陈书全 何家骆｜多元归一：行政行为违法性继承判断标准的检视与重构

作者简介：陈书全，中国海洋大学法学院教授、博士生导师；何家骆，中国海洋大学法学院2023级博士研究生。文章来源：《北方法学》2026年第3期，转自北方法学公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政行为违法性继承存在判断标准混乱、缺乏系统性的问题。先行行为可争讼性与违法性继承范畴的复杂性、行政行为公定力理论的差异理解以及实质正义与法安定性的价值冲突，催生了多元判断标准。确立统一的判断标准对于构建“回应型司法审查模式”、维护司法公正和提升行政审判效率具有重要意义。其重构需从实体与程序复合视角出发：一是以判断先行行为“瑕疵性”为前提，将继承其违法性的标准下放至“一般违法”，并审慎适用瑕疵治愈制度。二是以考察先后行为间“关联性”为核心，依据作出行政行为的行政主体是否同一以及事务职权是否相同对关联行政行为予以类型化，构建起关联性强度的梯度构造。三是以适当考虑当事人权利救济“必要性”为补充，在保障私益救济的同时优化司法资源配置。

一、问题的缘起

在多个行政行为共同组成的行政过程中，各行为间存在着复杂的先后关系和相互影响，其中先行行政行为（以下简称“先行行为”）往往作为后续行政行为（以下简称“后续行为”）的前提条件，其合法性审查结果直接影响后续行为的合法性判断。行政行为间的结构性耦合，使行政过程的整体合法性不再局限于单个行政行为的孤立判断，而需审视行政程序链条中违法状态的传导效应。尽管学界和司法实践对这些与被诉行政行为相关联的行为表述各异，但它们共同指向一个核心命题：行政行为的违法性继承。然而，目前我国行政法理论与司法实践尚未给予违法性继承问题一个明确的判断标准。具言之，当先行行为存在合法性瑕疵时，其违法性是否及如何向后续行为“传导”，仍缺乏一个既贴合主线又不偏离合理限度的通用判断标准。

（一）违法性继承判断标准的学说考究

日本是较早开展违法性继承理论化研究的国家，其学说经历了由萌芽至发展、再至深化的演变历程。初始阶段，以美浓部达吉提出的“程序与效果单一基准说”为代表，该标准强调行政行为之间的程序连续性和法律效果的同一性，旨在拓宽私人权利救济的范围，但其射程仅限于先行行为法定不可诉的情形。发展阶段，田中二郎在继承美浓部学说的基础上，结合日本行政诉讼受案范围从列举式转为概括式的制度背景，提出了现今仍沿用的“原则—例外关系”通说，又称“目的与效果同一性基准”。该标准以目的视角判断是否继承违法性，侧重于行为之间的实体关系，虽未明确界定何为“多个连续行政行为的目的与效果相同”，但已突破先行行为不可诉的限制，扩展了违法性继承的审查范围。前述两种判断标准均从实体法角度出发，以多个行政行为的实体同一性为依据，仅观察到行政行为之间存在关联性，却忽略了行政行为之间关联性的界限与大小这一核心命题。深化阶段，“程序法面向的违法性继承判断标准”逐步兴起，以“远藤说”和“山本说”为代表。前者认为程序正义在违法性继承判断中起辅助作用，强调除实体先决关系外亦需考量程序维度权利救济之必要；后者则进一步指出程序正义应起主导作用，从宏观行政程序的分节程度和微观权利保护程序的保障程度两个层面判断违法性继承的有无，突破了原则—例外的既有理论模式。“实体正义通过程序正义实现，行政争议解决的实体正义离不开程序正义”，无论程序正义发挥辅助抑或主导功能，其本质均是以程序为视角在私人权利救济与行政行为公定力之间作出权衡。

相比之下，尽管我国上世纪90年代末已有学者将日本违法性继承论引入，但首次将其应用于中国问题探讨始于学者朱芒。此后十几年，学者们围绕违法性继承的核心概念、适用范围及理论立场等方面展开了深入讨论，在判断标准问题上形成了多元见解，逐渐发展出从救济法视角、实体与程序复合视角、诉讼经济考量等多维度研究路径。尽管如此，由于研究起步较晚且问题复杂，对违法性继承的判断标准始终争议不断，未能形成统一且系统的判断标准。

（二）违法性继承判断标准的司法样态

在立法实践中，我国现行行政法律制度的成文法规定中尚未觅见有关行政行为违法性继承的法律规范。然而，与理论薄弱、立法缺位极不对称的是，在我国司法实践中涉及违法性继承的关联诉讼并不罕见。自2004年“沈希贤案”将违法性继承理论引入判决说理以来，最高人民法院和地方各级人民法院逐步直面审判实践中涌现的违法性继承问题。相关判例显示违法性继承的判断标准并不统一，其争议聚焦于：是从先行行为自身情况出发，还是从先后行为之间的关联性出发确定判断标准。肯定违法性继承的法院倾向于突破单一行政行为之审查边界，关注先后行为间的内在关联性，强调先行行为对后续行为产生的影响。例如，“泸州立达案”中，法院认为国有建设用地使用权出让须经一系列法定程序，对作为后续行为的颁发国有建设用地使用权证书进行审查时，必须对作为其前提或基础的计划、批准、竞标等先行行为进行合法性审查，先行行为违法必然导致后续行为违法，体现了“全面审”的判断标准。“夏善荣案”中，法院认为规划许可行为作为后续验收行为的依据，应符合证据的“三性”标准，呈现出“证据审”的判断逻辑。否定违法性继承的法院则倾向于从先行行为自身情况出发确立判断标准，采用静态、定点的审查思路，强调单一行政行为之合法性。例如，“王忠恩案”与“何寅案”中，法院认为房屋征收决定、棚户区认定等先行行为一经作出即具有公定力，在未被依法撤销前，对相对人具有约束力，可作为后续行为的依据，体现了以“公定力理论”为核心的否定逻辑。“金华市婺城区白龙桥镇王路荡村民委员会案”中，法院以相对人与先行行为不具有利害关系为由，拒绝审查先行行为，体现出“利害关系排除”的判断标准。此外，部分案件还涉及程序性排除事由，如“魏有朋案”中法院以先行行为不属于本案审查范围为由驳回起诉，“温淼生案”中则以先行行为已逾越起诉期限为由拒绝审查旧颁证行为，分别呈现出“审查范围排除”与“起诉期限排除”的判断标准。针对理论研究之不足以及法规范与审判实践之脱节，本文拟从学理上对我国行政行为违法性继承判断标准作正本清源之探讨，力图揭示当前判断标准不一的根源，探寻实现标准统一的内在逻辑，以期构建一个层次清晰内在一致的违法性继承判断标准。

二、行政行为违法性继承判断标准不一之缘由

行政行为违法性继承判断标准的多元化困境，本质上是理论移植适配难题、理论认知分歧与价值位阶冲突三重矛盾交织的产物。

（一）先行行为的可争讼性与违法性继承的范畴

违法性继承理论在适用前提与射程范围上的争议，源于行政诉讼制度功能定位的分野与权利救济逻辑的内在张力。当前学界争议主要集中于以下维度：

一是违法性继承理论的适用是否以先行行为具有可争讼性为前提？日本法语境下，该理论的适用前提是先行行为本可通过诉讼获得救济，但因其他原因而无法争讼。日本概括式受案范围确保了先行行为通常具有充分救济渠道，违法性继承的例外承认仅是基于先后行为间密切关联性的特殊考量。换言之，若先行行为可诉，当事人理应直接起诉。我国学界对此存在分歧。一方主张完全继承日本观点，认为违法性继承作为特殊的个人救济问题，先行行为应当可诉且因其他因素不可争讼。反对者则认为，无论关联行政行为是否具有可争讼性均应承认违法性继承问题的存在，其立论基于三重考量：首先，我国行政诉讼未采用概括式受案范围模式，实践中存在大量未被类型化列入受案范围的行为，由于此类行为缺乏充分救济不宜直接否定其违法性继承，法院是否受理仍需考量。其次，即使先行行为具有可争讼性，先后行为之间的关联性一定程度上影响着法院对后续行政行为的审查，法院为实现裁判公正则需对先行行为进行必要审查。最后，程序性救济障碍如超出诉讼时效或不属于受案范围与实体合法性无涉，不应成为阻却违法性继承的事由。先行行为不可争讼，仅表明相关主体无法对该行为进行起诉，不代表该行为具有实质合法性，并不限制法院对其进行审查。

二是违法性继承的范畴即违法性继承问题应囊括哪些情形，其射程几何？日本学者仲野武志首创的四阶划分理论构成违法性继承范畴的讨论基点：“最广义违法性继承”是指“在后续行为撤销诉讼中，主张先行行为违法，是否属于受案范围在所不问”；在此基础上，“广义违法性继承”要求先行行为属于受案范围；“狭义违法性继承”要求先行行为可诉但未请求；“最狭义违法性继承”则进一步要求后续行为本身无固有瑕疵。尽管四阶划分构造在我国学界得到广泛认可，但对于从何种层面探讨更契合我国司法实践现状，学界仍存争议。王贵松主张聚焦于狭义或最狭义层面，认为最广义的违法性继承实质为受案范围宽窄的一般性行政救济问题，狭义层面则旨在解决先行行为超过诉讼时效后的特定私人权利救济，应属违法性继承理论的核心场域。部分学者则认为应从最广义层面来确定违法性继承判断标准，四层违法性继承均针对先后行政行为的关联诉讼，在我国司法实践中均可能发生。这一争议不仅反映出不同学者对我国行政诉讼制度的理解差异以及对司法实践的不同预期，更表明违法性继承范畴的界定绝非单纯的理论分类问题，而是关乎我国行政诉讼实践操作与实际效果的核心议题。

此外，作为影响违法性继承理论适用的重要因素，先行行为的可争讼性一定程度上影响着行政行为违法性继承范畴的选择：若先行行为不可争讼，违法性继承仅在狭义和最狭义范围内具有意义；若对先行行为的可争讼性不设限制，违法性继承则在最广义范畴内具有意义。由于理论上先行行为的可争讼性与违法性继承的范畴均存有争议，不同场景下是否适用违法性继承便产生疑问，其判断标准也随之多元化。司法实践中虽有部分法院积极探索形成了多元判断标准，但由于前述争议，多数法院更倾向于采取消极应对策略，拒绝违法性继承理论的适用。

（二）行政行为公定力与违法性继承

行政行为公定力作为行政行为效力内容的核心构成，其存在的实质依据一般为保护行政目的的实现、维护行政与法律的权威。公定力理论自美浓部达吉提出后，在日本经历了从实体法公定力到程序法公定力的理论转变，违法性继承也相应从“原则否定”走向“逐步承认”。实体法公定力是以“公权力的先验优越性”为基础的绝对公定力，指行政行为在被有权机关撤销或确认无效前，被推定为合法，任何人都不能否定其效力。据此，原则上否认违法性继承，关联诉讼中因先行行为超过诉讼时效，即便该行为本身违法，仍会被推定为合法，不可在后续撤销诉讼中质疑其违法性。实体法公定力作为实定法上的效果，其正当性基础须以成文法明文规定为前提，而实体法公定力以国家公权力先验优越性为逻辑前提之预设缺乏法定依据，与依法行政原则相悖，由此引发质疑并渐趋式微。20世纪60年代形成的程序法公定力理论认为，公定力只有程序法上的意义，不涉及行政行为实体合法性的评价，将“撤销制度的排他性”确立为公定力的核心意涵与实体法基础。由此，程序法公定力则指实定法赋予特定机关依据特定程序排除行政行为的效果。公定力理论经过上述转变后，意味着行政行为合法与有效并不能混为一谈，关联诉讼中法院对先行行为的合法性审查并不能产生撤销先行行为的法律效果，行政行为的公定力也不再成为阻碍违法性继承的障碍。

回归国内，自20世纪三四十年代公定力理论被林纪东、管欧等学者引入我国台湾地区，大陆和台湾地区便有诸多学者对行政行为公定力的概念作出界定。比较相关论述之意涵不难发现，公定力概念的争议主要集中在“有效推定”“合法推定”与“适法推定”上。我国台湾地区学者多持“适法推定”立场，而目前大陆地区的通说是在“合法有效推定”意义上使用公定力的概念，基本等同于日本实体法公定力，因此也不难理解我国司法实践中多数反对违法性继承的案例大都是以行政行为公定力为依据，“合法有效推定”，意味着先行行为在未经撤销前，法律上推定其有效且合法，从而限制了法院对其合法性的审查。对此，有学者主张直接引入日本程序法公定力概念去除公定力对违法性继承的阻碍；也有学者认为现有公定力概念已被广泛接受，全盘否定该理论不如对其进行合理改造。笔者认为，应立足于本土资源以及问题的特殊性，可将公定力限定为“有效推定”，区分行政行为的有效性与合法性，公定力仅仅推定有效性而非合法性，法院则可自由审查先行行为的合法性。

由此可见，“公定力理论的差异理解”引发了学者们在违法性继承问题上的分歧，而理论的发展与立场的差异也间接影响了司法实践中法院对该问题之态度。大部分法院立场保守，仍坚持“合法有效推定”意义上使用公定力，拒绝审查先行行为合法性；部分法院则认可一些学者对公定力概念的新解释，认为行政行为公定力并不能成为其适用违法性继承理论的障碍。

（三）法的安定性与实质正义

作为法治的核心要素，法的安定性源于对社会秩序的深层次需求，其核心要义包含“法律关系或法律状态之安定性和法律规定的权利义务之安定性两个方面”。法治以秩序为根本目的，秩序的维系依赖法的安定性。一般而言，秩序意味着社会的可控性、社会生活的稳定性、行为的互动性和社会活动的可预测性。行政法上行政行为效力理论一直是维系行政秩序稳定的“基石”，该理论以行政行为类型化为前提，赋予行政行为以公定力、确定力、拘束力与执行力，要求各方主体相互尊重，且权利义务关系一经确认不得随意变更。因此，我国司法实践中只要先行行为超过诉讼时效或不在受案范围，法院大多依法驳回，以维护法的安定性。然而，法治国原则下，追求法的安定性的同时亦无法忽略法本身之价值，即对实质正义的追求，二者之间彼此对立又相互补充。司法上实质正义目的在于“个案正义”，个案中法官不仅应依法裁判，还应对案涉各种价值进行综合权衡，因此可能出现法官对现有法规范的扩大解释或背离。随着我国对人权保障、公平正义等议题的愈发重视，违法性继承论的适用空间得到极大扩展，出于对公共利益和信赖利益的考量，部分法院开始转变审查视角，从以往仅注重行政行为最终环节的结果转向关注先后行为之间的内在关联性，对先行行为的合法性进行审查。实现个案正义强调法官利用自由裁量权以实现裁判结果的实质正义，但这一过程难以避免法官臆断，加之个案案情不同、审判法官理念差异，从而形成了较为多样的违法性继承判断标准。

不难看出，法的安定性与实质正义二者之间的矛盾应是引发违法性继承判断标准混乱的价值根源。从法院视角来看，无论是依据法的安定性原则遮蔽先行行为违法性继承，抑或是基于法的实质正义理念肯定先行行为的违法性继承，法院作为仅客观适用法律的主体其本身行为不应被过分苛责。当下之紧迫在于，对现有判断标准进行整合，从整体上形成一个统一且体系的判断标准，实现两种价值冲突的调和，为法院处理违法性继承问题作出指引。

三、行政行为违法性继承判断标准统一之动因

（一）复合行政行为的出现与传统司法审查模式的革新

中国传统行政法学深受德国奥托·迈耶理论的影响，以“公私法二元论”为基本出发点，强调行政活动及行政法之特殊性，排斥私法在行政法领域的适用；以“依法行政”为基本原则，要求所有行政活动必须具备法律依据，通过法规范确保行政活动的合法性；以“行政行为”为核心，不断致力于对各种行政行为予以法律上的类型化，深入探求各种行政行为基本单元之核心内涵、容许性与合法性要件和法律效果等问题，继而通过这些高度压缩的行为形式与在此基础上形成的规范框架的统合实现对行政权力的控制。基于此形成的司法审查模式，注重对行政过程“下游或末端”的某一特定行政行为展开合法性审查。然而，现实中的行政往往以前后关联的多个行政行为共同构成作为整体的行政过程，单独采用某一行为形式的情形较为少见，静态、定点的各个击破式的审查模式，切断了各个行为形式间的联系，忽略了现代行政活动的连续性。伴随行政理念的转变以及国民需求的复杂化与多样化，现代行政发生了深刻转型，传统行政行为形式理论之基本预设受到剧烈冲击。国家行政任务日趋复杂，范畴急剧扩张，不再限于单一的、消极的秩序维护与安全保障，更增添了诸多积极“塑造社会的功能”，如预防性环境保护、资源分配、利益调整等。在此背景下，政府职能分工逐渐细化，行政活动方式和手段日益多样，行政任务的达成往往依赖于多个行政主体共同参与、多种行政手段综合运用，行政主体不再是纯粹地履行法定职能，而是与其他主体相协调共同完成行政任务。

传统司法审查模式仅聚焦于行政过程“末端或下游”的行政行为之合法性审查，难以有效应对现代行政的转型。法官受限于现有诉讼程序和法律规则，无法从行政过程角度对复合行政行为展开动态、全面考察，因而无法对被诉行政行为的合法性作出准确且完整的评价。具体而言，绝大部分法院拒绝对这种复合行政行为中先行行为的合法性进行审查，否定理由及标准“五花八门”，如“逾越起诉期限”“违背公定力理论”“不属于法院受案范围”等；仅有极少数法院基于权利救济及行政过程一体性的考虑尝试突破现有制度框架约束，采用“形式审”“证据审”“全面审”等标准或理由对先行行为的合法性作出审查。

据此，为应对行政转型过程中出现的新问题和新气象，并借此对行政转型发挥出应有的制度保障作用，传统司法审查模式有必要向“回应型法学”迈进。行政行为违法性继承判断标准从既往的纷杂无序状态向系统性与统一性的整合转型，精准地契合了“回应型法学”理论发展的内在要求。此标准的构建旨在确立一个合理且普适的判断框架，它以行政行为的合法性审查为基础，兼顾复合行政行为中先后行为间的关联性，审慎权衡不同标准背后的价值与理论冲突，正是传统司法审查模式对现代行政变化作出的深刻反思和理性调适。

（二）同案不同判现象的激增与司法正义的实现

“同案同判”作为现代法治的基础，最直观地反映了人们对司法正义的追求，是衡量司法是否公正的重要标准。前述司法样态已表明：现有违法性继承判断标准显著失范，各级法院裁判立场分歧明显，“同案不同判”现象频生，严重削弱了司法的稳定性和权威性。法院无论是出于相对人权利救济目的肯定违法性继承，抑或是基于维护法的安定性与权威性的目的否定违法性继承，在当下均具有现实意义。但这不意味“司法正义”得以实现，多元化的判断标准反而加剧了“同案不同判”，因为从某种角度来看对某一案件法院作出两种截然相反的裁判结果均可被认为正确，这显然是不合理的。人民群众对公平正义的感受往往是从每一个具体司法案件裁判开始的，若“同案不同判”现象频发，将严重侵蚀社会公众对司法公信力的信赖基础，削弱公民对公平正义、法律权威和法治秩序的信念，最终动摇法治社会的价值根基。

如果说行政行为违法性继承判断标准不一是违法性继承案件“同案不同判”的根源，那么建立统一的判断标准便是实现司法正义、保障相关案件“同案同判”的有效路径。在法治发展的历史进程中，“形式正义”旨在维护法的权威性和安定性，与“实质正义”意在强调法官自由裁量以实现个案正义，逐渐成为实现司法正义的两项重要价值目标。每个历史时代均面临着紧迫且亟待解决的治理命题，两种司法价值目标的生成与存续皆有其现实根基。司法是一个复杂的过程，杂糅着形形色色的要素，交织着种种复杂的关系，两种价值目标在这一过程中常被二元对立甚至割裂起来对待。当下中国，传统道德与多元价值并存，人们对司法正义秉持着开放性的多元立场，摒弃了过去“非此即彼”、追求绝对普适主义的司法正义实现路径。在违法性继承问题上，判断标准从多元走向统一，意味着对形式正义与实质正义的平衡，为法院公正裁判提供了度量衡，契合新时代人们对司法正义的追求。

（三）违法性继承问题的涌现与审判效率的提升

随着现代社会的发展，社会结构急剧变迁，传统依赖血缘、地缘和业缘关系建立的社会关系网络逐步瓦解，社会形态逐步从“熟人社会”向“陌生社会”转变。在市场机制、货币流通以及网络媒介等因素的作用下，社会关系呈现出复杂化、多元化与网状化的特征，利益格局分化明显，矛盾冲突随之激增。与此同时，公众的权利意识日益觉醒，越来越多的人倾向于通过司法途径解决纠纷。在此背景下，效率在司法中的功能逐渐凸显，成为司法体制构造中的重要因素。当前，我国正处于社会转型攻坚期，矛盾交织叠加导致大量案件持续涌入司法程序。自2004年“沈希贤案”中最高人民法院首次将违法性继承理论引入裁判说理，到2017年入选指导案例88号的“张道文案”，再到2018年“饭垄堆案”引发广泛关注，一系列典型案例印证着违法性继承问题在我国司法实践中的高发态势。然而，司法资源的人力、财力、物力等方面均存在有限性，任何司法活动不存在交易成本为零的情形，倍增的诉讼需求与司法资源的有限性之间的矛盾日益尖锐。为缓和二者间矛盾，传统司法理论中单纯追求公正的价值取向逐渐式微，效率已然成为我国司法改革所追求的重要价值目标之一。

近些年，违法性继承问题在行政诉讼领域频发，但因缺乏明确的法律规范指引，司法实践中违法性继承判断标准混乱不一，不仅陷入“案结事不了”的实践困境，更衍生出“连环诉讼”“程序空转”等次生问题，加剧了司法资源紧张，严重掣肘审判效率提升，与司法体制改革目标产生制度性抵牾。具体而言，判断标准的混乱不一引发双重困境：其一，法官面对复杂案情，因缺乏统一裁判尺度，不得不在多重利益诉求间艰难权衡，既要承受当事人诉求压力，又要面对上级法院监督与社会舆论期待，决策难度陡增；其二，“同案不同判”现象频发，直接削弱了司法裁判的权威性与可预期性，诱发上诉、再审程序等救济程序的重复启动，造成司法程序无谓延长。为提升审判效率，适应司法体制改革，有必要构建统一的违法性继承判断标准。

四、行政行为违法性继承判断标准的重构

作为诉讼法框架下衍生的理论，行政行为违法性继承的根本目的在于解决行政纠纷的同时最大限度地保障行政相对人的合法权益。面对行政争议化解的实践困境，亟须建构体系化的判断标准。借鉴比较法经验，该标准之构建需遵循实体与程序双重维度：一是重视先行行为“瑕疵性”，将后续行为继承先行行为违法性的瑕疵标准下放至“一般违法”，并审慎适用行政行为瑕疵治愈制度。二是以考察先后行为间的“关联性”为中心，依据作出行政行为的行政主体是否同一以及事务职权是否相同，将关联行政行为予以类型化，并构建起关联性强度的梯度构造。三是程序上适当考虑当事人权利救济的“必要性”，在实现私益救济的过程中防止诉讼资源过度耗费。

（一）先决：先行行为的瑕疵性

在现代行政法治国家，依法行政原则作为行政法的一项基本原则，其价值内核是行政权必须依法行使，但因社会管理事务复杂、社会关系易变，行政权力的行使难以绝对完美，行政行为的“瑕疵”构成权力运行的客观伴生现象。“先行行为的瑕疵性”即先行行政行为的瑕疵程度，先行行为作为后续行为作出的逻辑起点和事实基础，其合法性直接关系到后续行为的正当性。

在《现代汉语词典》中瑕疵本意为“微小的缺点”，但在行政法上已超出其本意，“等同于‘缺陷’，并且缺陷的程度有大有小”。在德国，瑕疵的行政行为主要指错误的行政行为、违法的行政行为和无效的行政行为。日本学者则将各种违法与不当的行政行为称为行政行为瑕疵，划分为“无效的瑕疵”“应予撤销的瑕疵”和“可治愈的瑕疵”。受其影响，当前我国主流观点将“瑕疵”界定为“不当”与“违法”的上位概念，即不当行政行为与违法行政行为都属于瑕疵行政行为。尽管二者同属瑕疵行政行为，但理论上关系较为复杂，需作区分。长期以来，行政行为“不当”的内涵存在多种理解，其属合法性还是合理性问题尚存疑义。有学者指出，合法性与合理性之间是一种光谱的渐变关系，即合理性达到一定程度即为合法性问题；二者之间的分水岭随着社会发展与法律政策的变化而不断移动；当下应以“明显不合理”为临界点：未达此标准者属于合理性审查范畴，达到或超出此标准则构成合法性问题。于是“不当行政行为”可分为两类：通常指不恰当、不合理的“一般不当行政行为”，不当程度达明显不合理时，专指不合法的“明显不当行政行为”。违法性继承适用前提是先行行为至少为违法行政行为，明显不当行政行为具有较重违法性，可适用该理论；一般不当行政行为仅为合理性问题，不在此讨论范畴。

在明确行政行为“瑕疵”内涵基础上，学界普遍将行政行为的瑕疵程度划分为三级：明显轻微瑕疵、一般瑕疵、重大且明显瑕疵，并对应设置补正、撤销、无效等法律后果。随着立法发展与行政法学理论的深化，依据《行政诉讼法》及司法实践经验，该分类可进一步细化为四级：重大且明显瑕疵、一般瑕疵、轻微瑕疵和明显轻微瑕疵。具体层级架构及法律效果如下：

首先，重大且明显瑕疵仅指“重大且明显违法”，属于自始、当然、绝对无效的严重违法行为，对应判决确认无效之法律后果。其次，一般瑕疵是指“一般违法行为”，包括“明显不当”行政行为，对应法律后果包括：撤销判决、履行判决、给付判决、变更判决和确认违法判决。早期，一般瑕疵即不符合《行政诉讼法》第54条的行政行为，法律后果为撤销或部分撤销。然而，这种以撤销判决为核心的单一化认定标准存有明显局限性，与学理上重大、严重、一般的违法程度划分理论相冲突，也无法有效回应司法实践中判决形式日益多样化的现实需求。2014年《行政诉讼法》修正拓展了一般瑕疵范畴：第70条第6项明确将“明显不当”列为构成撤销事由的违法行为；第73条新增了针对行政机关依法给付义务的给付判决；第74条第1款第1项面对撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的行为，确立了确认违法但不撤销行政行为的判决类型。再次，轻微瑕疵是指“轻微违法行为”，对应法律后果为确认违法判决。其构成需同时满足《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定的“程序轻微违法”与“对原告权利不产生实际影响”两个构成要件。最后，明显轻微瑕疵系指“在合法的状态下的不符合法定形式条件或程度要求的行为”，二者可理解为“行政上微小的缺点”，包括一般不当行政行为和明显轻微违法行政行为。前者尚属于合理性范畴，不属于违法行政行为，可归为明显轻微瑕疵；后者较《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定的“程序轻微违法”更为轻微，二者均可利用补救方式予以完善。总之，与学界既有“三级”分类相比，新增的“轻微瑕疵”类型是从一般瑕疵概念中独立析出的新瑕疵类型，既回应了司法实践中程序违法形态多样化的现实需求，也实现了瑕疵分类体系从粗放到精细的理论跃升。

鉴于违法性继承问题之实质在于先行行为所蕴含的瑕疵属性能够影响后续行政行为的法律效力，那么探究先行行为瑕疵需达到何种程度，方能引致后续行为继承其违法性，显得尤为重要。尽管在“饭垄堆案”中最高法已就此问题作出若干回应，但其结论尚未真正触及该问题的实质。具体而言，“重大且明显违法”判断标准，既与学界普遍认同的“无效行政行为不是违法性继承的发生情形”观点相悖，又仅讨论了一种行政行为瑕疵类型，不能满足司法实践中判定违法性继承的复杂需求。因此，深化先行行为瑕疵属性分析及明确后续行为违法性继承瑕疵标准，仍是当前理论与实践亟待解决的问题。为此，笔者拟依托前人研究成果，提出若干初步见解。

第一，先行行为瑕疵程度达到“重大且明显违法”时，排除适用违法性继承理论。与德国、日本和我国台湾地区均将“重大且明显违法”作为无效行政行为之认定标准相同，2014年我国《行政诉讼法》修正确立了确认无效的判决类型，并将“重大且明显违法”作为行政行为无效的判定标准。然而，直接移植行政行为无效的认定标准作为行政行为违法性继承的判断标准，不仅逻辑上难以自洽，而且可能消解行政行为无效制度的独立价值，不利于行政争议的有效解决。从逻辑上讲，先行行为“重大且明显违法”意味着先行行为无效，无效行政行为自始不产生法律效力；而违法性继承中“先行行为对后续行为产生拘束力的前提是先行行为具有法律效力”。先行处分无效意味着后续处分本身违法，而这种违法并非从先行处分中“继承”而来。就制度创设目的而言，行政行为无效制度旨在排除自始不发生法律效力的行政行为对公民权利的侵害；而违法性继承则在于平衡行政的统一性与个体权益保护。二者保护法益不同，若将两者的判断标准混同，既可能架空无效制度的独立价值，亦可能过度限缩违法性继承的适用范围。此外，从我国行政执法实践维度观察，无效行政行为实际发生率相对较低，绝大多数违法情形仅构成“一般瑕疵”或“明显轻微瑕疵”，过分拔高违法性继承的判断标准，势必将许多本应通过违法性继承方式处理的问题排除在外，不利于行政争议的妥善解决。

第二，后续行政行为继承先行行为违法性的瑕疵性判断标准，可适度放宽至“一般违法”。违法性继承问题本质在于调和私人权利救济必要性与先行行为法安定性之间的张力。当先行行为的违法性达到一定程度，基于权利救济的优先考量，应允许突破法安定性之束缚，使后续行为继承先行行为的违法性。日本行政法一般将违法性区分为三类：轻微违法，构成撤销事由的违法和导致无效的重大且明显的违法。其学界通说认为，违法性继承仅适用于先行处分存在构成撤销事由的违法情形。但此判断标准根植于日本行政法律制度和司法实践，若简单移植，难免“水土不服”。如前述，我国行政行为的瑕疵程度可被细化为四级，“构成撤销事由的违法情形”在我国仅是“一般违法”的一种情形，故而我国行政行为违法性继承的瑕疵类型更为复杂。一般而言，先行行为的瑕疵会影响当事人的权利，并对应不同法律后果，后续行为继承先行行为违法的前提，应以先行行为的违法性对原告的权利产生实际影响为要件，否则便无继承之必要。而“不对原告权利产生实际影响”正是《行政诉讼法》第74条第1款第2项确立的行政行为轻微违法的两大构成要件之一。换言之，先行行为的违法性仅达到“轻微违法”尚不足以对原告的权利产生实际影响，因此无需考虑违法性继承问题；唯有当其违法性达到“一般违法”，才会对原告权利产生实际影响，进而引发违法性继承的考量。需注意的是，尽管“轻微违法”与第74条第1款第1项规定的“一般违法”，在法律后果上均表现为确认违法但不予撤销，但两者在违法性上存在显著差异。前者因违法性不足以对原告权利产生实际影响而未被撤销，后者则因撤销会给国家利益、社会公益造成重大损失而予以保留，故此笔者将前者界定为“轻微违法”，后者归为“一般违法”。

第三，审慎适用行政行为瑕疵治愈制度。作为行政法学的传统概念，瑕疵治愈制度通过追认、补正及转换三种方式矫治违法行政行为，消除其违法性瑕疵以转化为合法行政行为。近年来理论与司法实践中出现将该制度与违法性继承理论“嫁接”的现象，对此有学者指出，瑕疵治愈制度与违法性继承的理论基础及规范内涵全然不同，将二者进行技术上的杂糅无异于天方夜谭。此外，将其应用于违法性继承中亦会产生诸多风险。一方面轻易适用可能架空违法性继承的制度设计；另一方面允许将违法行政行为转化为合法行政行为，将严重破坏形式法治，有悖于依法行政原则。因此，即便瑕疵治愈制度符合现代行政国家效率性与程序经济性趋势，是否将其应用于违法性继承中仍需进一步经由理论、逻辑论证及司法实践检验。未来若考虑引入，为防范风险，应构建起防范治愈制度滥用之机制，严格限定其适用范围、程序以及主体。

（二）核心：先后行为的关联性

行政行为违法性继承要求先行处分与后续处分相互连续，两者分别是同一目的的手段和结果，结合在一起共同完成一个效果。即先后行为是基于同一行政目标而产生，若缺乏共同行政目标的统摄，多个行政行为也只是各自独立的存在，无法形成实质关联。基于同一行政任务，行政机关之间相互配合，在行政程序层面衍生出了宏观行政过程，在法律关系中呈现为多元主体参与和第三人效力特征，并最终在行政行为层面凝结为交互关联的行为样态。可见，违法性继承中先后行为之间往往存有一定关联性，二者相互影响，这就使得先后行为的关联性判断显得尤为重要。一般来说，先后行为间的关联性必须达到一定程度才有资格对后续行为的合法性产生影响。先后行为间关联性强，则发生违法性继承；关联性弱，则遮蔽违法性继承。

先后行为之间的关系是违法性继承基本构造中的核心要素。关联性判断的实质即对两者间关系的界定；关系是否明确又直接决定了关联性大小的判断。目前针对二者间关系学界已有类型化探索：有学者初步将先后行为关系归纳为“要件上的先决关系”“程序上的联动关系”以及“执行上的依据关系”三类，并指出“先决关系”不应是确立违法性继承的唯一情形，从而将关联性认定拓展至程序性关联领域。另有学者提炼出“依据—结果”“事实要件—结果”与“前提—结果”三种关系类型，并据此构建了违法性继承的判断标准。此外，在行政审批领域还有“平行关系”和“要件关系”之分，前者不具备继承条件，后者则可能引发违法性继承。总之，无论实践中先后行为间关系如何复杂，既有观点基本表明关联性判断标准确立的关键在于对先后行为间关系予以类型化，而该问题之解决最终有赖于立法予以明确。不难看出，既有分类基本源自对诸多个案的归纳，其结论难免存在以偏概全的局限。为提供更为直观且易于操作的判断标准，笔者认为，根据作出行政行为的行政主体是否同一以及事务职权是否相同为标准，可将影响行政行为违法性继承的行政关系分为以下几种：

一是在同一行政机关主导的多阶段行政程序中，由于行政机关同一且职权范围一致，先后行为的关系类似于“依据—结果”关系。通过程序安排、范围限定和条件设置构建起后续行为的实施框架，成为后续行为合法性来源的直接依据，后续行为本质上是对预设结果的执行或确认。由于先行行为的作出明确规定了行政职权展开的范围、内容、方式等，与后续行为在逻辑上、内容上存在实质性关联，先后行为间“关联性强”，先行行为的违法性一般可为后续行为所继承。此类行政关系多发生于拍卖、招标等行为与相关行政许可所引发的行政争议中。在前述“泸州立达案”中，法院在审查颁发国有建设用地使用权证书这一后续行政行为时，同时对作为该行政许可前提的计划、批准、竞标等先行行为也展开了审查。

二是在多机关共同参与的多阶段行政程序中，先后行为可能是“程序性关系”，也可能是“实体性关系”，需根据事务职权属性作进一步区分。当各行政主体的事务职能分属不同领域，基于行政职权独立论及审查范围独立论，先后行为间互相独立，后续行政机关对前行政行为仅需进行形式审查，此时行为间仅存在“程序流转”意义上的关联，不具有实质法律效果上的依存关系，因此先后行为仅为“程序性关系”，先后行为间的“关联性弱”，法院无需考虑违法性继承，可要求原告对先行行为另行起诉。实践中该类行政关系多发生于规划许可与规划验收、拆迁许可与拆迁裁决等争议中，如前述“夏善荣案”。当行政主体的事务职能相同时，先行行为的行政主体与后续行为的行政主体之间往往是上下级关系，同时基于专业性的考量，后续行政主体可在一定程度上负有审查先行行为合法性的义务，因此，可将此类先后行为关系认定为“实体性关系”，先后行为间的“关联性较强”，法院需要考虑将先行行为的违法性为后续行为所继承。

（三）补充：权利救济的必要性

多阶段行政程序中违法性继承问题的本质，深刻揭示出行政法治领域私益救济与公益维护的内在张力。近年来，随着理论研究的纵深推进，违法性继承理论定位渐趋明晰：作为救济法上的问题，它既涉及立法对行政程序之间逻辑关系的界定，又因其源于行政诉讼过程中相对人权利救济的需求，理应进行诉讼层面的考量。

程序法维度观点大致认为，尽管法律要求因先行行政行为受不利影响者遵循法定程序并在起诉期间内行使撤销权具有一定合理性，但特殊情形下严格适用起诉期间规则可能导致严重不公时，法律应为违法性继承预留适用空间。此时，诉讼层面的违法性继承已有别于实体法上关注先行行为违法性是否会被后续行为所继承，而是转化为：当先行行为起诉期限已过，在后续行为的诉讼中能否针对先行行为之违法性提出主张。换言之，诉讼法层面的违法性继承存在之真正意义在于，就先行行为私人已无法通过诉讼手段进行争讼保护自身权利时，若肯定相互联系的行政行为之间存在违法性继承，可为私人权利救济提供一条例外途径。因此，法院判断是否承认违法性继承时，先行行为是否存在救济空间应是其考量的重要因素之一。一般来说，在多阶段行政程序中，先行行为本身具备行政行为之基本属性，若该行为对当事人权利造成不利影响，可单独起诉。在我国使其无法进行争讼之制度安排不外乎以下两点：受案范围与起诉期限。

第一，从行政诉讼受案范围来看，法律通过设定受案范围以维护法的安定性，禁止对某些行政行为作合法性争议。行政诉讼受案范围的确定对于维护行政法律关系之稳定、保障社会秩序之和谐具有重要意义：一方面明确了法院司法权对行政权的监督范围，有助于避免因职责范围不清而引发“受案错误或推诿”；另一方面作为相对人寻求司法救济的准入标准，其明确增强了法律的可预测性，可为相对人提供明确法律指引。然而，我国行政诉讼立法以保护公民、法人和其他组织的合法权益为根本目的，与其他几项宗旨相比，公民合法权益的保护既是逻辑起点亦是价值归宿。行政诉讼受案范围与权利救济紧密相连：受案范围的宽泛程度直接决定公民合法权益获得司法保护的可能空间，受案范围越广泛，权利救济的覆盖领域越全面。《行政诉讼法》确立了“概括式+肯定式列举+否定式排除”的混合立法模式，除《行政诉讼法》第13条明确排除在受案范围之外的行为外，实践中仍存在着大量既未明确纳入亦未被法定排除的行为类型。随着行政法学理论研究的深化与实践经验的累积，在权利保护愈发受到重视的趋势下，运用违法性继承理论对未纳入受案范围的行政行为进行合法性审查具有现实必要性。

第二，从行政诉讼起诉期限来看，为赋予行政行为形式确定力，巩固早期确立的行政法律关系，同时促进行政争议的及时解决，必然需要设置一定期限将超过起诉期限的行政行为排除在行政诉讼大门之外。基于法安定性原则，最初起诉期限制度的设立是立法针对行政行为形式确定力所作的具体设计，即通过设定法定救济时限使行政决定在期限届满后产生不可争讼效力，从而确保行政法律关系的终局稳定性。近年来，随着立案登记制度的改革以及2014年《行政诉讼法》的修改将解决行政争议作为行政诉讼多元目标之一，实践中行政案件数量大幅攀升，法院“案多人少”的矛盾愈加突出，这对行政审判效率提出了更高要求。在此背景下，起诉期限制度设计除维护法安定性价值外，兼具着提升审判效率、实质性化解行政争议之功能。但是多阶段行政行为往往具有多行为、跨度大、持续时间长的特点，诉讼期限的设置容易使当事人权益失去救济，因此为尽量避免行政行为损害当事人的利益，应为违法性继承理论留有适用空间。基于此，程序视角下违法性继承的判断应考虑先行行为是否存在救济空间。若先行行为不存在救济空间，当事人权利具有救济之必要性，法院可以通过违法性继承对其进行例外审理；若先行行为具有充分的权利保障途径，此时应回归行政诉讼救济途径，按照“一行为一诉”分别审理或者按照关联性诉讼合并审理。

结论

本文确立的行政行为违法性继承判断标准，立足于实体与程序双重审查维度，通过整合“先行行为瑕疵性”“先后行为关联性”“权利救济必要性”三个层面的判断要素，可为违法性继承问题的规范化认定提供理论框架，并推动司法裁量权的有序行使与救济路径的实质贯通。但需指出，该判断标准侧重于宏观层面的路径指引，违法性继承问题根本解决仍需依托“审查规则—判断技术—救济效能”的协同治理：在立法明确司法审查标准的基础上，通过精细化利益衡平技术的运用，实现法律效果与社会效果的协调统一。唯有规范标准与司法实践形成有效互动，才能在行政效率与权利保障的平衡中，推动违法性继承问题的处理从个案裁量走向规则之治，在动态平衡中迈向回应型治理，最终实现行政法治的深层目标。