显缺陷：国防部误读了一个基金持股数据，也夸大了第三方实验室服务与有关机构之间的关系。

因此，大疆和禾赛案中的“贡献”标准对药明康德当前诉讼只有间接意义。药明康德目前最有力的论点不是“生物技术不具有军事价值”，而是国防部没有准确证明法律所要求的所有权或关联关系。只有当国防部今后改用“军民融合贡献者”路径重新列名时，生物技术的一般国家安全价值能否转化为药明康德自身对国防工业基础的实际贡献，才会成为核心问题。

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