不是世界总统，却有五常生死簿？联合国秘书长到底有多难当

联合国将换秘书长了。近日，联合国安理会就下一任秘书长遴选举行第二轮意向性投票。

安理会当月轮值主席、丹麦常驻联合国代表克里斯蒂娜·拉森在投票结束后说，投票结果将通过候选人推举国通知各候选人。

联合国秘书长是国际外交舞台上最独特也最复杂的位置之一。他既非“世界总统”，也非简单的行政官僚，而是在大国博弈、全球治理与人类道义之间寻求平衡的关键角色。那么，联合国秘书长到底有多重要？这一重要职位是怎样选出来的呢？历史上有哪些秘书长堪称优秀？

联合国总部大厦

一、秘书长的角色：道义象征、和平斡旋者与行政首长

《联合国宪章》第九十七条规定，秘书长是联合国的“首席行政长官”。然而，这一简短的法定表述远未能涵盖秘书长实际承担的复杂职能。联合国官网对秘书长的角色作出了更为丰富的阐释：秘书长既是外交官，又是代言人；既是公务员，又是首席执行官；是联合国理想的象征，是世界各国人民的代言人。

秘书长的首要职能是道义领袖与世界代言人。作为联合国的人格化象征，秘书长拥有不可比拟的道义感召力和政治公信力。秘书长为全世界的民众，尤其是穷人和弱势群体仗义执言。秘书长必须考虑各个成员国的需要和关切，同时维护联合国的价值观念和道德权威，一言一行都要从和平的角度出发。有学者指出，一位称职的联合国秘书长必须具有合作精神、同情心、正义感、道德感和聪明才智，必须能在喧闹的大国外交中，代表全人类的良知发声。

秘书长的第二项核心职能是和平斡旋与危机调解。《宪章》第九十九条赋予秘书长一项重要权力：“将其所认为可能威胁国际和平及安全之任何事件，提请安全理事会注意”。这一条款为秘书长在国际危机中采取主动行动提供了法律依据。秘书长最重要的职责之一就是发挥“斡旋职能”，本着公正的原则，通过公开或私下措施，防止和化解国际争端。秘书长可亲自采取行动，也可任命特别代表和特使代表其进行斡旋和调解。

联合国安理会会议

秘书长的第三项职能是联合国系统的行政首长。秘书长管理着庞大的联合国秘书处，履行行政长官的职务，以及安理会、大会、经社理事会以及其他联合国机构“所托付之其他职务”。此外，秘书长还是联合国系统行政首长协调理事会的主席。

然而，秘书长的权力有明确的边界。正如有学者所指出的，“联合国秘书长不是'世界总统'，联合国也不是世界政府”。联合国系统对秘书长角色的描述，强调其既是行政首长，也是外交协调者、价值倡导者和国际公共利益的发声者。秘书长服务于193个成员国，其行动在涉及大国核心利益时必然受到限制。有论者形象地指出，“有人曾说，联合国是一个长着192颗脑袋的庞然大物，每颗脑袋都有自己的想法和要求。安南在没有军队、没有国土，也没有政治权力的情况下，掌管了这一庞然大物十年之久”。

二、秘书长的遴选：安理会推荐、大会任命与大国博弈

联合国秘书长的产生机制，集中体现了联合国体系中的权力分配逻辑。《联合国宪章》第九十七条是规范秘书长产生的唯一法定条款：秘书长应由大会经安全理事会推荐委派。这一制度安排意味着，秘书长并非由自由竞选产生，而是经过从安理会推荐到大会任命的双重程序。安理会行使推荐权，联合国大会行使任命权。

完整的遴选程序通常包括以下环节：首先，由联合国大会主席和安理会主席联名致函所有会员国，正式启动遴选程序。随后，各成员国可提名候选人，候选人需提交愿景声明、履历及竞选资金来源等信息。近年来，遴选程序经历了重要的透明度改革。2015年联合国大会第69/321号决议确立了更为透明、公开、包容的秘书长选举和任命新程序。此后，候选人公开名单、愿景声明、互动对话等新安排大幅提高了程序透明度。

然而，安理会内部磋商和意向性投票仍主要在闭门环境中进行。

安理会意向性投票采取闭门方式，只有安理会成员代表在场，投票结果不作官方记录、不对外公布。投票意向分别为“鼓励”“劝阻”“不发表意见”。

根据惯例，前期意向性投票不区分安理会常任理事国和非常任理事国，后期投票五个常任理事国使用与非常任理事国不同颜色选票，以确认五常中有无“劝阻”票。候选人必须获得至少9票“鼓励”，且五常均不“劝阻”，方可获得安理会推荐。

五个常任理事国

五个常任理事国——美国、俄罗斯、英国、中国和法国——拥有否决权，任何候选人若无法获得“五常”一致支持，将无法突围。正如有分析所指出的，安理会推荐权的决定性地位并未得到根本性改变。联合国秘书长遴选机制的形式结构是大会任命，政治重心则在安理会推荐。

此外，地区轮换原则虽非硬性规定，却是长期形成的默契。秘书长历来实行地域轮替的传统。2016年古特雷斯当选时，按轮次原本应由东欧地区产生秘书长，但最终成员国仍选择了来自葡萄牙的古特雷斯。尽管下一个轮值区域被普遍视为拉丁美洲，但不少外交官预计本轮竞选仍将呈现跨区域竞争。

现行遴选机制的合理性在于它确认了联合国秘书长角色的基本性质。大国可接受性是联合国运行的现实条件。安全理事会推荐权虽然限制了程序开放性，却为秘书长任内工作提供了基本政治条件。现行遴选机制所追求的不是最大程度的政治动员，而是最低限度的政治排斥——一位能够在主要力量之间维持最低共识的“协调者”。

三、历史上的优秀秘书长：从哈马舍尔德到安南

在历任联合国秘书长中，有几位因其卓越贡献而被公认为杰出代表。

达格·哈马舍尔德（1953-1961）被普遍认为是历史上最伟大的秘书长。

达格·哈马舍尔德

在两届任期内，他主持创建了在埃及和刚果建立的第一支联合国维和部队，并进行干预以化解或解决外交危机。由于《联合国宪章》没有关于维和行动的规定，哈马舍尔德提出了著名的“维和三原则”——中立、同意和自卫。1956年苏伊士运河危机期间，他推动成立联合国首支维和部队。1960年，他主持联合国刚果维和行动，四次亲赴刚果调解冲突。

1961年，他在前往刚果调解内战的途中因飞机失事殉难。诺贝尔委员会追授他和平奖，表示他“从未背离他最初选择的道路：一条旨在将联合国发展成为切实有效且具有建设性的国际组织的道路”。古特雷斯评价他“彻底改革了联合国秘书处，创建了一个独立国际公务员的专业阶层”。

吴丹（1961-1971）是第一位来自亚洲的联合国秘书长。1962年古巴导弹危机期间，他展现出创造性的外交才能，在美苏领导人之间穿针引线。危机发生后，吴丹提出以确保古巴安全换取苏联撤离导弹的大胆建议，不知疲倦地奔走调解。有评论指出，“对赫鲁晓夫和肯尼迪来说，接受联合国秘书长发出的呼吁远比接受对方的最后通牒要好得多”。吴丹还成功调停了印巴争端和刚果内战。

哈维尔·佩雷斯·德奎利亚尔（1982-1991）是第一位来自拉丁美洲的秘书长。他在一系列成功的外交斡旋中扮演了关键角色，包括促成两伊战争正式停火、协调苏联从阿富汗撤军、推进柬埔寨和平与纳米比亚独立等。在担任秘书长的最后一天，他还主持了萨尔瓦多历史性和平协议的达成。联合国评价他“为联合国在全球范围内'扮演更加积极的角色打开了一扇大门'”。

哈维尔·佩雷斯·德奎利亚尔

科菲·安南（1997-2006）被誉为“最富改革精神”的秘书长。2000年，他以“我们人民：21世纪联合国的作用”为题发表“千年报告”，成为《千年宣言》的基础。他推动订立了“千年发展目标”，倡导消除贫穷和不平等、改善教育、保护环境、防治艾滋病。2001年，安南和联合国共同获得诺贝尔和平奖。有评价称他是“联合国历史上最富效率的秘书长”。

潘基文（2007-2016）在任期内推动联合国制订2030年可持续发展议程，促成近200个缔约方通过应对气候变化的《巴黎协定》。他还创建了联合国妇女署，在增强妇女权益和推动性别平等方面作出贡献。

参考文献

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